孫文基

摘要：本文在對(duì)高校財(cái)政撥款機(jī)制總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制的演變，剖析了我國(guó)現(xiàn)行高校生均撥款與專(zhuān)項(xiàng)撥款所存在的問(wèn)題，從近期和遠(yuǎn)期兩方面提出了完善我國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制的相關(guān)對(duì)策，有助于促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)又好又快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校;財(cái)政撥款;高等教育;發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：G640 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2015）46-0275-02

采用不同的財(cái)政撥款機(jī)制，其效應(yīng)也不相同?？茖W(xué)有效的撥款機(jī)制，一方面可以提高財(cái)政資金的使用效率，另一方面可以促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相一致。本文在對(duì)高校財(cái)政撥款機(jī)制總結(jié)的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制的演變，剖析了我國(guó)現(xiàn)行高校生均撥款與專(zhuān)項(xiàng)撥款所存在的問(wèn)題，從近期和遠(yuǎn)期兩方面提出了完善我國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制的相關(guān)對(duì)策，有助于促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)又好又快地發(fā)展。

一、財(cái)政對(duì)高校撥款機(jī)制的種類(lèi)

由于各個(gè)國(guó)家的政體、文化傳統(tǒng)、對(duì)高校作用的認(rèn)識(shí)、教育體制和管理體制差異，決定了各個(gè)國(guó)家對(duì)高校采用不同的財(cái)政撥款機(jī)制。從全世界各國(guó)財(cái)政對(duì)高校的撥款機(jī)制看，財(cái)政對(duì)高校的撥款機(jī)制劃分為直接撥款機(jī)制和間接撥款機(jī)制兩種。

1.直接撥款機(jī)制。直接撥款機(jī)制是指政府或通過(guò)一個(gè)中間機(jī)構(gòu)將高等教育經(jīng)費(fèi)撥付給相關(guān)高等院校的撥款方式，直接撥款機(jī)制又分為協(xié)商撥款、產(chǎn)出撥款、投入撥款、績(jī)效撥款四種形式。（1）協(xié)商撥款。協(xié)商撥款就是政府在向高校分配教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，根據(jù)高校上一年度所獲經(jīng)費(fèi)及財(cái)力可能，通過(guò)與高校協(xié)商確定向高校撥款數(shù)額的方式。這一方式既不考慮成本，也不考慮產(chǎn)出，更不考慮績(jī)效。（2）投入撥款。投入撥款是根據(jù)高校教育所需成本的投入估算來(lái)確定對(duì)高校撥款數(shù)額的方式，教育成本的估算有的按每一成本項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算，有的按綜合成本進(jìn)行測(cè)算，我國(guó)目前的生均綜合定額就是將高校辦學(xué)所需投入綜合確定到生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)之中。這種撥款機(jī)制考慮了高校的辦學(xué)成本，但成本的測(cè)算很難考慮到各專(zhuān)業(yè)的實(shí)際情況，因此其成本的核算不準(zhǔn)確，很難反映高校各專(zhuān)業(yè)辦學(xué)的實(shí)際成本。另外，這種方式只會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，而不是提高內(nèi)涵。（3）產(chǎn)出撥款。產(chǎn)出撥款以高等學(xué)校的產(chǎn)出為依據(jù)的撥款方式。在這種撥款機(jī)制下，各高校獲得的撥款與其產(chǎn)出成正比，勢(shì)必導(dǎo)致各高校所獲撥款的不平衡，導(dǎo)致各高校發(fā)展的不平衡，產(chǎn)生所謂的“馬太效應(yīng)”。（4）績(jī)效撥款?？?jī)效撥款是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行撥款，它與產(chǎn)出撥款機(jī)制的不同之處在于：產(chǎn)出撥款僅僅考慮產(chǎn)出，而不管這種產(chǎn)出是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要和決策者的意圖，而績(jī)效撥款不僅考慮產(chǎn)出，更要在績(jī)效指標(biāo)的確定中體現(xiàn)高校產(chǎn)出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和決策者的政策目標(biāo)。這種撥款機(jī)制對(duì)高等教育的辦學(xué)有指導(dǎo)作用，有助于高等教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合與互動(dòng)，有助于高校注重內(nèi)涵建設(shè)。

2.間接撥款機(jī)制。間接撥款機(jī)制是政府將教育經(jīng)費(fèi)以對(duì)直接資助的形式給符合條件的受教育者（學(xué)生），再由受教育者付費(fèi)給學(xué)校。間接撥款一般由政府發(fā)放教育憑證給受教育者（學(xué)生），受教育者（學(xué)生）以教育憑證向愿意接受其教育的高校交換教育服務(wù)，高校通過(guò)教育憑證獲得政府的相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。這種機(jī)制是根據(jù)著名的教育券理論來(lái)設(shè)計(jì)的。這種撥款機(jī)制有助于提高教育質(zhì)量，有利于學(xué)生根據(jù)自己的偏好選擇高校，但這種撥款機(jī)制不能保證學(xué)生所做出的選擇一定是合理的、理性的。

從目前各國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制看，除美國(guó)少數(shù)州進(jìn)行過(guò)教育券試驗(yàn)外，大部分國(guó)家都選擇某種直接撥款機(jī)制。

二、我國(guó)高校財(cái)政撥款機(jī)制的演變

從建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直采用直接撥款機(jī)制，具體演變過(guò)程如下：

1.基數(shù)+發(fā)展。從1955年前后起，一直到1986年10月，我國(guó)對(duì)高校的財(cái)政撥款采用“基數(shù)+發(fā)展”的機(jī)制。所謂基數(shù)，就是各高校在預(yù)算年度所獲得的經(jīng)費(fèi)以上一年所獲經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)，所謂發(fā)展，就是指在基數(shù)的基礎(chǔ)上，考慮預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展和財(cái)力可能給高校增加相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。這種撥款機(jī)制比較簡(jiǎn)單，對(duì)于保證高校正常運(yùn)行具有重要作用。但這種撥款方式既不公平，也不利于提高財(cái)政支出的效益。這是因?yàn)樵谶@種撥款機(jī)制下，各高校所獲得的撥款與以各高校前一年所獲得的撥款為依據(jù)，有可能將不合理的因素長(zhǎng)期保留在撥款總額中，導(dǎo)致各高校所獲經(jīng)費(fèi)的不均衡。另外，這各撥款機(jī)制既不考慮投入成本、也不考慮產(chǎn)出，更不考慮績(jī)效，不利于財(cái)政支出使用效益的提高。

2.綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。1986年，原國(guó)家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》。這一辦法要求進(jìn)行高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理體制的改革，并提出對(duì)高等學(xué)校教育事業(yè)費(fèi)的撥款機(jī)制進(jìn)行改革。根據(jù)這一《辦法》的要求，我國(guó)高等教育財(cái)政撥款機(jī)制由原來(lái)的“基數(shù)+發(fā)展”改為“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)”。在這種撥款機(jī)制下，高校所獲撥款由“綜合定額”和“專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”兩部分組成?！熬C合定額”即生均綜合定額是指由財(cái)政部門(mén)根據(jù)培養(yǎng)成本和財(cái)力可能確定教育經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)?！皩?zhuān)項(xiàng)撥款”是綜合定額的補(bǔ)充，是根據(jù)各個(gè)高校的發(fā)展的特殊需要和政策目標(biāo)，由財(cái)政部門(mén)和教育部門(mén)另行設(shè)定的有專(zhuān)門(mén)用途的經(jīng)費(fèi)。

三、我國(guó)現(xiàn)行撥款機(jī)制存在的問(wèn)題

由于我國(guó)現(xiàn)行的高校財(cái)政撥款機(jī)制仍是投入撥款，沒(méi)有充分考慮高?？?jī)效，不可避免地存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.生均綜合定額存在的問(wèn)題。（1）對(duì)學(xué)校的辦學(xué)行為缺乏有效的激勵(lì)。從目前的生均撥款機(jī)制看，政府部門(mén)在制定生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)幾乎不考慮高校的績(jī)效因素，沒(méi)有形成激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，很難調(diào)動(dòng)高校在教學(xué)、科研方面的積極性，最終影響高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（2）導(dǎo)致規(guī)模擴(kuò)大和債務(wù)增加。在我國(guó)目前的撥款機(jī)制下，高校所獲財(cái)政撥款的多少與標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)即各層次學(xué)生的招生數(shù)有關(guān)。各高校為獲得更多的經(jīng)費(fèi)，只有多招生，導(dǎo)致高校招生規(guī)模的盲目擴(kuò)張。招生規(guī)模的擴(kuò)大，勢(shì)必增加對(duì)教學(xué)和生活設(shè)施要求的突然增加，需要一次性投入大量資金。在財(cái)力不足的情況下導(dǎo)致高校債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大。（3）沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。美國(guó)著名教育家伯頓·克拉克提出了政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威和市場(chǎng)的三角協(xié)調(diào)模式，三者之間相互影響、相互排斥、相互牽制，共同影響高等教育的發(fā)展。他在《高等教育系統(tǒng)-學(xué)術(shù)組織的跨國(guó)研究》一書(shū)中系統(tǒng)闡述了其主要思想。他指出：政府權(quán)力代表的社會(huì)集體意志，通過(guò)法律、政策、撥款等形式對(duì)高等教育系統(tǒng)施加影響。學(xué)術(shù)權(quán)威則是來(lái)自以資深教授和專(zhuān)家學(xué)者的知識(shí)和專(zhuān)業(yè)的本性力量。市場(chǎng)則是教育消費(fèi)者的意愿，是教育服務(wù)對(duì)象的要求。他認(rèn)為，理想的模式應(yīng)是三者之間力量相等，從我國(guó)目前財(cái)政撥款機(jī)制來(lái)看，市場(chǎng)所起的作用小，影響著高等教育事業(yè)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下二方面：（1）撥款以高校標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)為主要依據(jù)。高校為多得撥款就必須多招生，而不管自身的培養(yǎng)能力和社會(huì)的需要，導(dǎo)致高等教育資源短缺與浪費(fèi)并存。（2）撥款的主體主要是政府相關(guān)部門(mén)，撥款標(biāo)準(zhǔn)的確定完全由政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)財(cái)力可能來(lái)確定，撥款決策不考慮績(jī)效，缺少大學(xué)與社會(huì)的共同參與，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，既影響財(cái)政資金的使用績(jī)效，又可能使高等教育資源的使用不符合社會(huì)的需要。

2.專(zhuān)項(xiàng)撥款存在的問(wèn)題。（1）專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量多、效益不明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高教專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目多，存在投入“碎片化”、結(jié)構(gòu)日趨固化、效益不夠明顯的問(wèn)題。（2）管理部門(mén)多。從我國(guó)的情況看，下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的部門(mén)多，影響了資金的統(tǒng)籌使用。

四、完善高校財(cái)政撥款機(jī)制的對(duì)策

完善高校的財(cái)政撥款機(jī)制應(yīng)從近期和遠(yuǎn)期兩方面進(jìn)行安排。

1.近期對(duì)策。（1）進(jìn)一步細(xì)化生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)。高校實(shí)行生均定額撥款后，生均定額標(biāo)準(zhǔn)雖然考慮了學(xué)校類(lèi)型、專(zhuān)業(yè)、學(xué)科等因素，但現(xiàn)行專(zhuān)業(yè)劃分是按一級(jí)學(xué)科進(jìn)行劃分的，專(zhuān)業(yè)劃分還比較粗。建議按二類(lèi)學(xué)科確定生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，在測(cè)算各二級(jí)學(xué)科辦學(xué)成本的基礎(chǔ)上詳細(xì)制定各二級(jí)專(zhuān)業(yè)的生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)差異，提高生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)確定的科學(xué)性、合理性。（2）建立生均綜合定額調(diào)整機(jī)制。隨著高教事業(yè)的發(fā)展和在職人員工資、退休人員退休金水平的提高，高校所需教學(xué)科研投入不斷增加，辦學(xué)成本不斷提高，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與辦學(xué)成本的差距不斷加大。建議財(cái)政、教育主管部門(mén)根據(jù)高校辦學(xué)成本的提高建立生均綜合定額調(diào)整機(jī)制，從財(cái)力上保證高教事業(yè)不斷發(fā)展的需要。（3）整合專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。針對(duì)高校專(zhuān)項(xiàng)多、金額少的現(xiàn)狀，建議財(cái)政與教育主管部門(mén)對(duì)高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行整合，更加突出專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)提高高校競(jìng)爭(zhēng)力、提高學(xué)科建設(shè)水平的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，高校專(zhuān)項(xiàng)的重點(diǎn)應(yīng)是重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、人才引進(jìn)，以提高教育質(zhì)量與學(xué)科建設(shè)水平。

2.長(zhǎng)期對(duì)策。從長(zhǎng)期看，財(cái)政對(duì)高校的撥款應(yīng)更加突出績(jī)效，建立以績(jī)效撥款為主的撥款機(jī)制，以提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)高校事業(yè)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要相一致。為了實(shí)現(xiàn)績(jī)效撥款，應(yīng)分別建立生均綜合定額和專(zhuān)項(xiàng)撥款的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。生均綜合定額撥款的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要考慮教學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)水平、科學(xué)研究水平、社會(huì)服務(wù)成果等因素，通過(guò)形成公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)高校教學(xué)、科研水平的提高，以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)對(duì)高校發(fā)展的需要、對(duì)人才和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的需要。

在專(zhuān)項(xiàng)撥款方面，建議根據(jù)各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的特點(diǎn)設(shè)立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要覆蓋立項(xiàng)、評(píng)價(jià)和使用等環(huán)節(jié)，確保專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用符合高教事業(yè)發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。

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