◎文/郭海斌

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建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸與出路

◎文/郭海斌

在日本，建筑垃圾被稱為“建筑副產(chǎn)物”，政府的大力推動(dòng)、相關(guān)法律的健全以及國家財(cái)政的支撐，使得日本成為建筑垃圾資源化強(qiáng)國，資源化率達(dá)到97%以上。在韓國，每年產(chǎn)生的建筑垃圾量只有約6000萬噸，卻擁有龐大的消化與吸收系統(tǒng)，300余家相關(guān)企業(yè)的500多座處置工廠建立了成熟完整的產(chǎn)業(yè)鏈，資源化水平達(dá)到90%以上。作為每年高達(dá)20億噸建筑垃圾產(chǎn)出量的超級(jí)大國，我國同上述兩個(gè)國家的資源化水平有著天淵之別。相關(guān)資料顯示，我國建筑垃圾理論估算的資源化率僅為5%，而實(shí)際資源化水平可能不足1%。

可以說，建筑垃圾是一座座尚未開發(fā)的“城市礦山”、被忽視的“寶藏”，推動(dòng)建筑垃圾來之于建筑、最終又能回到建筑，發(fā)揮其巨大的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)效益是當(dāng)前亟待解決的重要課題。

建筑垃圾對(duì)環(huán)境的危害

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國每年新增建筑面積約20億平方米，同時(shí)每年拆除的舊建筑占新增建筑總量的40%。據(jù)此估算，我國每年將產(chǎn)生的建筑垃圾總量約為21.6億噸（新增建筑面積產(chǎn)生約12億噸建筑垃圾，拆除產(chǎn)生約9.6億噸），是名副其實(shí)的“世界第一”。在如此龐大的建筑垃圾產(chǎn)出規(guī)模面前，資源化水平卻十分薄弱。《中國建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2014年度）》資料顯示，當(dāng)前我國僅有20余家企業(yè)具有建筑垃圾處置能力，處置水平較低，僅涉及建筑垃圾再生磚技術(shù)。

1.污染土壤

國外被視為“寶藏”的建筑副產(chǎn)物資源，在我國成為人們眼里的“垃圾”，因?yàn)樗o地方帶來了巨大的損失和危害。由于處置能力有限，大量的建筑垃圾被簡單地填埋或在監(jiān)管不到位的區(qū)域肆意堆放，直接導(dǎo)致了我國耕地質(zhì)量和數(shù)量的下降。按照我國每年約產(chǎn)生21.6億噸建筑垃圾測算，每萬噸建筑垃圾占用填埋場的土地1畝，則我國每年產(chǎn)生的建筑垃圾填埋占地面積約21.6萬畝。

2.污染水體

耕地紅線的失守和土地質(zhì)量的下降僅僅是眾多危害的冰山一角。據(jù)了解，建筑垃圾經(jīng)過雨水和氣溫的作用，其中的有機(jī)物質(zhì)發(fā)生分解，產(chǎn)生有害氣體或大量重金屬離子溶出，將對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來長期的巨大危害。如由于廢砂漿和混凝土塊中含有的大量水合硅酸鈣和氫氧化鈣、廢石膏中含有的大量硫酸根離子、廢金屬料中含有的大量重金屬離子溶出，同時(shí)廢紙板和廢木材自身發(fā)生厭氧降解產(chǎn)生木質(zhì)素和單寧酸并分解生成有機(jī)酸，堆放場建筑垃圾產(chǎn)生的滲濾水一般為強(qiáng)堿性并且含有大量的重金屬離子、硫化氫以及一定量的有機(jī)物，均會(huì)造成周圍地表水和地下水的嚴(yán)重污染。

建筑垃圾處理現(xiàn)狀

我國建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)在當(dāng)前正處于起步階段，屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)等方面，更是蘊(yùn)含著巨大的商業(yè)價(jià)值。在此方面，國外建筑垃圾資源化已經(jīng)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。根據(jù)近幾年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國家再生資源產(chǎn)業(yè)化規(guī)模達(dá)到1800億美元，再生資源回收總值以每年15%-20%的速度增長。

除了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，建筑垃圾資源化還將極大地改善生態(tài)環(huán)境。根據(jù)建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟提供的數(shù)據(jù)顯示，建筑垃圾再生骨料替代天然骨料的替代率為40%，建筑垃圾再生粉替代水泥的替代率不低于16%。每分解約1噸水泥可減排CO2不少于700公斤，每消納1噸建筑垃圾再生骨料可減排CO210公斤。以年處理建筑廢棄物100萬噸為例，每年相當(dāng)于減排二氧化碳20萬噸以上。

在我國，按照每年回收建筑垃圾150萬噸（其中主要為混凝土）計(jì)算，可替代120萬噸天然石材，價(jià)值約6000萬元人民幣。按照全國建筑垃圾產(chǎn)量20億噸測算，僅替代天然石材一項(xiàng)，全國可創(chuàng)造上千億元的價(jià)值。根據(jù)上海市建材工業(yè)設(shè)計(jì)研究院的估算，到2020年建筑垃圾如果能夠轉(zhuǎn)化為生態(tài)建材，可以創(chuàng)造價(jià)值超過1萬億元。

以建筑垃圾用來生產(chǎn)再生磚等環(huán)保型磚塊為例，與實(shí)心粘土磚相比，若使用建筑垃圾生產(chǎn)1億塊標(biāo)磚，可減少取土16萬立方米，節(jié)約耕地約120畝，同時(shí)可消納建筑垃圾30多萬噸，節(jié)約堆放垃圾占地100畝，兩項(xiàng)合計(jì)節(jié)約土地220畝。此外，在制磚過程中，還可消納粉煤灰3萬噸，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1萬噸，減少燒磚排放的二氧化硫90噸。

建筑垃圾資源化發(fā)展的瓶頸

相較于建筑垃圾資源化水平高的國家，我國在資源化技術(shù)層面并沒有差距，反而在一些領(lǐng)域還處于領(lǐng)先國際水平。如由建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在世界尚屬首次，其中對(duì)很多指標(biāo)都提出了嚴(yán)格要求，如《大氣污染物排放及控制標(biāo)準(zhǔn)》提出了相比國標(biāo)《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》更為嚴(yán)苛的環(huán)境指標(biāo)，規(guī)定粒徑小于等于10微米的顆粒物24小時(shí)平均不得超過150微米，粒徑小于2.5微米的顆粒物24小時(shí)平均不得超過70微米，對(duì)各個(gè)主生產(chǎn)系統(tǒng)主要粉塵排放設(shè)備分別規(guī)定其排氣筒排放限值，并對(duì)廠界內(nèi)無組織排放污染物濃度限值提出不得高于350微克的高標(biāo)準(zhǔn)（相同指標(biāo)在國標(biāo)《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中限值為500微克）；由同濟(jì)大學(xué)、上海建材工業(yè)設(shè)計(jì)研究院等單位組成的建筑建材業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟（上海EF生態(tài)環(huán)境材料產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合體）已經(jīng)開發(fā)出封閉模塊組合式建筑垃圾處理再生骨料回收系統(tǒng)，探索解決建筑垃圾資源化純化技術(shù)、大型化技術(shù)和環(huán)?；夹g(shù)三大技術(shù)瓶頸。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累方面，我國建筑垃圾資源化利用在基礎(chǔ)回填、再生混凝土及制品方面進(jìn)行了有效的研究和應(yīng)用，尤其是建筑垃圾再生磚技術(shù)已基本趨于成熟，產(chǎn)品在大量工程中的應(yīng)用已有 4年之久，效果良好。

1.制約我國建筑垃圾資源化水平提升的關(guān)鍵在于政府的政策引導(dǎo)與落實(shí)有所欠缺

根據(jù)相關(guān)發(fā)布資料對(duì)比可以看出，日本從20世紀(jì)60年代末就著手建筑垃圾的管理工作并制定相應(yīng)的法律、法規(guī)及政策措施，以促進(jìn)建筑垃圾的轉(zhuǎn)化和利用；1977年，日本政府制定了《再生骨料和再生混凝土使用規(guī)范》；1991年，日本政府又推出了《資源重新利用促進(jìn)法》。

反觀當(dāng)前我國建筑垃圾資源化的立法現(xiàn)狀，至今尚無一部關(guān)于建筑垃圾管理的法律文件，現(xiàn)有法規(guī)條例和政策措施只有原則性表述，不具體且難落實(shí)?，F(xiàn)行與之相關(guān)的條例法規(guī)主要有 1992 年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、2004 年修訂通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2009 年實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，2005 年建設(shè)部出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》。它們主要關(guān)注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對(duì)市容市貌造成的影響，而沒有涉及到建筑垃圾的循環(huán)利用。

2.沒有明確的建筑垃圾處理責(zé)任主體

現(xiàn)有法律法規(guī)沒有明確建筑垃圾處理的責(zé)任主體是施工單位還是建設(shè)單位，導(dǎo)致無法及時(shí)有效處理建筑垃圾。對(duì)違反法律法規(guī)的行為處罰力度偏小，造成責(zé)任主體違法成本較低，因而無法起到威懾作用。

3.建筑垃圾處理涉及較多的行政機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)行法規(guī)沒有明確各部門的職責(zé)

企業(yè)進(jìn)入建筑垃圾處理行業(yè)存在審批困難現(xiàn)象，不但要經(jīng)過多個(gè)國家部委的認(rèn)定，還要牽扯到地方政府的許多相關(guān)單位。由于在相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策上，國家各部委都只負(fù)責(zé)其中的一部分，導(dǎo)致無法有效協(xié)調(diào)工作，影響企業(yè)發(fā)展積極性。以項(xiàng)目立項(xiàng)為例，企業(yè)項(xiàng)目審批需要城市規(guī)劃、土地管理和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等多個(gè)部門協(xié)調(diào)，需要完成可行性研究批復(fù)、選址意見、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和能耗評(píng)價(jià)等一系列手續(xù)，而地方建筑垃圾主管單位市政市容委難以對(duì)上述多個(gè)部門進(jìn)行項(xiàng)目協(xié)調(diào)。

政策與建議

一方面是“垃圾圍城”現(xiàn)象的愈演愈烈，另一方面是躊躇難進(jìn)的資源化進(jìn)程。破解這道難題的關(guān)鍵是在政策的推動(dòng)下，盡快建立起一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

1.政策

中央和各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到發(fā)展建筑垃圾資源化的重要性和緊迫性，陸續(xù)出臺(tái)了利好政策。如推動(dòng)ppp模式作為推進(jìn)建筑垃圾資源化模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作等多種方式參與運(yùn)營與建設(shè)。地方政府也陸續(xù)出臺(tái)了鼓勵(lì)政策，如河南省政府出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)城市建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的意見》中對(duì)城市建筑垃圾管理和資源化利用提出了詳細(xì)的指導(dǎo)性意見；三亞市政府對(duì)建筑垃圾廢棄物處理廠給予17元/噸的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)予以稅費(fèi)支持。

2.建議

建筑垃圾資源化的相關(guān)立法應(yīng)該是以法律的形式確定從源頭減量和資源化的處理過程，同時(shí)能夠在政策層面對(duì)稅收、補(bǔ)貼等給予支持，從而提高相關(guān)企業(yè)發(fā)展資源化處置的熱情。

通過對(duì)比國內(nèi)外關(guān)于建筑垃圾的相關(guān)政策可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的政策指向性更加明確，是圍繞建筑垃圾處置與利用展開的一系列從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)到管理過程再到資金支撐的立法銜接。責(zé)任主體明確，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)垃圾本身的治理。如建筑垃圾資源化強(qiáng)國——韓國，2003年制定了《建設(shè)廢棄物再生促進(jìn)法》，明確了政府、排放者和建筑垃圾處理商的義務(wù)以及對(duì)建筑垃圾處理企業(yè)資本、規(guī)模、設(shè)施、設(shè)備和技術(shù)能力的要求。更重要的是，規(guī)定了建設(shè)工程義務(wù)使用建筑垃圾再生產(chǎn)品的范圍和數(shù)量，明確了未按規(guī)定使用建筑垃圾再生產(chǎn)品將受到哪些處罰。

我國相關(guān)政策目的性更加偏重于治標(biāo)，即治理建筑垃圾對(duì)城市的市容市貌和城市環(huán)境衛(wèi)生帶來的危害，強(qiáng)調(diào)的是城市的形象。如《城市建筑垃圾管理規(guī)定》第26條，任何單位和個(gè)人隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，并對(duì)單位處以5000元以上5萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人處以200元以下罰款。

而且，有的條款不具有實(shí)際指導(dǎo)意義，導(dǎo)致地方政府對(duì)建筑垃圾管理不統(tǒng)一，各部門責(zé)任不明確現(xiàn)象的產(chǎn)生。如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)把城市市容和環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并組織實(shí)施。城市人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實(shí)際情況，積極推行環(huán)境衛(wèi)生用工制度的改革，并采取措施，逐步提高環(huán)境衛(wèi)生工作人員的工資福利待遇。

針對(duì)政策現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，當(dāng)前最重要的舉措是改變以往只注重保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生為主的建筑垃圾管理辦法，在現(xiàn)有相關(guān)建筑垃圾管理法規(guī)基礎(chǔ)上，健全《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年頒布、2004年修訂），更新《城市固體垃圾處理法》（1995年）和原建設(shè)部出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（2005年），結(jié)合鼓勵(lì)資源綜合利用的政策條款，加強(qiáng)對(duì)建筑垃圾資源化管理政策法規(guī)方面的基礎(chǔ)，完善各種操作性管理和懲治違法行為的制度規(guī)范，增補(bǔ)建筑垃圾資源化再利用方面的法律條文或制訂《建筑垃圾資源化利用促進(jìn)法》(或《建筑垃圾再生法》)，完善信息公開相關(guān)法規(guī)。

另外，還需要立法明確建筑垃圾處置利用的程序和監(jiān)管范圍，明確建筑垃圾資源化的必要性及分類細(xì)則，明確建筑垃圾處置的監(jiān)管范圍（如傾倒、填埋、進(jìn)出口等），對(duì)分類收集、存放運(yùn)輸、處置處理和資源化再利用作出實(shí)質(zhì)性規(guī)范，且以嚴(yán)格的法律條文規(guī)范建筑垃圾處置行為，減少廢棄物生成量和處置二次污染，鼓勵(lì)企事業(yè)主體開展清潔生產(chǎn)，從根本上促進(jìn)建筑廢棄物資源化再利用。

（作者系建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長）

■ 編輯：田佳奇