◎ 文/童中賢 李敏芳

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的改革路徑

◎ 文/童中賢 李敏芳

以綠色低碳為導(dǎo)向，推動(dòng)考核評(píng)價(jià)制度改革

發(fā)展好經(jīng)濟(jì)是政績(jī)，保護(hù)好生態(tài)也是政績(jī)。長(zhǎng)期以來，一些地方不注重抓生態(tài)文明建設(shè)，要害在于“GDP”至上的考核體系，不改革這個(gè)體系，重速度輕質(zhì)量、重開發(fā)輕保護(hù)的現(xiàn)象就難以根本扭轉(zhuǎn)。只有建立完善的考核評(píng)價(jià)制度，用好考核“指揮棒”，才能激發(fā)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“正能量”。

1.樹立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)理念

建立完善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)考核制度，切實(shí)提高生態(tài)文明指標(biāo)的考核權(quán)重，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境“增值”和“負(fù)債”情況，做到有審計(jì)、有考量，并作為提拔任用的一個(gè)“硬杠杠”。

2.實(shí)施差別化的評(píng)價(jià)考核制度

對(duì)國(guó)家和省市規(guī)劃明確的主體功能區(qū)，實(shí)行差別化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核。一是對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域，實(shí)行生態(tài)環(huán)保一票否決制；二是對(duì)限制開發(fā)區(qū)域，弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，大幅增加生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重；三是對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、質(zhì)量效益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等綜合評(píng)價(jià)；四是對(duì)于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效益指標(biāo)的考核，適當(dāng)增加生態(tài)文明指標(biāo)權(quán)重。

3.實(shí)行問題追溯和責(zé)任終身追究制

建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問責(zé)制和終身追究制。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)。對(duì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時(shí)誡勉；對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依法追究有關(guān)人員監(jiān)管責(zé)任。

以源頭保護(hù)為重點(diǎn)，推動(dòng)環(huán)境治理機(jī)制改革

加強(qiáng)源頭保護(hù)是解決環(huán)境問題的根本之策。過去幾十年對(duì)環(huán)境問題的治理多是治標(biāo)而不治本，導(dǎo)致環(huán)境問題愈演愈烈。要樹立源頭保護(hù)的理念，堅(jiān)持從空間布局優(yōu)化、環(huán)境準(zhǔn)入控制、能源資源節(jié)約等方面的源頭促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)環(huán)境治理方式的轉(zhuǎn)變，解決好各種環(huán)境難題。

1.完善主體功能區(qū)制度

統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化格局，建立健全定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間規(guī)劃體系。積極推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，加快劃定全國(guó)耕地、森林、濕地、水體、物種等生態(tài)保護(hù)紅線，制訂生態(tài)紅線技術(shù)規(guī)范和生態(tài)紅線保護(hù)管理辦法。開展市縣空間規(guī)劃試點(diǎn)，統(tǒng)籌推動(dòng)“多規(guī)合一”。建立國(guó)家公園體制，率先支持我國(guó)世界自然人文遺產(chǎn)地創(chuàng)建國(guó)家公園。

2.完善落實(shí)耕地和水資源保護(hù)制度

嚴(yán)守耕地紅線，完善耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡與耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。改革用地計(jì)劃管理模式，建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地收回機(jī)制，完善工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度與用地指標(biāo)控制制度。嚴(yán)格執(zhí)行容積率、建筑密度等集約用地指標(biāo)和多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)真貫徹落實(shí)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條紅線管理。完善重點(diǎn)流域源頭、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水源區(qū)、水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)保護(hù)機(jī)制，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)湖泊水庫(kù)的生態(tài)環(huán)境實(shí)行專項(xiàng)保護(hù)。

3.完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度

要從根本上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾，必須加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，構(gòu)建科技含量高、資源消耗少、環(huán)境污染低的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。切實(shí)用好環(huán)保的準(zhǔn)入和退出手段，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)行業(yè)，加快淘汰落后產(chǎn)能。推進(jìn)國(guó)家級(jí)和省級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，建成具有特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)。

以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為原則，推動(dòng)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革

1.加快建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度

對(duì)水流、森林、荒地、濕地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并將其納入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革體系。如率先在全國(guó)55個(gè)生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)建立自然生態(tài)資產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)示范，健全自然資源資產(chǎn)管理制度，完善自然資源監(jiān)管體制，建立覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度。

2.實(shí)行資源有償使用制度

建立健全森林、濕地、林木、水資源生態(tài)效益評(píng)估機(jī)制，加快資源稅改革，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源有償使用和高效利用。結(jié)合自然資源生態(tài)空間確權(quán)登記，明確自然資源及其產(chǎn)品的所有權(quán)和使用權(quán)的主體、范圍與邊界，并建立自然資源交易平臺(tái)。加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極爭(zhēng)取中央擴(kuò)大國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

3.創(chuàng)新生態(tài)文明項(xiàng)目建設(shè)投融資體制

運(yùn)用PPP（公私合作）等模式，推動(dòng)企業(yè)成為生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施主體和投入主體，形成市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作的多方并舉、合力推進(jìn)的投入格局。大力扶持和推動(dòng)環(huán)保市場(chǎng)發(fā)展，建立環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)化采購(gòu)機(jī)制，對(duì)事務(wù)性管理服務(wù)，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，推進(jìn)城市生活污水垃圾處理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、土地修復(fù)、環(huán)境評(píng)價(jià)等社會(huì)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本投向生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，支持生態(tài)環(huán)保類重點(diǎn)企業(yè)上市融資。制定出臺(tái)環(huán)境保護(hù)與治理負(fù)面清單。

以嚴(yán)格監(jiān)管為保障，推進(jìn)環(huán)境管理體制改革

生態(tài)系統(tǒng)是相互聯(lián)系的，因此，推進(jìn)環(huán)境管理體制改革就顯得尤為迫切。

1.完善生態(tài)環(huán)境管理體制

健全生態(tài)文明建設(shè)工程的組織保障體系，完善規(guī)劃引領(lǐng)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、考核激勵(lì)和項(xiàng)目支撐機(jī)制。探索建立跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)督管理體制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境執(zhí)法、跨行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件處置、環(huán)境管理信息資源共享和重大社情輿情通報(bào)，建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。

2.完善自然資源監(jiān)管體制

整合各類環(huán)境監(jiān)測(cè)資源，探索成立環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境污染和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)政府向環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)。盡快建立健全環(huán)境質(zhì)量預(yù)警預(yù)報(bào)制度，對(duì)水環(huán)境、大氣環(huán)境、集中式飲用水源地水環(huán)境異常和突發(fā)性環(huán)境污染事故實(shí)現(xiàn)預(yù)警預(yù)報(bào)。加快制定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的活動(dòng)準(zhǔn)入清單，維護(hù)生態(tài)安全。

3.實(shí)行信息公開和社會(huì)監(jiān)督制度

推行重大項(xiàng)目建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。完善政府聽證會(huì)制度和重大決策專家論證、群眾評(píng)議制度，確保公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保違法企業(yè)及典型違法行為在政府網(wǎng)站和當(dāng)?shù)刂饕襟w進(jìn)行公開，健全環(huán)境舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

4.實(shí)行最嚴(yán)格的損害賠償制度

形成覆蓋資源環(huán)境領(lǐng)域、功能完備、措施有力的法律法規(guī)體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，嚴(yán)厲打擊生態(tài)環(huán)境違法行為。

■ 編輯：張涵

作者單位：（湖南省社會(huì)科學(xué)院）