◎ 記者/張涵 田佳奇

創(chuàng)新方式 建立農業(yè)保護區(qū)制度
——訪中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英

◎ 記者/張涵 田佳奇

新時期農業(yè)發(fā)展迎來新的挑戰(zhàn)和機遇

記者：迄今，中央一號文件已連續(xù)12年聚焦“三農”。農業(yè)要強、農村要美、農民要富成為“三農”工作根本指導思想。保障國家糧食安全，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，您認為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略關鍵靠什么？

黨國英：保障糧食安全最重要的是農業(yè)要強，提高農業(yè)競爭力。提高農業(yè)競爭力，使我國農民在整體上由兼業(yè)小農轉變?yōu)槁殬I(yè)大農，讓農民成為中產階級，從根本上解決城鄉(xiāng)分割問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。只有讓農民與農業(yè)經(jīng)濟充分融入世界分工體系，才是建立農民富裕、農村繁榮的可靠基礎。

記者：在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，您如何看待農業(yè)農村發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)？

黨國英：近年來，我國農產品絕對生產能力有了大幅提高，但在國際市場開放背景下，仍存在我國自身農產品供應的相對優(yōu)勢不足的問題，改變農產品國際貿易的內生條件仍需長期努力。

1.農業(yè)成本持續(xù)增加，農業(yè)競爭力相對低下影響農產品總供求動態(tài)平衡

目前我國絕大部分農產品的國內市場價格高于國際市場價格。如果按照2014年的進口數(shù)據(jù)分析，可以得出我國一部分耕地退出耕作的判斷。在國際市場的壓力下，今后可能還會有更多的土地被低效率地利用。

拋開價格比較的因素，我國居民的恩格爾系數(shù)遠高于發(fā)達國家，達到36%以上，這說明農產品價格的絕對水平已經(jīng)影響到國民生活，也影響到國民消費能力與就業(yè)選擇傾向。

2.農業(yè)現(xiàn)代化的技術路線調整任務艱巨

我國農業(yè)技術進步模式存在重大缺陷，一是農業(yè)生產過分依賴灌溉，節(jié)水、雨養(yǎng)農業(yè)規(guī)模過?。欢切竽翗I(yè)生產與草業(yè)的關聯(lián)度低，草原生產率極低，飼料消耗巨大；三是小規(guī)模家庭經(jīng)營與社會化服務存在摩擦，降低了農業(yè)產業(yè)鏈綜合效率；四是農業(yè)的物質投入存在“水多、化肥多、農藥多”的突出問題。

記者：當前我國農村發(fā)展又面臨哪些問題呢？

黨國英：與較早時期相比，我國農村發(fā)展有了某種新的態(tài)勢。

1.農村轉移人口定居城市的藩籬難以沖破

近年來，一直保持著大規(guī)模的農民工人群在城市臨時居住，這種情形使社會分工難以深化，人力資本水平難以提升，并反制農業(yè)經(jīng)營體系的現(xiàn)代化。城市居住形態(tài)的弊端、住房價格高企和農村土地市場不發(fā)育，是造成這一困局的主要原因。

2.農村建設面臨效率與平等的兩難選擇

我國城鎮(zhèn)化率達到約75%時，有望實現(xiàn)農民收入與市民收入的大體相等。達成這一目標不僅意味著大量現(xiàn)有農民進城，大量村莊消失或收縮為小型專業(yè)農戶居民點，少部分村莊演化為小城市或專業(yè)村落，還意味著當前齊頭并進地針對幾百萬個自然村進行的“新農村建設”，將是一個巨大浪費。但從另一方面看，如果完全不考慮留守村民的公共服務，也有違社會主義的國家治理原則。所以，如何順應城鎮(zhèn)化要求，較好兼顧效率與平等之間的關系，還需更為明智的政策創(chuàng)新。

3.農村社會治理面臨體制創(chuàng)新的選擇難題

中共十八屆三中全會提出了國家治理現(xiàn)代化的宏偉目標，如何推進城市與鄉(xiāng)村治理機制的完全統(tǒng)一，意味著一系列政策的系統(tǒng)性調整，這對決策者是一個前所未有的考驗。

記者：機遇與挑戰(zhàn)是并存的，在我國農業(yè)面臨一系列挑戰(zhàn)的同時，又有哪些機遇？

黨國英：盡管農村發(fā)展在新的臺階上進一步邁進有諸多難題，但解決難題的條件也是充分具備的。

1.決策層的思想解放為深化改革開辟更大空間

中共十八大確立了關于市場在經(jīng)濟活動中發(fā)揮決定性作用的改革方針，鼓勵決策者向土地要素市場化的改革深水區(qū)進軍。中央提出的關于發(fā)展混合經(jīng)濟的理念，有利于打破農村集體經(jīng)濟體制的傳統(tǒng)固有思維，探索農民土地財產權的多種形式。

2.城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展極大提高了城市吸納農村轉移勞動力的能力

我國國民經(jīng)濟的就業(yè)增長彈性（就業(yè)增長率與國民收入增長率之比）較發(fā)達國家經(jīng)濟快速增長時期的同一指數(shù)低了2-4倍，而按人頭計算的勞動生產率并沒有同比例高過發(fā)達國家，這說明我國城市就業(yè)潛力很大。我國人均收入水平按購買力平價作比較條件，約為美國的1/5左右，勞動力價格優(yōu)勢仍然顯著。從勞動力供應看，我國農業(yè)增加值占國內生產總值的比重不到10%，而所用勞動比重（按勞動時間與技術不變假設計算）則達23%左右。動態(tài)地看，如果將農民家庭務農收入與城市家庭收入相等作約束條件，估計在2035年前后可實現(xiàn)這一目標，屆時我國只需要職業(yè)農戶約3000萬戶，占全國總戶數(shù)的比重約6%，農村勞動力釋放的空間還很大。

3.農業(yè)資源的綜合利用提升空間大，農業(yè)技術具有后發(fā)優(yōu)勢

我國土地廣袤，利用先進農業(yè)技術進行高效開發(fā)土地資源的潛力很大。如西北地區(qū)興起的旱作農業(yè)技術革命，帶來了1∶6的投入產出效果，并引起玉米和土豆產量的巨大提升?？傮w看，與發(fā)達國家相比，我國現(xiàn)有耕地的平均糧食單產具有提升15%左右的空間，僅此一項，就可基本滿足未來較長時期國內對糧食的需求。

4.國家支農能力顯著增強

2011-2013年，我國中央政府投入“三農”領域資金總量約3.65萬億元人民幣，年均增長15%。目前，中央和地方對“三農”領域的投入每年在3萬億元左右。與歐盟成員國對農業(yè)與農村發(fā)展的支出相比，我國支農資金總量不算太少，只是在支農資金的結構與效率方面還有提升空間。

建立農業(yè)保護區(qū)制度，穩(wěn)步擴大農區(qū)面積

記者：保量還要保質。近年來，我國耕地質量問題日益凸顯。您對此如何判斷？有何應對之策？

黨國英：我國農業(yè)經(jīng)濟面對的深刻矛盾，是農業(yè)高成本所產生的農產品減產因素與國家確保農產品增產目標之間的矛盾。解決這個矛盾要立足于降低農產品成本，提高我國農產品在國際市場的競爭力。實現(xiàn)這個目標要克服多種困難，其中之一便是解決我國優(yōu)質農地相對稀缺的問題。

1.新的農地保護制度設計要以“簡單易行，放控明確；制度統(tǒng)一，權力分置”為原則

農業(yè)保護區(qū)是指國家劃定的農業(yè)發(fā)展的專屬區(qū)域，它由國務院按照農業(yè)現(xiàn)代化的總體要求確定總規(guī)模并批準設立，由縣級人民政府直接管轄。農業(yè)保護區(qū)內禁止發(fā)展任何非農產業(yè)，可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設住宿設施。

如果實行農業(yè)保護區(qū)制度，我國土地資源總量中的農區(qū)面積會穩(wěn)步擴大。我國有約60億畝的國土適合發(fā)展有競爭力的農業(yè)。若劃定25億畝農業(yè)保護區(qū)，去掉約15%的河湖、道路、小面積陡坡地、農舍以及森林占地，估計有約21億畝的可用農地。如在黃土高原地區(qū)、東北地區(qū)除上述類型占地之外，可以悉數(shù)劃為農業(yè)保護區(qū)。農業(yè)保護區(qū)之外的35億畝國土，去掉現(xiàn)有城市建成區(qū)、工礦區(qū)以及非保護區(qū)的村莊占地共約4億畝，再去掉河流道路占地約4億畝，考慮森林的遠景占地20億畝，還有7億畝的余量，可適度擴大城市用地、發(fā)展廣義的都市農業(yè)、安排中高端住宅用地。這樣一個土地資源使用格局，足以滿足未來國民經(jīng)濟健康發(fā)展對土地的需要。

2.農業(yè)保護區(qū)制度的建立和完善需有配套改革措施

（1）下放土地管理權限。對農業(yè)保護區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。在相關法律修改之前，中央政府可授權省級政府國土部門代行中央政府權力。中央政府對農業(yè)保護區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應直接管控，同時對其他類型土地的利用進行“目標指導管理”。

（2）以農業(yè)保護區(qū)發(fā)展為核心，調整財政支農政策。農村土地整理資金集中投放于農業(yè)保護區(qū)。農業(yè)保護區(qū)之外的戶籍農民不再享受各類農業(yè)補貼，但暫時實際經(jīng)營農業(yè)的農戶除外。允許地方政府將節(jié)約資金在農業(yè)保護區(qū)建設工作中統(tǒng)籌使用。

（3）建立“注冊農業(yè)經(jīng)營者制度”。注冊農業(yè)經(jīng)營者分為“公司法人農業(yè)經(jīng)營者”、“合作社法人農業(yè)經(jīng)營者”與“自然人農業(yè)經(jīng)營者”，后者主要為家庭農場。支農政策對這三類應分別對待。

（4）扎實推進農村產權改革，落實中央關于農民土地承包權確權頒證的工作。

（5）國土資源部試行的“增減掛鉤”政策繼續(xù)執(zhí)行，可考慮轉化為一般性政策，但具體規(guī)定應作出調整。在農業(yè)保護區(qū)內，不得建設新的集中居住社區(qū)，應允許專業(yè)農戶或家庭農場主分散居住。專業(yè)農戶需要建設生產生活相結合的農莊，只能在保護區(qū)內部的村莊占地上安排。對于自愿遷出農業(yè)保護區(qū)并將宅基地復墾的原住農戶，其出讓宅基地的補償標準，要參考城市建設用地的出讓價位。城市建設用地因增減掛鉤政策得以擴大時，應將一部分溢價收入用于農業(yè)保護區(qū)建設。

（6）試行農業(yè)經(jīng)營者規(guī)模管理政策。區(qū)別不同品種、不同生產方式，確定農業(yè)經(jīng)營者的最大規(guī)模，具體標準由地方政府作出規(guī)定。

（7）適當調整地方行政區(qū)劃。支持農業(yè)主產區(qū)的小縣合并為大縣，或建立專門的管理區(qū)等，以提高農業(yè)縣的財政脫困能力。

（8）在放活地方用地自主權過程中，中央政府對地方的城市建成區(qū)（包括工礦區(qū)）經(jīng)濟密度進行監(jiān)控，制定監(jiān)控指數(shù)，建立預警信息發(fā)布機制。

培養(yǎng)新型職業(yè)農民，大力發(fā)展家庭農場

記者：隨著農村青壯年勞動力持續(xù)向外轉移，農業(yè)勞動力老齡化、農業(yè)副業(yè)化、農戶兼業(yè)化現(xiàn)象日益嚴重。您怎么看未來誰來種地的疑問？如何解決？

黨國英：不用擔心誰來種地的問題，培養(yǎng)新型農民，大力發(fā)展家庭農場，中青年實際上已經(jīng)是并仍將是規(guī)?；r業(yè)生產的主力軍。

隨著農村勞動力非農就業(yè)比例不斷提高，對農民增收、農村發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)收入差距發(fā)揮了越來越重要的作用。與此同時，農業(yè)勞動力兼職化與老齡化的趨勢愈發(fā)明顯。當前，我國絕大部分農民已經(jīng)開始面對市場從事生產活動，生產的社會化服務體系已經(jīng)初步形成，但由兼業(yè)小農向職業(yè)農民轉化的過程遠未完成。從體制上看，我國農產品已經(jīng)高度市場化，農村生產要素市場化程度仍低，嚴重制約農業(yè)現(xiàn)代化水平的提高。

1.培育新型職業(yè)農民，大幅度提高種糧農民素質

（1）伴隨農業(yè)機械化快速發(fā)展，農業(yè)科技創(chuàng)新加快推進，農業(yè)社會化服務迅速興起，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基礎條件日趨成熟，發(fā)展家庭農場已是大勢所趨。要創(chuàng)造有利條件，使兼業(yè)農民逐漸轉化為職業(yè)農民，培養(yǎng)懂技術、會管理的職業(yè)農民成為支撐現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的主體，保證農業(yè)發(fā)展后繼有人。

（2）按照專業(yè)化、標準化、規(guī)模化和集約化生產要求，率先在適度規(guī)?；a經(jīng)營領域，確保農業(yè)資源由高素質農民經(jīng)營。保護農民的合法權益，營造產生新型職業(yè)農民的有利環(huán)境。據(jù)我最近對江蘇鹽城的調研，在其他條件不變的情況下，僅依靠規(guī)?；?jīng)營，小麥單產可提高20%左右，水稻單產可提高10%左右，而且成本還可以明顯下降。

（3）通過機制跟進，努力搞活勞動力市場，讓一部分農民轉出農村。農村里的農民少了，可以擴大農地經(jīng)營規(guī)模，使其成為職業(yè)農民，這樣兼業(yè)化問題就不存在了。

2.降低農民變市民的門檻

加快與戶籍制度相關的配套制度改革，逐步取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的劃分，建立城鄉(xiāng)一體、農民自由流動、自主擇業(yè)的新戶籍制度。

■ 編輯：張涵