◎ 文/盧山

找準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政府定位

◎ 文/盧山

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是有“中國特色”的概念

2010年10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，2012年7月又發(fā)布《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確指出：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用，是知識(shí)技術(shù)密集、物質(zhì)資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chǎn)業(yè)。

1.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合，是兩個(gè)維度的“集成創(chuàng)新”

一是戰(zhàn)略性，判斷的標(biāo)準(zhǔn)是全局性、長遠(yuǎn)性、導(dǎo)向性和動(dòng)態(tài)性；二是新興性，判斷的標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)新性、需求性、盈利性和成長性。現(xiàn)階段我國要加快培育和發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)包括節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車等。《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類目錄》把我國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分為 7 個(gè)門類、34 個(gè)大類、152 個(gè)中類、470 個(gè)小類和332 個(gè)次小類，共包含721種產(chǎn)品。

2.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，更多的是一個(gè)政策概念，國外并沒有完全一致相對(duì)應(yīng)的概念

國外多數(shù)類似語境下提的概念是“新興產(chǎn)業(yè)”，指處于產(chǎn)業(yè)生命周期中“初創(chuàng)期”的產(chǎn)業(yè)，其衡量指標(biāo)是把“產(chǎn)業(yè)替代性”放在時(shí)間的維度下進(jìn)行考察。與“戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”相近似的概念是“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”，其衡量指標(biāo)是“產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度”。國外研究較多的是新興產(chǎn)業(yè)，而國內(nèi)提戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)則更多強(qiáng)調(diào)其“戰(zhàn)略性”。

3.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是有“中國特色”的概念

正是對(duì)于“戰(zhàn)略性”和“新興性”的不同理解，在培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，如何發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用這一重要問題，還缺乏權(quán)威一致的結(jié)論。各國政府都把新興產(chǎn)業(yè)提升為國家戰(zhàn)略，紛紛出臺(tái)政策，而且力度越來越大，但實(shí)踐中各國選擇的領(lǐng)域各有側(cè)重，舉措各不相同。

各國政府均扮演“積極干預(yù)者”角色

美國、德國、日本和韓國等國家在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面比較成熟且取得了公認(rèn)的成績。借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，這些“積極干預(yù)”有兩個(gè)關(guān)鍵要素：一是政策扶持，如制定出臺(tái)相關(guān)財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)政策等；二是重視創(chuàng)新，對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)、支撐體系建設(shè)給予了大量資金投入。當(dāng)今，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)從過去單純的企業(yè)化行為，發(fā)展成為一種宏觀化特別是政府職能化、政府推動(dòng)和引導(dǎo)的社會(huì)化行為。

1.以歐美政府為代表的創(chuàng)建制度環(huán)境模式

歐美國家政府在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)往往以維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭秩序?yàn)樵瓌t，更加偏重創(chuàng)造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境，主要表現(xiàn)在：

（1）注重規(guī)劃的可操作性。美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體高度重視新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定了一系列重要的中長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；同時(shí)制定了相配套、成體系的中短期專項(xiàng)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃，以細(xì)化分解長期規(guī)劃目標(biāo)，提高可操作性。

（2）積極為新興技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供市場(chǎng)空間。如美國全力實(shí)施新能源計(jì)劃，計(jì)劃在18年內(nèi)把能源經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，在2030年之前將石油消費(fèi)降低35%；計(jì)劃每年耗資1200億美元對(duì)美國國家電網(wǎng)進(jìn)行改造，對(duì)國家電網(wǎng)升級(jí)換代，打造一個(gè)立體式能源框架結(jié)構(gòu)，希望以新能源革命驅(qū)動(dòng)整個(gè)工業(yè)體系的新一輪能源轉(zhuǎn)換，發(fā)動(dòng)一場(chǎng)新的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會(huì)的總體革命。

（3）加大財(cái)政支持力度，突出和強(qiáng)調(diào)科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新。一方面加大對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)、重大共性關(guān)鍵技術(shù)的政府直接投入；另一方面積極推動(dòng)研發(fā)資金稅前扣除政策固定化，采用重大成果獎(jiǎng)勵(lì)等方法刺激、帶動(dòng)私人部門加大科技投入。如法國宣布將建立200億歐元的“戰(zhàn)略投資基金”，主要用于對(duì)能源、汽車、航空和防務(wù)等戰(zhàn)略企業(yè)的投資與入股。

（4）通過嚴(yán)格的反托拉斯法維系自由開放的交易體系，保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭和資源自由流動(dòng)。

（5）加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，改革知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)流程和知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)；突出政府決策的公開性和透明度，強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的互動(dòng)，利用政府外的力量提升政府決策水平。

2.以日韓政府為代表的直接干預(yù)模式

日本政府將政策支持的重點(diǎn)放在與其傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)領(lǐng)域。這些新興產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域與民眾生活息息相關(guān)，如發(fā)展以信息化社會(huì)、老齡化社會(huì)和環(huán)保型社會(huì)為服務(wù)對(duì)象的一大批新興產(chǎn)業(yè)，通過增加投資、稅收優(yōu)惠和研發(fā)創(chuàng)新等手段，達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步互為促進(jìn)的目的。

韓國新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式同韓國經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是一致的，可以概括為：大企業(yè)集團(tuán)主導(dǎo)、出口導(dǎo)向和政府積極介入。與美國、德國等國家以“政府引導(dǎo)”為主的做法不同，韓國政府采取更加直接的干預(yù)措施，突出表現(xiàn)為對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重要企業(yè)提供政策、資源和資金支持，將國家命運(yùn)與行業(yè)、企業(yè)發(fā)展捆綁在一起，舉全國之力發(fā)展若干重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。結(jié)合韓國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇能源與環(huán)境、新一代運(yùn)輸裝備和新興信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)等六大產(chǎn)業(yè)22個(gè)重點(diǎn)方向，作為重點(diǎn)支持，并通過具體項(xiàng)目實(shí)施達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

我國政府的角色定位及面臨的挑戰(zhàn)

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)國家是加強(qiáng)政府作用，實(shí)施“積極干預(yù)”；我國則強(qiáng)調(diào)通過宏觀調(diào)控的“積極作為”。兩者表面上看都是重視并發(fā)揮政府在資源分配過程中的作用，但實(shí)質(zhì)上，發(fā)達(dá)國家呼吁加強(qiáng)政府力量，是因?yàn)楹芏嗲闆r下政府決策緩慢，導(dǎo)致“缺位”情況出現(xiàn)。而我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的許多不完善，恰是因?yàn)檎深A(yù)過多。我國過去一度長期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，沒有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以牢牢樹立對(duì)市場(chǎng)的尊重和信任，過分強(qiáng)調(diào)通過政府解決市場(chǎng)失靈，結(jié)果對(duì)政府過于依賴，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)很多嚴(yán)重問題。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的成績，政府有份；問題，政府也有份，且很多問題恰恰是由于政府過多干預(yù)資源分配導(dǎo)致的。歸納起來，以下三方面問題是我國政府在促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要挑戰(zhàn)：

1.共性與個(gè)性的矛盾

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，共性是指站在全國層面選擇了七個(gè)產(chǎn)業(yè)方向，個(gè)性是指各個(gè)地方發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。有人講，造成同質(zhì)化的原因是缺乏“全國的總體區(qū)域布局和相應(yīng)的宏觀指導(dǎo)”，通俗的說法是缺乏一盤棋的規(guī)劃。這其實(shí)是一種似是而非的說法，問題的真正原因是各地政府機(jī)械理解和執(zhí)行“全國的總體區(qū)域布局和相應(yīng)的宏觀指導(dǎo)”，排斥了市場(chǎng)自由選擇?，F(xiàn)在各地區(qū)都在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都在圍繞中央政府的意圖和導(dǎo)向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，積極爭取納入國家戰(zhàn)略。各地參考的都是《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，但往往只看到相似的發(fā)展機(jī)遇，卻忽視了各自不同的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局的同質(zhì)化。

2.確定性與不確定性的矛盾

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本身具有不確定性的特點(diǎn)，“新”字意味著技術(shù)路徑、技術(shù)方向的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性。而政府行為追求的是確定性，強(qiáng)調(diào)的是基于充分調(diào)查研究下科學(xué)決策選定產(chǎn)業(yè)方向，明確產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，并且作為績效考核的指標(biāo)。不確定性必然導(dǎo)致決策信息的不完全性，是導(dǎo)致政府失靈的一個(gè)重要原因，這個(gè)問題在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí)更為突出。政府部門離技術(shù)前沿比較遠(yuǎn)，不可能隨時(shí)準(zhǔn)確洞察發(fā)展趨勢(shì)和方向，更不可能隨時(shí)作出調(diào)整。在這方面，日本政府的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)非常有啟發(fā)性。在戰(zhàn)后幾十年中，日本政府通過推行扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的趕超。從20世紀(jì)80年代開始，趕超期基本結(jié)束后，進(jìn)入了國際技術(shù)前沿的探索時(shí)期。盡管日本政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)更加豐富，財(cái)力也更加雄厚，但產(chǎn)業(yè)政策對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的扶持效果卻大不如前，在實(shí)現(xiàn)技術(shù)跨越方面屢屢無功而返，第五代計(jì)算機(jī)開發(fā)計(jì)劃的失敗就是一個(gè)比較典型的例子。為什么政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策在趕超階段比較奏效？這是因?yàn)椋s超階段往往有發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)可借鑒，面對(duì)產(chǎn)業(yè)的確定性，可以較好發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。但到了領(lǐng)先探索階段，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高科技化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，政府認(rèn)知能力的局限性越來越突出，預(yù)測(cè)失誤的可能性越來越大。一旦政府對(duì)下一個(gè)階段戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵技術(shù)的判斷出現(xiàn)較大的失誤，挑選并扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不僅可能導(dǎo)致大量資源的浪費(fèi)，還有可能延緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.短期與長期的矛盾

在現(xiàn)行任期制對(duì)政府的考核體系下，政府多追求短期成績；而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新以及有效市場(chǎng)需求培育，都需要長期積累才能實(shí)現(xiàn)真正突破。盡管我們選擇戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有明確的目的性，很多地方政府的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都做得非常詳細(xì)，但最后真正實(shí)現(xiàn)的并不多。產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐必須尊重規(guī)律與目的的對(duì)立統(tǒng)一，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的長期性不會(huì)以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)在因?yàn)閼?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)多數(shù)處于萌芽和成長期，過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)化，追求產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的跳躍式發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。所以，政府應(yīng)該防止以純粹引進(jìn)技術(shù)和招商引資為核心的傳統(tǒng)發(fā)展方式，否則關(guān)鍵技術(shù)無法自給，容易喪失對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的控制權(quán)。

對(duì)政府發(fā)揮作用的建議

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也是探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展新方式和政府支持管理新方式的過程。筆者建議政府從七個(gè)方面促進(jìn)我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展：

1.制定可操作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

中央政府在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)該專注于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的制定；地方政府應(yīng)側(cè)重于產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展的具體實(shí)施。

2.出臺(tái)可調(diào)整的扶植、培育和保護(hù)措施

綜合運(yùn)用立法、財(cái)政、稅收和金融等政策，組合出臺(tái)相應(yīng)扶植、培育和保護(hù)措施，并且隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段而相應(yīng)調(diào)整。

3.更加重視從需求端拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

如政府采購、試點(diǎn)示范、設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入門檻、鼓勵(lì)開拓市場(chǎng)等；又如可以把智能電網(wǎng)、新一代交通體系作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來發(fā)展。

4.發(fā)揮政府投資引導(dǎo)效應(yīng)，建立多元投融資體系

實(shí)踐證明，政府投入的資金可以帶動(dòng)企業(yè)新增投資，創(chuàng)造新增工作崗位，刺激創(chuàng)新和研發(fā)。如創(chuàng)新投融資模式，通過產(chǎn)業(yè)基金、貸款擔(dān)保、稅收減免，帶動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)資本等市場(chǎng)化方式，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。

5.大力培養(yǎng)和引進(jìn)高素質(zhì)創(chuàng)新人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)

從供給端促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，無論是企業(yè)家、高新技術(shù)專家還是高素質(zhì)的勞動(dòng)者，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展都十分重要。注重從全球引進(jìn)創(chuàng)新性人才，并大膽啟用專業(yè)人才擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。

6.強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略

技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，依托企業(yè)打造技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用一體化，在全社會(huì)營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。

7.實(shí)施“負(fù)面清單”制度

除了特殊產(chǎn)業(yè)或行業(yè)需要政府規(guī)劃外，其他都應(yīng)留給市場(chǎng)、企業(yè)家去做。政府該做的是真正建立透明而公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

（作者系工業(yè)和信息化部軟件與集成電路促進(jìn)中心主任）

■ 編輯：田佳奇