陳全功程 蹊歐元明熊 芳袁 彥

新疆北疆人口較少民族發(fā)展的地位、困難及建議

陳全功1程 蹊1歐元明1熊 芳1袁 彥2

一、北疆人口較少民族的發(fā)展地位非常重要

中國(guó)政府一直非常重視人口較少民族的發(fā)展工作，在“十一五”和“十二五”時(shí)期，制定和實(shí)施了專項(xiàng)扶持規(guī)劃。新疆維吾爾自治區(qū)北疆地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱北疆）有烏孜別克族、塔塔爾族、錫伯族、柯?tīng)柨俗巫?、達(dá)斡爾族、俄羅斯族、撒拉族等7個(gè)人口較少民族，主要聚居在阿勒泰、塔城、昌吉、伊犁等地區(qū)173個(gè)行政村297個(gè)自然村。2013年，北疆人口較少民族聚居村共有24.8萬(wàn)人口，占新疆全區(qū)人口較少民族聚居村總?cè)丝诘?1.98%；其中人口較少民族7.4萬(wàn)人，占全疆人口較少民族總?cè)丝诘?7.2%。

聚居在北疆的人口較少民族人數(shù)雖然只有7萬(wàn)多人，但從單個(gè)民族看，是全疆乃至全國(guó)的主要聚居人口。例如，新疆的錫伯族、撒拉族、達(dá)斡爾族主要聚居在北疆；我國(guó)扶持的28個(gè)人口較少民族中，塔塔爾族、烏孜別克族幾乎全部聚居在北疆。這些民族大多聚居在我國(guó)邊境線，直接面對(duì)中亞、西北亞、俄羅斯等國(guó)境邊塞，成為國(guó)土邊疆的第一道防線，地理位置非常重要。北疆有12個(gè)人口較少民族所聚居的縣是邊境縣，例如阿勒泰地區(qū)的布爾津縣、哈巴河縣均是與俄羅斯、哈薩克斯坦接壤，青河縣靠近蒙古國(guó)，隔河隔山就可以看到國(guó)外。如果這些人口較少民族發(fā)展情況不好或者遷移，該片國(guó)土無(wú)人居住，國(guó)土安全就會(huì)受到直接影響。

北疆人口較少民族既聚居在一起，形成以該民族為主的村落；同時(shí)還與其他民族雜居在一起，構(gòu)成多民族共同生產(chǎn)生活的情形。一方面，北疆的7個(gè)人口較少民族與南疆、東疆的本民族群眾“同族相連”，例如伊犁州與克孜勒蘇柯?tīng)柨俗沃?、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)連接，這幾個(gè)地區(qū)的柯?tīng)柨俗巫鍢?gòu)成全疆該民族的絕大部分人口；另一方面，北疆的人口較少民族與本地以及南疆、東疆的維吾爾族、回族、哈薩克族、蒙古族等其他人口較多民族聯(lián)系緊密，雜居在一起，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的地位非常重要。一旦南疆、東疆發(fā)生民族分裂活動(dòng)或恐怖活動(dòng)，都會(huì)影響到北疆社會(huì)穩(wěn)定?？梢哉f(shuō)，北疆的人口較少民族與全疆各民族唇齒相依，已經(jīng)成為全疆穩(wěn)定的連接紐帶。

二、北疆人口較少民族的扶持工作開(kāi)展順利

“十一五”和“十二五”時(shí)期，在國(guó)家專項(xiàng)扶持下，北疆人口較少民族聚居地區(qū)以項(xiàng)目為引領(lǐng)，堅(jiān)持民生與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進(jìn)，把民族發(fā)展與地區(qū)發(fā)展相結(jié)合，扶持工作開(kāi)展順利。

在“十一五”時(shí)期，全疆有95個(gè)人口較少民族聚居行政村納入扶持范圍，占全國(guó)640個(gè)村的14.8%；截至2010年底，有13個(gè)村未達(dá)到國(guó)家有關(guān)部門的考核。北疆在此時(shí)期，納入扶持范圍的村全部達(dá)標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期，北疆人口較少民族扶持范圍擴(kuò)大到173個(gè)行政村，共有6.26萬(wàn)戶24.8萬(wàn)人受益。僅2013年，國(guó)家就扶持北疆人口較少民族聚居村實(shí)施了115個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)年扶持資金10116萬(wàn)元，直接覆蓋農(nóng)戶10452戶，受益人口達(dá)到39401人。

在國(guó)家扶持下，北疆人口較少民族的生產(chǎn)生活、文化教育條件均有所改善，到2013年底，有137個(gè)行政村通水泥路、272個(gè)自然村通公路，通達(dá)率達(dá)到96.1%；通電的行政村有167個(gè)、自然村289個(gè)，只有幾個(gè)村沒(méi)有通電；有3萬(wàn)多戶住進(jìn)安居房，集中供水戶有4.6萬(wàn)戶，兒童入學(xué)率達(dá)到100%。

2013年底，北疆人口較少民族聚居地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入8747元；參加農(nóng)村合作醫(yī)療21.3萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.9%；參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)近9萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.1%。這些發(fā)展變化在北疆地區(qū)相當(dāng)不容易，因?yàn)槿丝谳^少民族大多以放牧為主，逐水草而居，遷移流動(dòng)性大，扶持工作和發(fā)展難度均較大。

三、北疆人口較少民族發(fā)展存在諸多困難

由于北疆地廣人稀，自然條件惡劣，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)較重，民族發(fā)展和地區(qū)發(fā)展仍然緩慢，面臨諸多困難和問(wèn)題。

（一）扶持資金有限，基礎(chǔ)設(shè)施的制約明顯

北疆人口較少民族多聚居在偏遠(yuǎn)貧困山區(qū)、綠洲外圍、高寒牧區(qū)、邊境一線，且受歷史、自然等諸多因素影響，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，民生保障水平較低。例如察布查爾縣，該縣到2012年底建制村通瀝青（水泥）路率為89.1%，耕地有效灌溉率92.9%，自然村廣播電視覆蓋率45.3%，有安居房的農(nóng)戶比率15.2%。

人口較少民族農(nóng)牧民的居住、飲水、衛(wèi)生醫(yī)療、文化娛樂(lè)等設(shè)施簡(jiǎn)陋，甚至欠缺，生產(chǎn)生活條件相當(dāng)艱苦，需要扶持的資金相當(dāng)大。例如，為定居點(diǎn)農(nóng)牧民打一口120米深的水井，需要幾萬(wàn)元；修建一個(gè)定居房，需要10萬(wàn)元以上，由于人口較少民族農(nóng)牧民本身較為貧困，根本拿不出相應(yīng)的資金；而國(guó)家專項(xiàng)扶持資金平攤到每一個(gè)聚居村不到60萬(wàn)元，導(dǎo)致飲水、定居、行路等很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及民生發(fā)展項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。

（二）區(qū)域政策有差別，發(fā)展不平衡問(wèn)題凸現(xiàn)

北疆人口較少民族長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)牧業(yè)為主，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高，所在村組地處邊遠(yuǎn)，信息閉塞，加之農(nóng)牧民群眾整體科學(xué)文化素質(zhì)不高，思想觀念比較落后，主動(dòng)致富能力不強(qiáng)、“等靠要”思想嚴(yán)重，因此，貧困問(wèn)題仍然突出。到2013年底，北疆人口較少民族聚居地區(qū)仍然有2.8萬(wàn)貧困人口，貧困發(fā)生率11.3%，超過(guò)全國(guó)平均水平；在北疆人口較少民族聚居地區(qū)，超過(guò)70%是貧困村。當(dāng)然，也有些村組發(fā)展較好。例如，察布查爾縣綽霍爾鄉(xiāng)龍溝村由于實(shí)施了蔬菜基地建設(shè)項(xiàng)目，扶持資金90萬(wàn)元，建設(shè)拱棚450座，戶均增收2萬(wàn)元以上；納達(dá)齊牛錄鄉(xiāng)的一個(gè)村，實(shí)施了優(yōu)質(zhì)水稻種植項(xiàng)目，扶持資金100萬(wàn)元，新建優(yōu)質(zhì)水稻2500畝，人均增收400元。

針對(duì)這種區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，當(dāng)?shù)馗扇赫J(rèn)為是國(guó)家僅對(duì)人口較少民族聚居的行政村進(jìn)行扶持，而其他散居民族村沒(méi)有得到扶持的差別性政策導(dǎo)致的。當(dāng)?shù)馗扇浩毡橄Ｍ谕粋€(gè)地區(qū)內(nèi)，不要區(qū)分聚居村和非聚居村，都得到國(guó)家一視同仁的扶持幫助。

（三）群眾增收渠道較少，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)亟需提升

長(zhǎng)期以來(lái)，北疆農(nóng)牧民的生產(chǎn)比較單一，增收渠道較少。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)牧民家庭來(lái)說(shuō)，農(nóng)牧業(yè)就是單一的種植、放牧，產(chǎn)品相當(dāng)原始，以自產(chǎn)自銷為主。例如，北疆塔吉克族是一個(gè)以畜牧業(yè)為主的民族，但其生產(chǎn)還停留在比較原始的方式上，至今仍沿襲逐水草而居、逐水草而牧的生產(chǎn)方式，夏季上山放牧、秋冬季下山圈養(yǎng)，牛羊肉和奶以自己食用為主，養(yǎng)殖效益較低。一些農(nóng)牧結(jié)合的農(nóng)戶，增收渠道也較少。例如，哈巴河縣的塔塔爾族村，以種植業(yè)、畜牧業(yè)結(jié)合的生產(chǎn)方式為主，其中放牧所得僅能維持家庭生活資料，種植小麥、玉米受自然氣候，特別是水源不足的影響較大，所得有限，因而貧困人口較多。人口較少民族農(nóng)牧民普遍缺乏畜產(chǎn)品加工意識(shí)，也缺乏相應(yīng)的技術(shù)和能力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品單一，傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)亟需改造升級(jí)。

（四）社會(huì)穩(wěn)定對(duì)人口較少民族發(fā)展產(chǎn)生一定沖擊

新疆的社會(huì)穩(wěn)定工作任務(wù)較重，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，因此維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是各級(jí)黨委和政府的第一要?jiǎng)?wù)。但由于一些干部理解偏差，重維穩(wěn)輕發(fā)展，對(duì)扶持人口較少民族發(fā)展工作多多少少帶來(lái)一定沖擊。同時(shí)，新疆的三股勢(shì)力和恐怖分子活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)產(chǎn)生沖擊。例如，新源縣那拉提草原和哈薩克民族第一村，因恐怖事件導(dǎo)致2014年游客劇減，旅游收入大幅下挫，當(dāng)?shù)厝罕娨矊?duì)恐怖分子、分裂分子的行為相當(dāng)氣憤。

四、“十三五”期間北疆人口較少民族扶持力度期待加大

在“十三五”時(shí)期，建議北疆扶少工作要結(jié)合民族和地區(qū)因素，適當(dāng)擴(kuò)大扶持范圍，拓寬資金投入渠道，集中資金搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提升人口素質(zhì)。

（一）擴(kuò)大扶持對(duì)象，調(diào)整扶持重點(diǎn)

一是堅(jiān)持點(diǎn)面結(jié)合，以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)人口較少民族發(fā)展。要提高扶持方式和扶持對(duì)象的靈活性，以人口較少民族群眾為扶持對(duì)象，將人口較少民族所聚居的民族州、民族縣，直至民族鄉(xiāng)整體納入到扶持范圍中來(lái)。建議“十三五”期間，將北疆人口較少民族聚居的1個(gè)自治縣（察布查爾錫伯族自治縣）、6個(gè)民族鄉(xiāng)（奇臺(tái)縣大泉塔塔爾族鄉(xiāng)、木壘哈薩克自治縣大南溝烏孜別克族鄉(xiāng)、霍城縣伊車嘎善錫伯族鄉(xiāng)、昭蘇縣夏特柯?tīng)柨俗巫遴l(xiāng)、特克斯縣科克鐵熱克柯?tīng)柨俗巫遴l(xiāng)、塔城市阿西爾達(dá)斡爾族鄉(xiāng)）的109個(gè)行政村全部納入扶持范圍，北疆共232個(gè)人口較少民族聚居村實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

二是重點(diǎn)扶持，以具體工程為載體。建議“十三五”期間扶持的重點(diǎn)由農(nóng)牧戶轉(zhuǎn)向龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作組織；鼓勵(lì)通過(guò)畜牧聯(lián)營(yíng)、草畜聯(lián)營(yíng)等途徑，建立企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益共享、聯(lián)系緊密的雙向合作模式。要大力實(shí)施新型農(nóng)民培養(yǎng)工程，著力培養(yǎng)貧困地區(qū)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)示范帶頭人，科技種植養(yǎng)殖能手和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人，切實(shí)增強(qiáng)人口較少民族群眾的自我發(fā)展能力。

（二）拓寬資金投入渠道，整合資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是繼續(xù)加大對(duì)北疆人口較少民族聚居區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。建議中央財(cái)政建設(shè)資金、其他專項(xiàng)建設(shè)資金、各項(xiàng)財(cái)政扶貧資金適當(dāng)向人口較少民族聚居地區(qū)傾斜；積極引導(dǎo)、爭(zhēng)取政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及對(duì)口支援、個(gè)人援助、捐助資金投向人口較少民族聚居地區(qū)。

二是出臺(tái)專項(xiàng)金融扶持政策。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極探索與人口較少民族聚居區(qū)發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目和資金合作開(kāi)發(fā)模式，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和富民安居、定居興牧工程建設(shè)。

三是發(fā)揮地方資金整合能力，集中力量解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題。人口較少民族聚居地區(qū)要整合各個(gè)渠道扶持資金，加強(qiáng)民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是重點(diǎn)水資源配置工程建設(shè)和人畜安全飲水工程建設(shè)，以及鄉(xiāng)村道路和牧道的改建擴(kuò)建建設(shè)。

（三）促進(jìn)勞動(dòng)技能培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展，全面提升人口素質(zhì)

勞動(dòng)技術(shù)人才是人口較少民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，必須著力促進(jìn)勞動(dòng)技能培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展，全面提升人口素質(zhì)。一是加強(qiáng)農(nóng)牧民生產(chǎn)技能培訓(xùn)。建議各地區(qū)可以圍繞畜禽養(yǎng)殖、特色旅游、民族特色產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，有針對(duì)性地開(kāi)展技能培訓(xùn)，進(jìn)一步提高人口較少民族聚居村農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平。二是通過(guò)培育一批思路廣、腦筋活的農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人，有計(jì)劃、有組織、有規(guī)模地引導(dǎo)人口較少民族聚居村富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)牧民增收致富。三是通過(guò)與對(duì)口高校進(jìn)行合作，定向培養(yǎng)人口較少民族的高素質(zhì)人才。

（四）把民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)融入到扶持人口較少民族發(fā)展中

在扶持人口較少民族發(fā)展過(guò)程中，要緊密結(jié)合民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域和農(nóng)牧民發(fā)展。一是建議在項(xiàng)目安排上，不是將資金簡(jiǎn)單地平均分配給各人口較少民族農(nóng)牧民，而是以村組為單位進(jìn)行項(xiàng)目扶持，該項(xiàng)目既惠及人口較少民族農(nóng)牧民，也惠及同村組的其他民族群眾。二是在具體工作過(guò)程中，注意將民族團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，在扶持過(guò)程中廣泛宣傳黨和國(guó)家的政策，營(yíng)造和諧氛圍。要大力推行訪民、惠民、聚民的“三民”活動(dòng)，讓廣大干部深入到農(nóng)牧戶中，摸清楚基層情況，凝聚各民族群眾感情，創(chuàng)造一個(gè)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)局面。

（作者單位：1.中南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.國(guó)家民委經(jīng)濟(jì)發(fā)展司扶貧處）

責(zé)任編輯：康偉

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“山區(qū)少數(shù)民族貧困代際傳遞及阻斷對(duì)策研究”（編號(hào)：13BMZ010）、國(guó)家民委科研項(xiàng)目“扶持人口較少民族發(fā)展的地域范圍研究”（編號(hào)：MSY14032）。