達(dá)林太于洪霞

礦產(chǎn)資源開發(fā)與資源詛咒
——以內(nèi)蒙古為例

達(dá)林太1于洪霞2

在以資源消耗和環(huán)境污染為代價(jià)的增長(zhǎng)模式下，中國(guó)的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極速和失速，如同詛咒一般，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體呈現(xiàn)出一致的節(jié)奏。同時(shí)，隨著礦產(chǎn)資源大省山西在資源領(lǐng)域塌方式腐敗的公布，公眾對(duì)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的分配問(wèn)題又提到了政治高度。本研究依據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值理論，結(jié)合內(nèi)蒙古的資源開發(fā)及利益分配的典型案例，分析并提出了礦產(chǎn)資源開發(fā)在不同的權(quán)益主體之間的合理分配份額。并就利益分配不公平導(dǎo)致的“資源詛咒”進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，為避免在資源領(lǐng)域形成經(jīng)濟(jì)寡頭向政治寡頭的轉(zhuǎn)變，國(guó)家需確立合理有效的分配制度，去促進(jìn)社會(huì)公平。

一、國(guó)內(nèi)外“資源開發(fā)利益分配與資源詛咒”的理論比較

（一）國(guó)外礦產(chǎn)資源開發(fā)收益與資源詛咒理論

1.國(guó)外的經(jīng)濟(jì)理論。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家（斯密，1776；馬爾薩斯， 1798；薩伊，1803；李嘉圖，1817）等人認(rèn)為勞動(dòng)工資、土地地租、資本利潤(rùn)和國(guó)家稅收是礦產(chǎn)資源分配理論的主要內(nèi)容。穆勒（1848）認(rèn)為賦存的礦產(chǎn)資源還具有游憩價(jià)值，地租它受制于一定的礦產(chǎn)資源供給。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sorely借用穆勒在分析采礦業(yè)時(shí)使用了機(jī)會(huì)成本的概念，提出李嘉圖農(nóng)業(yè)地租理論不能用來(lái)分析采礦業(yè)，把礦藏所有者的收益分為三類：固定地租、單位收益和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。L·C·格雷(1914)通過(guò)對(duì)煤炭的資源地租的研究，發(fā)現(xiàn)了挖掘礦藏可耗竭儲(chǔ)量的內(nèi)在稀缺性，第一次提出了租金的概念?；籼亓郑?931）第一個(gè)提出礦產(chǎn)資源在開采成本不變時(shí)，租金的增長(zhǎng)率等于利息率。其后的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)派討論主要集中在（產(chǎn)權(quán)中的）所有權(quán)與收益權(quán)上。20世紀(jì)70年代隨著可替代資源的后備技術(shù)概念出現(xiàn)，理論界對(duì)礦藏的租金形成提出新的依據(jù)：一是來(lái)自某一時(shí)點(diǎn)的質(zhì)量的變化，這是靜態(tài)的李嘉圖租金；二是在不同時(shí)期中，同樣一噸礦石由于利率的上升所產(chǎn)生的租金，這是一種動(dòng)態(tài)的霍特林租金。隨著租金理論的不斷深入，國(guó)外礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利金成為調(diào)節(jié)資源分配的主要手段。

2.權(quán)利金是國(guó)外體現(xiàn)礦山國(guó)家所有權(quán)的主要手段。美國(guó)的礦產(chǎn)資源有償使用的稅費(fèi)主要有三種：權(quán)利金、租金和紅利。采礦人因開采礦產(chǎn)資源而向所有權(quán)人（聯(lián)邦）逐年支付權(quán)利金。除了交納稅費(fèi)之外，還需交納紅利和租金。澳大利亞每年除了征收權(quán)利金外， 1975年開始對(duì)能產(chǎn)生級(jí)差地租的礦床征收開采所得的附加利潤(rùn)“資源租金稅”。前蘇聯(lián)（1980）使用了儲(chǔ)量批發(fā)價(jià)格等于探明儲(chǔ)量可回收的價(jià)值減去資金平均利潤(rùn)與開采儲(chǔ)量的成本的總和公式，結(jié)束了礦產(chǎn)資源的無(wú)償使用制度。從近年來(lái)國(guó)際案例看，至少有102個(gè)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行了權(quán)利金制度、資源附加利潤(rùn)稅制度、礦業(yè)權(quán)制度、耗竭補(bǔ)貼制度以及一般的工商稅費(fèi)制度。

3.國(guó)外的資源詛咒理論。20世紀(jì)50年代的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基本強(qiáng)調(diào)充裕的自然資源對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正面的邊際貢獻(xiàn)，相對(duì)于資源貧乏的地區(qū)，能夠獲得更多的資本積累，帶來(lái)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家在反思二次世界大戰(zhàn)后的絕大多數(shù)資源豐富的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)現(xiàn)他們并沒(méi)有通過(guò)這些自然資源發(fā)展起來(lái)，尤其是經(jīng)歷資源繁榮后，其發(fā)展速度反而低于自然資源匱乏的國(guó)家。薩克斯與沃納（1995）對(duì)自然資源充裕程度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，在控制初始人均收入、貿(mào)易政策、政府效率和投資率等影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多種變量后，自然資源充裕度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度成反比，應(yīng)證了奧迪（Auty,1993）提出的“資源詛咒”。

其后，羅斯（Ross，2001）非常深入細(xì)致地討論了資源充裕尤其是資源繁榮對(duì)政治體制選擇的影響機(jī)制。首先是租金效應(yīng)，點(diǎn)資源的開發(fā)在資源繁榮時(shí)期帶來(lái)大量的租金，政府有足夠的財(cái)力可以通過(guò)減少稅收，增加支出，減緩民眾對(duì)民主政治的需求。其次是資源開發(fā)帶來(lái)的大量租金容易導(dǎo)致地區(qū)沖突，這些國(guó)家擴(kuò)大軍事和內(nèi)部安全支出，減緩民主進(jìn)程。再次是現(xiàn)代化效應(yīng)，資源充?？赡軙?huì)對(duì)城市化、民眾教育水平的提高、職業(yè)專業(yè)化等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于社會(huì)和文化機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，無(wú)助于民主政治體制的形成。

托維克（2001）和穆爾希德（2004）構(gòu)建了一個(gè)包含規(guī)模收益遞減和尋租行為的靜態(tài)模型，該理論認(rèn)為：資本為了獲取資源租金而浪費(fèi)性尋租博弈會(huì)導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)崩潰。資源部門的尋租行為往往會(huì)在一個(gè)地區(qū)內(nèi)擴(kuò)散，擴(kuò)散到其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)上，導(dǎo)致貪污盛行，從而影響這一地區(qū)的行政效率和損害政府形象，進(jìn)而影響這一地區(qū)生產(chǎn)效率和居民福利。

（二）國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于資源開發(fā)及利益分配的觀點(diǎn)

1.中國(guó)的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益理論

中國(guó)的礦產(chǎn)資源開發(fā)理論源于馬克思的勞動(dòng)價(jià)值理論，馬克思否定了李嘉圖的勞動(dòng)本質(zhì)是一種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，他認(rèn)為勞動(dòng)是價(jià)值。自然資源本身不是人類勞動(dòng)的產(chǎn)品，它的作用只是形成使用價(jià)值，而不形成交換價(jià)值（馬克思，1875）。由于受馬克思資源無(wú)價(jià)論和建國(guó)以來(lái)國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的影響，中國(guó)資源價(jià)格研究較晚。20世紀(jì)80年代中期，北京環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所提出了資源價(jià)格理論，該理論基本上認(rèn)為自然資源是無(wú)價(jià)的，并對(duì)中國(guó)資源定價(jià)實(shí)踐中有著重要的影響力。

2.國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的稅收制度

中國(guó)當(dāng)前礦產(chǎn)資源有償使用制度分三個(gè)部分：資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)以及采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)使用費(fèi)。礦山企業(yè)應(yīng)繳的稅費(fèi)主要包括增值稅、所得稅、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和排污費(fèi)等，其中增值稅是主要稅種。

資源稅應(yīng)屬于國(guó)家通過(guò)政治權(quán)利無(wú)償取得的收益。中國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)益體現(xiàn)。但《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第11條又規(guī)定其主要用途為礦產(chǎn)資源勘查，實(shí)際費(fèi)率極低補(bǔ)償費(fèi)成為了地方經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助來(lái)源，沒(méi)有真正體現(xiàn)出國(guó)家所有權(quán)人的權(quán)益。

3.本研究的意義

中國(guó)的礦產(chǎn)資源開發(fā)資源詛咒研究?jī)H限一些新聞報(bào)道，由于資源詛咒最初的傳導(dǎo)機(jī)制是由于不合理的分配機(jī)制導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)。中國(guó)由于對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利益不合理的分配實(shí)證研究較少，也就導(dǎo)致理論很難為國(guó)家礦產(chǎn)資源開發(fā)與利益分配和避免資源詛咒的實(shí)踐提出建設(shè)性建議。本研究選取內(nèi)蒙古 “十一五”和“十二五”期間資源開發(fā)的數(shù)據(jù)，以及最新的2012年的數(shù)據(jù)作為研究基礎(chǔ)，對(duì)其各利益主體分配進(jìn)行實(shí)證分析，以填補(bǔ)目前對(duì)資源開發(fā)利益分配導(dǎo)致資源詛咒的實(shí)證研究這一空白。

二、內(nèi)蒙古采礦業(yè)及其利益分配

（一） 采礦業(yè)成為規(guī)模以上工業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

采礦業(yè)從 2000年以后就成為內(nèi)蒙古自治區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其中工業(yè)總產(chǎn)值由2000年的105.18億元，增加到2012年的5703.4329億元，占規(guī)模工業(yè)企業(yè)比重由2000年的14.04%增加到2012年的31.35%。規(guī)模以上的采礦業(yè)的利潤(rùn)由2000年的1.60億元，增加到2012年的1096.9339億元，占規(guī)模以上工業(yè)利潤(rùn)的比重由2000年的9.94%增長(zhǎng)到2012年的59.11%，內(nèi)蒙古2012年規(guī)模以上采礦企業(yè)從事采礦的從業(yè)人員為384800人（內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局，2013）。

（二）內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)中的利益分配

中國(guó)于1994年實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革，并在之后的30年期間，先后對(duì)這些稅、費(fèi)分配比例進(jìn)行了多次的調(diào)整，最終形成了現(xiàn)在的政府間的分稅體系。

1.稅費(fèi)在中央和地方之間的分配鏈

礦山企業(yè)直接分配的稅種：增值稅、所得稅和資源稅。除了這些稅種外還有政府性收費(fèi)，和稅收相比，由于是由地方政府的相關(guān)部門去征收，隨意性很大。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分配比例是中央與省、直轄市5∶5分成，中央與自治區(qū)（包括貴州、云南、青海）為4∶6。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)和國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款，全部納入國(guó)家預(yù)算管理。在縣、鄉(xiāng)煤炭公路維改費(fèi)方面，財(cái)政部規(guī)定煤炭企業(yè)每噸原煤不超過(guò)2元（不包括鐵路運(yùn)輸?shù)拿禾浚?。排污費(fèi)是用于污染治理的專項(xiàng)性收費(fèi)。以上五項(xiàng)政府性收費(fèi)企業(yè)作為管理費(fèi)用計(jì)入開采成本。

中央企業(yè)所得稅。由當(dāng)?shù)貒?guó)稅部門代征，直接進(jìn)入中央庫(kù)，全部歸中央所有，其稅后利潤(rùn)，通過(guò)報(bào)表匯總的方式上繳給總部，由總部繳入當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門。地方企業(yè)向當(dāng)?shù)貒?guó)稅部門上繳的企業(yè)所得稅按照中央地方6∶4的比例分成，企業(yè)一般不向地方上繳利潤(rùn)。

股東收益。按照現(xiàn)行的《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《財(cái)務(wù)通則》，企業(yè)出資人通過(guò)在稅后的股權(quán)取得股東收益。稅后留利。按照《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》與《財(cái)務(wù)通則》，企業(yè)稅后利潤(rùn)扣除股東分配收益后的收獲，這部分收益屬于企業(yè)所有。

2.內(nèi)蒙古采礦業(yè)各主體之間的利益分配

解放后，內(nèi)蒙古礦山企業(yè)一直以國(guó)有經(jīng)營(yíng)為主，上世紀(jì)90年代后出現(xiàn)了一些小型私營(yíng)個(gè)體采礦企業(yè)，90年代末到本世紀(jì)初，地方一些國(guó)企和鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)開始轉(zhuǎn)制，使國(guó)有資本在采礦業(yè)中下降。其后，隨著資源價(jià)格的上漲，央企進(jìn)駐之后其不斷地整合個(gè)體、私營(yíng)礦山企業(yè)，使得國(guó)有資本所占的比例上升。

企業(yè)的利潤(rùn)一般不在地方政府間分配，上表是按照稅費(fèi)收繳、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)等實(shí)際的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)的央企和地方企業(yè)以及國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)的國(guó)有資本的占比來(lái)推算的，這里的勞動(dòng)者報(bào)酬作為工資計(jì)入了企業(yè)生產(chǎn)成本。

從上表可見，在2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)的各利益主體的收入分配中，排在第一位的是非國(guó)有資本凈收益，第二位是中央財(cái)政收入，其后依次為地方財(cái)政收入、國(guó)有資本凈收益和勞動(dòng)力報(bào)酬。

表1 內(nèi)蒙古按所有制劃分的采礦企業(yè)產(chǎn)值及利稅（2012年）（億元）

表2 內(nèi)蒙古采礦業(yè)各利益主體之間的收入分配（2012年）

表3 內(nèi)蒙古自治區(qū)采礦業(yè)利潤(rùn)和全社會(huì)收入比較（2012年）

三、內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配及資源詛咒分析

（一）畸形的內(nèi)蒙古采礦業(yè)利潤(rùn)分配

國(guó)外主要礦產(chǎn)大國(guó)，自然資源利潤(rùn)被并入了總體預(yù)算。在絕大多數(shù)國(guó)家，自然資源利潤(rùn)都在中央（聯(lián)邦）政府之間分享，但在少數(shù)情況下，地方原住民也會(huì)以土地最初居住者的身份，獲得資源所有權(quán)和享用權(quán)的分配。還有與地方社區(qū)分享的案例，如建立了礦物發(fā)展基金，從中撥出部分資源使用費(fèi)，返還給受到采礦活動(dòng)影響的社區(qū)居民。

2012年內(nèi)蒙古采礦業(yè)非國(guó)有資本凈收益是內(nèi)蒙古自治區(qū)全民2472.2萬(wàn)人全部收入的1.53倍。2000年內(nèi)蒙古財(cái)政收入占GDP的比重是7.2%，2012年增加到17.5%，增幅為165%；2000年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民的純收入總和占GDP的比重是18%，2012年下降為5.04%，下降幅度為257%；2000年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民可支配收入的總和占GDP的比重為33%，2012年下降為20.33%，下降的幅度為62.32%。礦產(chǎn)資源開發(fā)的財(cái)富哪里去了？上表回答了公眾的質(zhì)疑，同時(shí)顯示了礦產(chǎn)資源開發(fā)“資源詛咒”的機(jī)理。

（二）資源租金和資源詛咒

礦產(chǎn)資源行業(yè)缺乏制造業(yè)部門所具有的規(guī)模收益遞增和正外部性的特征，在生產(chǎn)要素既定的前提下，大量生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)資源開發(fā)上，將直接排擠具有增長(zhǎng)能力的產(chǎn)業(yè)的投入。而且資源產(chǎn)業(yè)的資本存量和勞動(dòng)力，有很強(qiáng)的行業(yè)專屬性，且很難轉(zhuǎn)型。資源產(chǎn)業(yè)繁榮期間容易形成豐厚的資源租金，大量的人在尋租方面投入更多的精力，減少生產(chǎn)性的投入，這必然會(huì)走入“資源詛咒”的發(fā)展陷阱。從全世界范圍內(nèi)看，依靠資源開發(fā)而迅速成長(zhǎng)起來(lái)的城市，在外部驅(qū)動(dòng)減弱了之后，必然陷入發(fā)展的 “資源詛咒”陷阱。無(wú)論是中國(guó)典型的新煤城鄂爾多斯，還是老煤城大同、雞西等城市，都沒(méi)有脫離這個(gè)規(guī)律。

四、走出資源詛咒發(fā)展陷阱的建議

研究并改革目前的稅費(fèi)制度和分配制度，推動(dòng)礦產(chǎn)資源有償使用的研究，是礦產(chǎn)資源開發(fā)避免“資源詛咒”最重要的一個(gè)課題。

（一）經(jīng)濟(jì)理論延后使得礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)利益上沒(méi)有實(shí)現(xiàn)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為礦產(chǎn)資源是一種資產(chǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程應(yīng)該和勞動(dòng)力、資本要素一樣獲得報(bào)酬。該報(bào)酬應(yīng)歸資源所有者國(guó)家所有。中國(guó)由于價(jià)格形成機(jī)制理論的不完善，使國(guó)家所有權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)。因此，國(guó)家設(shè)立礦業(yè)權(quán)制度，通過(guò)出讓礦業(yè)權(quán)，征收權(quán)利金，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)利益。

（二）資源開發(fā)利益沖突在一定程度上影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定

國(guó)外的礦業(yè)權(quán)人即企業(yè)生產(chǎn)資料所有者借助于資本份額獲取資產(chǎn)收益。而中國(guó)的資源開發(fā)者獲得資產(chǎn)收益；又由于法律不完善賦予的壟斷性，獲得了其正常利潤(rùn)之外的超額利潤(rùn)；同時(shí)，礦業(yè)權(quán)人又獲得了屬于國(guó)家所有的租金收益。由于資源分割的規(guī)則和利益占有方式的變化，不同利益相關(guān)者的沖突日趨激烈，國(guó)家應(yīng)該對(duì)礦產(chǎn)資源企業(yè)征收采取累進(jìn)稅制資產(chǎn)稅，避免前蘇聯(lián)和后蘇聯(lián)的俄羅斯資源領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)寡頭向政治寡頭演進(jìn)的教訓(xùn)。

（三）中國(guó)資源價(jià)格扭曲危害宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

中國(guó)礦山生產(chǎn)中環(huán)境資源的投入和服務(wù)沒(méi)有計(jì)入生產(chǎn)成本和產(chǎn)品價(jià)格之中，礦產(chǎn)資源作為資產(chǎn)的存量未加以記錄，礦產(chǎn)資源的流量也未能被反映，導(dǎo)致新國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系難以實(shí)施，最終導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)城市的“資源詛咒”陷阱。政府應(yīng)選擇不同的調(diào)控工具，使礦業(yè)權(quán)的取得成本、環(huán)境成本和耗竭補(bǔ)貼成本等在收益分配中得到完全體現(xiàn)，降低負(fù)外部性，解脫“資源詛咒”發(fā)展陷阱。

（四）礦產(chǎn)資源開發(fā)中農(nóng)牧民的權(quán)益沒(méi)有得到保護(hù)

在現(xiàn)有土地法律制度下，礦產(chǎn)資源開發(fā)極易導(dǎo)致勞動(dòng)力和土地分離，農(nóng)牧民的勞動(dòng)力生產(chǎn)和勞動(dòng)力再生產(chǎn)不能保障，極有可能演化為社會(huì)不安定因素。礦區(qū)的農(nóng)牧民變補(bǔ)償為剩余索取，給他們平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。

作者單位：（1.內(nèi)蒙古大學(xué)蒙古學(xué)研究中心， 2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉