孫貴寶

市、縣政府是我國政權(quán)體系的基礎(chǔ)，處在黨政工作的第一線，是黨和國家路線、方針、政策的直接執(zhí)行者，與群眾聯(lián)系最為緊密。其所面臨的工作頭緒多、事情雜、任務(wù)重，面對著最為現(xiàn)實復(fù)雜的矛盾沖突和問題交織，其社會管理職能在各級黨政職能體系中占有非常重要的比重。目前，市、縣政府還沒有完全履行法律賦予其社會管理的職責(zé)任務(wù)，還不能完全適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，存在諸多問題與不足。

近年來，一些重特大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，食品、藥品安全隱患突出，亂占耕地、破壞資源、污染環(huán)境現(xiàn)象屢禁不止的地方，市、縣政府及其職能部門有的在其中扮演了不光彩的角色；在土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等過程中，一些市、縣政府利用職權(quán)，頻頻以損害群眾利益為代價；一些市、縣政府及其部門制定、發(fā)布的規(guī)范性文件違反法律法規(guī)，行政決策“拍腦袋”，個人說了算；一些市、縣政府搞政績工程、形象工程，鋪張浪費、勞民傷財問題突出；一些市、縣政府，把依法行政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來，一談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就不顧法律約束、擅闖法律“禁區(qū)”……一些地方黑惡勢力的嚴(yán)重違法犯罪行為背后，往往有市、縣政府權(quán)力人物為其“撐傘”；一些市、縣行政部門人員習(xí)慣凌駕于法律之上耍權(quán)威，考慮問題總是以行政首長的是非、好惡為是非、好惡，遵循的往往不是法律的底線，而是現(xiàn)實權(quán)力的要求，將首長的面子、尊嚴(yán)放到法律精神和法律規(guī)范之上，濫用公權(quán)力、不少基層政府官員做事情習(xí)慣靠行政權(quán)力強(qiáng)推，用權(quán)力擺平。與此同時，一些市、縣政府對應(yīng)該履行的社會管理和公共服務(wù)，卻懈怠、不作為。

市、縣基層政府錯位、越位、缺位行為的多發(fā)，交織著權(quán)力腐敗、長官意志、特權(quán)思想、素質(zhì)低下、監(jiān)督缺失等問題，使市、縣黨政部門成為依法行政的薄弱區(qū)。種種惡性事件的發(fā)生，無不反映依法行政缺失在基層，難點在基層，重心也在基層。

市、縣政權(quán)行政慣性和權(quán)力依賴癥等問題長期存在的原因主要有：

1.基層政府承擔(dān)太多的責(zé)任和壓力。在國家政策制度不斷下傳的過程中，剛性的約束力在不斷減弱，而軟性的激勵在不斷上升?；鶎痈刹繛榱死椖?、爭資金，往往把關(guān)注的重點聚焦在“要達(dá)到什么”，而忽略了“不能做什么”。為了達(dá)到“數(shù)字”和指標(biāo)，不惜弄虛作假，甚至無所不用其極，強(qiáng)力推進(jìn)。

2.“上級倒逼”是導(dǎo)致基層政府違法行政的另一個重要因素。上級政府用行政命令的方式，迫使基層政府限期完成某項任務(wù)，以“下指標(biāo)、壓任務(wù)”的方式推進(jìn)，如果到期完不成任務(wù)，基層干部在考核、提拔任用上會受到影響。往往“領(lǐng)導(dǎo)行政命令是工作的動力，而法律法規(guī)卻成了干事的阻力”?，F(xiàn)實的環(huán)境讓基層公務(wù)人員“不管用什么方式，擺平就是水平”。

3.一些基層公務(wù)人員依法辦事的意識淡薄，缺乏法治思維。行政慣性思維像是一層硬殼，頑固地包裹著舊觀念，愚昧地拒絕著新思想。自我約束、做有限政府僅停留在口頭表達(dá)上，縣官想問題、辦事情不習(xí)慣問一問法律法規(guī)是怎么規(guī)定的，更熱衷于享受“我說了算”。在傳統(tǒng)的熟人社會、人情社會背景下，不管是干部還是群眾，法治觀念、法治素養(yǎng)明顯不足。盛行著按情感不按規(guī)則、按關(guān)系不按法律、按上級指示不按法律辦事的思維。

4.立法真空使基層政權(quán)在實際工作中無法可依卻要沖鋒陷陣。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些迫切需要的法規(guī)、規(guī)章還沒有出臺，特別是社會發(fā)展領(lǐng)域的立法相對滯后，加上一些已出臺的法規(guī)、規(guī)章針對性和操作性不強(qiáng)，大大加劇了基層政府的管理難度。一些部門法交叉沖突，部門立法，從部門職能角度考慮較多，缺乏有效協(xié)調(diào)銜接。一些部門、一些地方簡單地認(rèn)為簡政放權(quán)就是一放了之，導(dǎo)致一些權(quán)力下放了，監(jiān)管沒跟上；或者權(quán)力下移了，下面沒很好接住，出現(xiàn)監(jiān)管真空。有的地方片面理解行政權(quán)力調(diào)整事項，盲目取消或變更法律法規(guī)賦予的審批事項；有的部門不顧基層實際，一股腦地將管理難度大、責(zé)任重的事項下放給不具備監(jiān)管能力的基層單位，造成基層負(fù)荷加重、運轉(zhuǎn)失靈。

5.對基層政權(quán)監(jiān)督機(jī)制缺失。基層監(jiān)督主體缺失、監(jiān)督動力不足、監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督合力不強(qiáng)。

習(xí)近平總書記在現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式”，中共十八屆三中全會也提出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，中共十八屆四中全會更是把全面推進(jìn)依法治國作為主題。

隨著依法治國方略的全面推進(jìn)，市、縣基層政府面臨嚴(yán)峻考驗。依法治國10年來的經(jīng)驗告訴我們，縣域法治是整個法治建設(shè)最重要的一環(huán)。市、縣政府依法行政水平?jīng)Q定了我國政府法治建設(shè)進(jìn)程的快慢。

“法令行，則國治國興；法令弛，則國亂國衰”?！翱たh治，天下安”。依法治國最大的阻力，是基層的行政慣性思維和權(quán)力依賴癥！依法行政迫切需要醫(yī)治基層政府的“權(quán)力依賴癥”。

1.盡快改變現(xiàn)行的政績觀，將法治水平作為重要指標(biāo)納入政績考核體系。法治實行得好壞，是判斷一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、政治文明、社會進(jìn)步的標(biāo)尺。政績考核要考察經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要考察人文指標(biāo)、社會指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)和法治指標(biāo)。要將是否依法決策、是否依法管理、是否依法辦事，作為考核市、縣政府依法行政的重要指標(biāo)，并與獎勵懲處、晉職晉級和提拔任用掛鉤。

2.醫(yī)治“權(quán)力依賴癥”，必須健全法律，確保權(quán)力運行“有法可依”。只有健全制度的籠子，樹立依法行政的思維觀念，才能避免權(quán)力的爪子隨意伸出來傷人。要全面建立“權(quán)力清單”，明確各種權(quán)力運用的范圍和程序，使權(quán)力的運用永遠(yuǎn)處于法律的閉合鏈條內(nèi)，以法律作為基層權(quán)力運行的“把手”，劃出紅線，掌控方向，防止基層“權(quán)力依賴癥”的產(chǎn)生和惡化。讓基層領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力“有法可依”，減少被“上級倒逼”的無奈和“權(quán)力出軌”的危險。

3.醫(yī)治“權(quán)力依賴癥”，需要加大吏治整頓力度，關(guān)鍵在于抓住市、縣少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部?！皣√妫瑫r之盛衰，察其任臣而已”。領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國的關(guān)鍵，全面推進(jìn)依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，全面提升基層領(lǐng)導(dǎo)和干部的法治素養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急。只有主要領(lǐng)導(dǎo)干部牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，才能使極少數(shù)干部隊伍內(nèi)的“迷途之羊、害群之馬”有所忌憚，不敢越危害法治的雷池一步。要嚴(yán)厲追究違法責(zé)任，使政府官員的行為受到嚴(yán)格的約束，用法律的“強(qiáng)風(fēng)”吹散基層權(quán)力濫用的“陰霾”，才能遏制違法行政的沖動。要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。

4.加強(qiáng)對市、縣政府權(quán)力的監(jiān)管和制約。要從廉政風(fēng)險程度高的關(guān)鍵崗位和重點環(huán)節(jié)入手，健全相應(yīng)的法律制約機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制，形成權(quán)力的鏈?zhǔn)街坪?，避免形成監(jiān)督與被監(jiān)督的“權(quán)力聯(lián)盟”。完善權(quán)力運行機(jī)制，采取權(quán)力監(jiān)控、陽光曬權(quán)等方式，讓法律細(xì)則滲入到權(quán)力制約的方方面面。建立完善群眾參與行政決策的機(jī)制，讓群眾通過對行政決策施加影響、對行政過程進(jìn)行監(jiān)督、對政府績效進(jìn)行評價，實現(xiàn)對行政權(quán)力的終極監(jiān)督。

5.加大對法律政策實施的督查力度。古人日：“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成?！睘檎F在行，關(guān)鍵在落實。約束政府不是不讓政府做事，而是讓政府知道應(yīng)該采取什么樣的方式做事，明確什么該做什么不該做，用什么方式來做，防止政府對各項活動的任意干預(yù)，使政府的行為具有確定性和可預(yù)見性。落實法律和政策，不能在層層表態(tài)、層層開會、層層造聲勢上做文章，而要在層層抓落實、層層抓解決問題上下功夫。簡政放權(quán)要明確“放”與“管”的邊界，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。