劉冰+彭宗超

1. 北京師范大學中國社會管理研究院，北京100875;

2. 清華大學公共管理學院中國應(yīng)急管理研究基地，北京100084

我國的霧霾天氣已經(jīng)發(fā)展成為大面積的城市群復合空氣污染，表現(xiàn)出跨界危機的典型特征。跨界危機具有“地理區(qū)域?qū)颉钡难莼瘷C制，而當前的應(yīng)急管理體系卻是一種“行政區(qū)劃導向”的制度安排，這是應(yīng)對跨界危機的根本性矛盾。文章采用內(nèi)容分析的方法對京津冀三地重污染天氣應(yīng)急預案進行比較研究，發(fā)現(xiàn)由各地分頭制定的應(yīng)急預案雖然較好地解決了轄區(qū)內(nèi)不同職能部門的功能整合問題，但是普遍缺失跨越行政邊界的協(xié)同機制設(shè)計。研究認為，受跨界危機影響的地區(qū)應(yīng)在屬地管理責任明確的前提下及時編制跨區(qū)域應(yīng)急預案，重點加強區(qū)域之間的預案協(xié)同，在組織機構(gòu)設(shè)計、預警級別和響應(yīng)措施方面考慮區(qū)際銜接，使之成為一個兼具獨立性和協(xié)同性的跨區(qū)域預案體系。

跨界危機;預案協(xié)同;霧霾天氣;區(qū)域聯(lián)動

D035.5;F205A006709

近年特別是2013年1月以來，我國的霧霾天氣已經(jīng)發(fā)展成為大面積、經(jīng)常性的城市群復合空氣污染。2013年12月214日，我國中東部地區(qū)發(fā)生重度霧霾事件，重污染天氣從華北蔓延到東南沿海甚至是西南地區(qū)，影響我國將近一半的國土和人口，京津冀、長三角、珠三角尤為嚴重，陸續(xù)有25個省份、100多座大中城市不同程度出現(xiàn)霧霾天氣。天津、河北、山東、江蘇、安徽、河南、浙江、上海等多地空氣質(zhì)量指數(shù)達到六級嚴重污染級別①。可以清楚地看到，空氣污染是一種典型的跨界危機（transboundary crisis）（Ansell， Boin and Keller 2010），危機影響跨越了時空界限，應(yīng)對行動突破了行政部門的職能邊界，“危機演化機制的跨界性”和“行政管理體系的分割性”是應(yīng)對此類危機的內(nèi)在矛盾，成為跨界治理的一項新課題。

京津冀地區(qū)既是空氣污染的重災區(qū)，也是探索跨界治理的先行者之一。2013年9月17日，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委員會等6部委聯(lián)合印發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，不僅對長期的污染治理制定了任務(wù)清單和時間節(jié)點，還對健全監(jiān)測預警和應(yīng)急體系做出了重要安排，成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”，在國內(nèi)率先為治理空氣污染的區(qū)域聯(lián)動機制提供了組織保障。特別引人注目的是，2014年初，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀地區(qū)將在交通一體化、大氣治理、產(chǎn)業(yè)合作三方面實現(xiàn)突破。這預示著京津冀地區(qū)有望在突破行政區(qū)劃、實現(xiàn)跨界治理方面擁有更大的政策創(chuàng)新空間。

霧霾天氣中的應(yīng)急行動準則是通過應(yīng)急預案事先設(shè)計和規(guī)定下來的。2012年以來，京津冀地區(qū)為應(yīng)對空氣重污染事件先后編制了專項預案，是在短期內(nèi)降低重污染天氣負面影響的系統(tǒng)性操作方案。本文從理論上論述了重污染天氣跨界危機的基本特征及其對公共治理的挑戰(zhàn)，認為不同行政區(qū)域的預案協(xié)同是應(yīng)對跨界危機的內(nèi)在要求;采用內(nèi)容分析（content analysis）的方法對比研究了京津冀三地現(xiàn)有的重污染天氣應(yīng)急預案，揭示了當前探索區(qū)域聯(lián)動方面的進展及跨界治理的體制性障礙和技術(shù)性障礙;最后結(jié)合京津冀地區(qū)加速一體化的重大國家戰(zhàn)略，提出了京津冀地區(qū)加強跨界治理的政策建議。

劉冰等：跨界危機與預案協(xié)同

一、 跨界危機：對跨區(qū)域協(xié)同的政治和管理挑戰(zhàn)

跨界危機是新世紀以來全世界范圍內(nèi)公共危機發(fā)展的一個重要趨勢，即危機產(chǎn)生的根源和/或影響跨越了時空邊界和政策邊界（Ansell， Boin and Keller 2010）。新世紀以來爆發(fā)的全球性或大范圍的危機事件都具有高度的跨界性，如“9·11”恐怖襲擊、瘋牛病、“非典”和H1N1流感的大規(guī)模爆發(fā)、歐洲火山灰危機、英國石油公司漏油事件以及東日本大地震等，危機的影響范圍不僅跨越了地理邊界，而且在不同類型的突發(fā)事件之間相互轉(zhuǎn)化，這就要求不同地區(qū)的政府、政府的不同部門、政府和社會中的其他部門之間進行有效的溝通和協(xié)調(diào)，這種突發(fā)事件鏈及其解決方案的相互依賴性深刻地挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的危機管理理論（Boin， 2009）。

1. 跨界危機對組織架構(gòu)和指揮體系的挑戰(zhàn)。 常態(tài)管理中，行政系統(tǒng)常常根據(jù)管理功能劃分為不同的行政部門，各個部門各負其責，組織機構(gòu)的設(shè)置及其功能邊界具有較高程度的“確定性”。而公共危機的重要特點是具有高度的“不確定性”，這就在突發(fā)事件應(yīng)對和組織架構(gòu)之間形成了一對深刻矛盾（薛瀾、劉冰，2013）。為構(gòu)建危機情形下高效的跨組織協(xié)作關(guān)系，目前主要有兩大對立學派：“干預主義”和“自由主義”?！案深A主義”主張建立超越轄區(qū)權(quán)威結(jié)構(gòu)的跨區(qū)域、跨部門的危機應(yīng)對系統(tǒng)（汪偉全，2014; 謝寶劍、陳瑞蓮，2014），而“自由主義”認為發(fā)揮組織的自行管理能力才是最行之有效的方法（Ansell， Boin and Keller，2010）。這兩種方法的有效性在實踐中都獲得了一定的證據(jù)。如，美國洛杉磯地區(qū)的光化學污染事件、英國倫敦地區(qū)的空氣污染在當時的條件下都是依靠高層次權(quán)威機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)得以解決的。而2003年在應(yīng)對全球性的“SARS”危機時，世界衛(wèi)生組織利用全球疫情預警和響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了管理、研發(fā)、各國政府、流行病專家等四種獨特的響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（Michelson，2005; WHO，2003），世衛(wèi)組織對這些網(wǎng)絡(luò)的建立起到了倡議和推動的作用，但實際運行過程則較多地依賴自組織機制。

2. 跨界危機對凝聚共識與行動協(xié)同方面的挑戰(zhàn)。 跨界危機的一個重要特征是正負外部效應(yīng)分布的不均衡，一個突發(fā)公共事件對某些部門或地區(qū)來說是“?！保鴮α硪恍┎块T或地區(qū)來說又可能孕育著“機”，一些總體上減緩危機后果的措施對某些參與者來說可能承擔了過多的成本，正是這種復雜的利益糾葛造成了危機決策的深層次矛盾，也就構(gòu)成了“集體行動的困境”。這種矛盾在常規(guī)的危機中也可能存在，只不過在跨界危機中，由于卷入的利益相關(guān)者眾多，分屬于不同層級、不同功能體系，利益的多元化表現(xiàn)得更為明顯。價值觀的差異直接導致了協(xié)同行動的障礙。

3. 跨界危機對行政文化和操作程序方面的挑戰(zhàn)。 跨功能性危機很難管理，因為往往會涉及有著不同邏輯和操作規(guī)則的體系。當體系處于多個組織的管轄之下時，政治利益和職業(yè)規(guī)范往往會產(chǎn)生分歧。從總體上看，我國的行政管理體系表現(xiàn)為級別分明的科層體制及與此相適應(yīng)的行政文化，但是不同地區(qū)、不同部門的管理機構(gòu)在運行模式、決策程序和操作規(guī)范方面仍具有各自的特點，這是跨組織管理的基本特征。

二、 預案協(xié)同：應(yīng)對跨界危機的前提條件

應(yīng)急預案是由應(yīng)急管理主體預先制定的緊急行動方案（鐘開斌，2009），規(guī)定了應(yīng)對突發(fā)事件的組織架構(gòu)和程序規(guī)范，是世界各國在應(yīng)急管理中普遍運用的政策工具。預案建設(shè)是各個領(lǐng)域開展應(yīng)急管理工作的起點。在我國構(gòu)建“一案三制”2003年，在成功抗擊“非典”之后，我國從“應(yīng)急預案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制、應(yīng)急法制”等方面著手構(gòu)建了新一代的國家應(yīng)急管理體系，這個體系的核心框架就簡稱為“一案三制”。應(yīng)急管理體系的過程中，預案的編制和管理始終處于先導性地位。2003年“SARS”以后，中國開始推行以“一案三制”為核心的綜合應(yīng)急管理體系，應(yīng)急預案開始廣泛應(yīng)用于各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理，并形成了“橫向到邊，縱向到底”多達數(shù)百萬件的應(yīng)急預案體系，在提升我國應(yīng)急管理體系的效率和能力方面發(fā)揮了重要作用。

應(yīng)急預案在重污染天氣應(yīng)對中也發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。按照《大氣污染防治行動計劃》2013年9月10日由國務(wù)院印發(fā)。的要求，“空氣質(zhì)量未達到規(guī)定標準的城市應(yīng)制定和完善重污染天氣應(yīng)急預案并向社會公布”。2013年11月，環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導意見》，此后不足半年的時間內(nèi)，眾多城市相繼出臺了應(yīng)急預案。截至2014年4月，全國20個省區(qū)市和194個地級市已經(jīng)編制實施了重污染天氣應(yīng)急預案《2014年9月17日：我國重污染天氣應(yīng)急體系初步建立》，http：//china.cnr.cn/ygxw/201409/t20140917_516451103.shtml，2014年9月25日訪問。，我國重污染天氣應(yīng)急預案體系基本建立。各地的重污染天氣應(yīng)急預案中遵循環(huán)境保護部制定的《城市大氣重污染應(yīng)急預案編制指南》2013年5月6日由環(huán)境保護部發(fā)布。編制，一般包括以下主要內(nèi)容：組織機構(gòu)及其職責、監(jiān)測與預警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急保障等。

重污染天氣應(yīng)急預案體系的建立推動了應(yīng)急行動的規(guī)范化。但是當前的應(yīng)急預案是由環(huán)境保護部牽頭、由各地政府編制的專項應(yīng)急預案，在應(yīng)對跨部門、跨地區(qū)的大氣污染問題中暴露出先天性不足。2013年12月22日19點32分，天津市環(huán)保局通過微博發(fā)布啟動III級（黃色）重污染天氣預警的消息，通知立即采取III級預警響應(yīng)，其中強制性措施有車輛限行等。但隨即天津市交管局否認了進行限行的要求。2014年3月，北京市出現(xiàn)長時間霧霾天，某中學校長決定初中部停課一天，隨后被海淀區(qū)教委叫停。這些例子說明現(xiàn)有的重污染天氣預案體系與其他預案的協(xié)同和銜接問題尚未得到充分重視，預案協(xié)同的缺失在應(yīng)對跨界危機中將造成嚴重影響。地區(qū)之間的預案協(xié)同存在更大的問題。從近幾次重污染天氣的響應(yīng)行動來看，受霧霾影響的地區(qū)啟動的預警級別、響應(yīng)措施的執(zhí)行力度有很大差異。在2014年10月811日京津冀持續(xù)霧霾事件中，環(huán)保部對京津冀地區(qū)啟動了應(yīng)急預案的北京、天津、石家莊、廊坊、保定等8個城市展開檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)企業(yè)限產(chǎn)、車輛限行等應(yīng)急措施均未執(zhí)行到位，主要原因在于限產(chǎn)限行執(zhí)法手段偏軟，基本以倡導減排和車輛勸返為主，并沒有嚴格的處罰權(quán)。在一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，“唯GDP論”仍然是根深蒂固的行政思維，環(huán)保部門退居邊緣地位，不僅難以協(xié)調(diào)重污染天氣的應(yīng)急行動，更難扮演強有力的監(jiān)管角色。預案協(xié)同并不是要求各地預案都整齊劃一，由于各地的空氣污染程度、污染源都有所不同，應(yīng)急響應(yīng)措施應(yīng)該具有地方針對性。但是由于空氣污染具有跨界性質(zhì)，在需要跨界響應(yīng)的領(lǐng)域，各地的應(yīng)急預案應(yīng)該為響應(yīng)措施制定相互銜接的行動框架。

預案協(xié)同是應(yīng)急管理的一個內(nèi)生性科學問題。絕大部分的應(yīng)急管理都會遇到預案脫節(jié)、銜接困難的問題，預案協(xié)同是在實踐中不斷磨合的過程。美國的應(yīng)急預案體系的建立和完善就是一個動態(tài)演化的過程。“9·11”事件之前，美國應(yīng)急管理的主要依據(jù)是作為基本法的《聯(lián)邦應(yīng)急預案》（FRP， Federal Response Plan）。“9·11”事件之后，美國聯(lián)邦應(yīng)急預案升級為《國家應(yīng)急預案》（NRP， National Response Plan），合并了此前的FRP和其他以聯(lián)邦政府名義發(fā)布的專項預案，體現(xiàn)了整合式應(yīng)急響應(yīng)理念;2005年“卡特里娜颶風”之后，美國于2008年發(fā)布《國家應(yīng)急框架》（NRF， National Response Framework），該框架將應(yīng)急管理的主體從各級政府機構(gòu)擴大到非政府組織、私人企業(yè)等（鐘開斌，2012）。美國的預案體系的調(diào)整升級過程體現(xiàn)了“預案協(xié)同”的總體思路，旨在提升各級政府部門、各類組織協(xié)調(diào)一致地處理突發(fā)事件的能力。

三、 京津冀地區(qū)重污染天氣應(yīng)急預案對比分析

京津冀地區(qū)近年來成為空氣污染的重災區(qū)，區(qū)域性霧霾事件的頻發(fā)倒逼京津冀地區(qū)加快建立區(qū)域聯(lián)動機制。京津冀地區(qū)包括北京、天津兩個直轄市和河北省，在行政建制、經(jīng)濟社會發(fā)展水平方面存在很大差異。河北省的轄區(qū)面積為18.88萬平方公里，將近北京、天津兩市面積的7倍，但從人均可支配的收入來看，河北省約為北京市的二分之一。各地的空氣污染源存在差異，北京作為中國首都和國際化城市，第三產(chǎn)業(yè)的比重占77.9%，但機動車保有量位居全國之首，截至2014年6月已達550萬輛，天津、河北兩地第二產(chǎn)業(yè)約占當?shù)亟?jīng)濟總量的一半。鋼鐵、水泥、電力、玻璃生產(chǎn)是河北省的主要工業(yè)領(lǐng)域，四大行業(yè)占全省工業(yè)排污六成以上。環(huán)境科學家分析了大氣污染物的成分，其中北京大氣污染物中氮含量較高，說明污染主要是汽車尾氣造成的，而河北大氣污染物中硫含量較高，說明其污染主要是由重工業(yè)燃煤造成的《京津冀大氣污染物成分探秘》， http：//news.xinhuanet.com/politics/201403/02/c_119568792.htm，2014年3月2日，訪問日期：2015年3月23日。，這也提示各個地區(qū)在大氣治理和應(yīng)急措施中的側(cè)重點應(yīng)有所不同。2013年，京、津、冀三地的空氣質(zhì)量優(yōu)良率分別是48.2%、47.9%、353%（見表1），在全國處于較低水平。

在應(yīng)急管理方面，京津冀三地在2006年均發(fā)布了當?shù)氐耐话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預案，京、津兩地還成立了應(yīng)急管理委員會作為當?shù)貞?yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導機構(gòu)。京津冀地區(qū)加快大氣污染區(qū)域治理的一個宏觀背景是京津冀一體化在2014年初已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，在國家層

表1京津冀地區(qū)各轄區(qū)概況（2014年）

北京市天津市河北省

轄區(qū)面積

（平方公里）16，410.5411，760188，800

行政區(qū)劃14區(qū)2縣13區(qū)3縣11個地級市

常住人口

（萬人）2，151.61，516.817，383.75

地區(qū)生產(chǎn)總值（億元）21，330.815，722.4729，421.2

城鎮(zhèn)居民人均

可支配收入（元）43，91031，506*24，141

三次產(chǎn)業(yè)比例0.7：21.4

：77.91.3：49.4

：49.311.7：51.1

：37.2

機動車保有量（輛）5，506，3122，838，17716，152，533

環(huán)境空氣質(zhì)量

優(yōu)良率（%）**48.247.935.3

資料來源：北京市、天津市、河北省2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

注：*天津市數(shù)據(jù)為：城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入;**環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率為各地空氣質(zhì)量達標天數(shù)占全年的百分比，由作者根據(jù)新聞資料整理，三地均為2013年數(shù)據(jù)。

面成立了“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組”，由國務(wù)院副總理擔任組長，是一個高規(guī)格、高權(quán)威的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略必將加強各地政府之間的密切合作，區(qū)域聯(lián)動的應(yīng)急響應(yīng)機制將進一步完善。

為應(yīng)對日益頻發(fā)的霧霾天氣，京津冀三地在2012年10月至2014年2月間先后出臺了各地的重污染天氣應(yīng)急預案北京市曾在2012年12月印發(fā)《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案（暫行）》，經(jīng)過一年的實踐，在2013年10月修訂為《北京市空氣重污染應(yīng)急預案（試行）》。。作為緊急行動方案的應(yīng)急預案至少要在“組織機構(gòu)”和“操作規(guī)范”方面做出十分明確的規(guī)定，前者解決了“由誰響應(yīng)”

的問題，后者解決了“如何響應(yīng)”的問題，響應(yīng)主體和應(yīng)對行動的有機結(jié)合構(gòu)成了預案的核心內(nèi)容。表2梳理了京津冀三地重污染天氣應(yīng)急預案在“組織機構(gòu)”和“操作規(guī)范”方面的異同。

表2京津冀重污染天氣應(yīng)急預案的主要差異

北京市天津市河北省

預案名稱北京市空氣重污染應(yīng)急預案（試行）*天津市重污染天氣應(yīng)急預案河北省重污染天氣應(yīng)急預案

發(fā)布時間2013年10月21日2014年5月30日2014年2月10日

應(yīng)急

指揮部總指揮：分管應(yīng)急工作的副市長（常務(wù)副市長）

副總指揮：分管環(huán)保工作的副市長和副秘書長

辦公室主任：市環(huán)保局局長總指揮：分管環(huán)保工作的副市長

副總指揮：分管副秘書長和市環(huán)保局局長指揮長：省長

副指揮長：分管環(huán)境保護工作的副省長

預警分級藍、黃、橙、紅四級分類體系，但分類標準和響應(yīng)措施存在很大差異（見表3）

區(qū)域聯(lián)動尚未專門涉及跨省區(qū)的聯(lián)動機制

河北省預案設(shè)置“污染控制區(qū)”，實現(xiàn)了省內(nèi)的區(qū)域聯(lián)動

資料來源：《北京市空氣重污染應(yīng)急預案（試行）》、《天津市重污染天氣應(yīng)急預案》、《河北省重污染天氣應(yīng)急預案》。

注：*該預案是在2012年10月北京市政府制定實施的《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案（暫行）》基礎(chǔ)上修改完善而成。

在組織機構(gòu)上，京津冀三地都成立了重污染天氣“應(yīng)急指揮部”，成員單位構(gòu)成大致相同，但指揮長的行政級別迥異?！皯?yīng)急指揮部”是許多國家在應(yīng)急管理實踐中摸索出來的一條重要經(jīng)驗，在我國抗擊非典、抗震救災等重大突發(fā)事件的應(yīng)對中也發(fā)揮了重要作用（胡穎廉，2012）。這種機構(gòu)的設(shè)置根據(jù)不同災種的特征，將相關(guān)的行政管理部門整合進一個“統(tǒng)一指揮”的行動指揮部，通過在特定情形下的部門組合、凝聚和授權(quán)，臨時性地改變了行政組織的固有邊界和常規(guī)的協(xié)調(diào)機制，在很大程度上回應(yīng)了危機管理中“組織體系的確定性”與“突發(fā)事件的不確定性”之間的根本性矛盾，較好地實現(xiàn)了“虛實結(jié)合”和“平戰(zhàn)結(jié)合”，有效地解決了部門分割、各自為政的碎片化行動困境，是實現(xiàn)“統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏”的組織基礎(chǔ)。應(yīng)急指揮部也作為一個基本的組織機構(gòu)引入到重污染天氣的應(yīng)急中來。如北京市的“空氣重污染應(yīng)急指揮部”是在市應(yīng)急委領(lǐng)導下的17個專項指揮部之一，由市環(huán)保局擔任主要的辦事機構(gòu)，相關(guān)部門包括交通管理局、氣象局、衛(wèi)生局、教委、住建委、市政市容委等。天津市和河北省的重污染天氣專項指揮部在辦事機構(gòu)、部門組成上與北京市的指揮部大致相同。

但值得特別注意的是，京津冀三地專項指揮部中指揮長的行政級別上存在明顯差異（見表2）。北京市“空氣重污染應(yīng)急指揮部”的總指揮由分管應(yīng)急工作的副市長（為常務(wù)副市長），分管環(huán)保工作的副市長和市政府副秘書長擔任副總指揮。天津市重污染天氣應(yīng)急指揮部的總指揮由分管環(huán)保工作的副市長擔任，副總指揮則由分管副秘書長和市環(huán)保局局長擔任。作為省級地方政府的河北省在轄區(qū)面積、行政建制和科層體系方面與直轄市有很大不同，這種差異也體現(xiàn)在應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置上。河北省重污染天氣應(yīng)急指揮部由省長擔任指揮長，由分管環(huán)保工作的副省長擔任副指揮長。這種做法不僅與北京、天津有所不同，而且從全國范圍來看也屬于領(lǐng)導干部的“高規(guī)格配置”，其他大部分省區(qū)的常規(guī)做法是由分管環(huán)保工作的副省長作為應(yīng)對重污染天氣的最高責任人。河北省直接由地方政府“一把手”親自掛帥重污染天氣應(yīng)急與河北省的空氣污染程度有密切關(guān)系，在后面的分析中，我們還可以看到，河北省在轄區(qū)內(nèi)部為打破地市界線以應(yīng)對跨界危機事實上做出了重要的嘗試，這種跨界治理也正是以強有力的組織指揮機構(gòu)為保障的。在京、津兩地的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導機構(gòu)是“應(yīng)急管理委員會”（簡稱“應(yīng)急委”），各個專項指揮部都受到應(yīng)急委的統(tǒng)一領(lǐng)導，在大部分情況下，各種專項應(yīng)急工作被視為是總體應(yīng)急管理中的一個局部性工作，也就是說，如果重污染天氣的應(yīng)對涉及全市性的響應(yīng)行動，那么指揮部就需要借助應(yīng)急委來實現(xiàn)更高層次的綜合協(xié)調(diào)。而河北省并未成立應(yīng)急委，省政府就是應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導機構(gòu)，由省長擔任指揮長的重污染天氣應(yīng)急指揮部可以對跨部門、跨地市的協(xié)調(diào)響應(yīng)做出統(tǒng)籌安排并直接發(fā)布指令。可見，不同的組織架構(gòu)背后的應(yīng)急響應(yīng)程序是有差別的。反映了不同的組織權(quán)威。

為何指揮長的行政級別在應(yīng)急管理中如此重要？這是由于在我國當前以科層制為主體的行政管理體系以及與此相對應(yīng)的行政文化中，行政級別決定了應(yīng)急響應(yīng)中的資源動員范圍、行動協(xié)調(diào)的有效性和應(yīng)急指令的權(quán)威性。官員的行政級別在府際溝通和協(xié)調(diào)中不僅具有重要的象征意義，還實質(zhì)性地決定了公共管理者和相關(guān)政策制定者的行政權(quán)限和決策范圍。因此，從組織機構(gòu)上看，京津冀三地之間難以通過各自的專項指揮部實現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)行動的無縫對接，因為其應(yīng)急溝通易于回到常態(tài)府際溝通程序中去，各部門依托常態(tài)機制在各自的傳統(tǒng)職能中溝通如京津冀三地環(huán)境監(jiān)測中心的會商制度，以及應(yīng)急辦系統(tǒng)的應(yīng)急聯(lián)席會議制度等。，無法對應(yīng)急響應(yīng)的整體行動方案進行及時溝通和快速決策。

表3京津冀重污染天氣預警分級及其響應(yīng)措施對比分析

藍色黃色橙色紅色

分級指標

京1天，201～3001天，301～500

或持續(xù)3天，201～300持續(xù)3天交替出現(xiàn)重度污染（201～300）或嚴重污染（301～500）持續(xù)3天，≥300

津連續(xù)2天，>200

或1天，>300連續(xù)3天，>200連續(xù)3天，300～5001天，≥500

冀*1日，200～500連續(xù)3日，>200連續(xù)3日，300～5001日以上，≥500

預警發(fā)布京經(jīng)市空氣重污染應(yīng)急指揮部辦公室同意進行提示由市空氣重污染應(yīng)急指揮部辦公室批準并組織發(fā)布由市空氣重污染應(yīng)急指揮部總指揮批準，由指揮部辦公室負責組織發(fā)布由市應(yīng)急委主任批準，由市應(yīng)急辦負責組織發(fā)布

津經(jīng)應(yīng)急指揮部辦公室批準后向社會進行提示經(jīng)分管環(huán)境保護工作的副市長批準經(jīng)市人民政府主要領(lǐng)導批準，預警信息以市人民政府名義發(fā)布

冀城市預警：由各設(shè)區(qū)市重污染天氣應(yīng)急指揮機構(gòu)組織發(fā)布本市的預警信息

區(qū)域預警：省重污染天氣應(yīng)急指揮部辦公室通知區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)市重污染天氣應(yīng)急指揮機構(gòu)，由各設(shè)區(qū)市重污染天氣應(yīng)急指揮機構(gòu)組織發(fā)布本市的預警信息

全省預警：由省重污染天氣應(yīng)急指揮部指揮長或副指揮長批準后發(fā)布全省預警信息

應(yīng)急措施京健康防護提醒

建議性污染減排措施健康防護提醒

強制性污染減排：控制揚塵健康防護提醒

強制性污染減排：“限產(chǎn)”、“停工”、“禁放”、“禁燒”健康防護提醒

強制性污染減排：橙色預警基礎(chǔ)上增加“限行”、停課

津建議性和健康防護措施強制性措施：限產(chǎn)（減排20%）、停產(chǎn)、清掃等

建議性和健康防護措施限產(chǎn)（減排30%）、停產(chǎn)、清掃等停產(chǎn)、停課、限行

冀健康提示;倡導減排停產(chǎn)、限產(chǎn)（減排20%）;主城區(qū)黃標車、無標車等限行;控制揚塵;“禁放”、“禁燒”停產(chǎn)或限產(chǎn)（減排30%）停產(chǎn)或限產(chǎn)（減排30%）、停課、限行

資料來源：《北京市空氣重污染應(yīng)急預案（試行）》、《天津市重污染天氣應(yīng)急預案》、《河北省重污染天氣應(yīng)急預案》。

注：*此處為“城市預警”的分級標準。

在操作規(guī)范方面，我國的應(yīng)急管理遵循“分類管理，分級響應(yīng)”的基本原則，因此預警分級是進行規(guī)范化響應(yīng)的前提?？偟膩砜矗┙蚣饺氐念A警分級都采用了公眾熟知的藍色、黃色、橙色和紅色四級體系，但分類標準、發(fā)布程序和響應(yīng)措施存在很大差異。

預警分級體系綜合考慮了“空氣污染程度”和“持續(xù)時間”兩個指標?！翱諝馕廴境潭取笔且浴翱諝馕廴局笖?shù)（Air Quality Index， AQI）”來衡量的，根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)技術(shù)規(guī)定（試行）》，AQI為201～300，空氣質(zhì)量級別為五級（重度污染），AQI大于300，空氣質(zhì)量級別為六級（嚴重污染），這個分級指標成為霧霾預警分級的基礎(chǔ)性技術(shù)指標。“持續(xù)時間”是預測霧霾持續(xù)的天數(shù)。采用二維指標綜合判定的方法產(chǎn)生了多種不同的組合情形，比如“重污染+短時間”和“輕污染+長時間”的情形可能對人類健康產(chǎn)生相同程度的危害，在理論上應(yīng)采取相同程度的分級和響應(yīng)措施。事實上，不同的地區(qū)也的確采取了不同的組合形式來界定預警級別的界線。以紅色預警為例，北京采用的指標是“嚴重污染+長時間”，具體的分級標準為“預測未來持續(xù)3天出現(xiàn)嚴重污染（即AQI≥300）”，而天津和河北的城市預警則采用了“極重污染+短時間”的標準，天津市的紅色預警條件為“經(jīng)預測，將發(fā)生1天（含）以上AQI≥500，空氣質(zhì)量為極重污染”，河北省的城市紅色預警條件是“經(jīng)預測，某一設(shè)區(qū)市將發(fā)生1日以上AQI≥500時，發(fā)布該市紅色（I級）預警?！鳖A警標準的選擇在很大程度上受到技術(shù)能力的限制。北京市的預報能力達到能提前72小時，河北省受硬件設(shè)施的限制，目前只能比較準確地預測未來24小時的大氣污染情況，而天津市從2014年初才開始發(fā)布PM2.5數(shù)據(jù)，累積數(shù)據(jù)不滿一年，尚不具備準確預測空氣質(zhì)量的條件《紅色預警一次未發(fā)，霧霾預警到底準不準？》， http：//news.xinhuanet.com/mrdx/201410/12/c_133709689.htm，2014年10月12日，訪問日期：2014年12月13日。。但是這種預警級別在劃分指標上存在差異，會使得在地理上緊鄰的地區(qū)啟動完全不同級別的預警，而此時的空氣污染程度可能在較大的區(qū)域范圍內(nèi)是一致的，僅僅由于行政管理系統(tǒng)的不同而進行了不同級別的響應(yīng)?？梢姡凇胺旨夗憫?yīng)”這一基本操作規(guī)則下，預警分級的判定標準對跨區(qū)域協(xié)同響應(yīng)應(yīng)該具有基礎(chǔ)性的意義。

進一步來看，京津冀三地的預警發(fā)布程序也各不相同，前面提到過，這是由于各地的應(yīng)急管理組織架構(gòu)和指揮體系存在差異。北京和天津兩地成立了應(yīng)急管理委員會，并作為應(yīng)急管理工作的最高領(lǐng)導機構(gòu)，一般由地方政府的正職領(lǐng)導人擔任，整合了黨政軍等系統(tǒng)的力量，保障了權(quán)威高效的決策和協(xié)調(diào)能力，各個專項指揮部都受到應(yīng)急管理委員會的領(lǐng)導。北京市的紅色預警響應(yīng)措施需要全市多部門的協(xié)調(diào)配合，因此預警發(fā)布必須得到市應(yīng)急委主任批準。天津橙色及以上級別的預警需要由市政府主要領(lǐng)導批準。而河北省的情況稍有不同，河北省沒有成立應(yīng)急管理委員會，省長為重大突發(fā)公共事件的最高責任人，代表著全省范圍緊急動員和協(xié)調(diào)的最高權(quán)威，由于省長直接擔任的重污染天氣應(yīng)急指揮部的指揮長，因此專項指揮部的指揮長或副指揮長批準后可以發(fā)布全省預警信息。

從響應(yīng)措施來看，隨著響應(yīng)級別的升高，響應(yīng)措施由建議性或倡導性的健康防護措施逐步提升為控制揚塵、限產(chǎn)、減排，直至紅色預警下的停產(chǎn)、停課、限行等強制性措施。在所有重污染天氣的響應(yīng)措施中，利益最為復雜的就是限產(chǎn)減排措施，這是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兩大沖突性目標之間對抗矛盾的集中體現(xiàn)，并引發(fā)利益相關(guān)方的強烈爭議。由于這種措施具有較大的社會成本，因此政府在做出紅色預警決策的時候異常謹慎。自京津冀三地應(yīng)急預案實施以來，盡管有個別時段達到預案規(guī)定的紅色預警條件，但是尚未啟動紅色預警。

限產(chǎn)的響應(yīng)措施在河北省的預案中規(guī)定得最為嚴厲，而事實上河北省執(zhí)行限產(chǎn)或停產(chǎn)措施的壓力也最大，這是由當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征所決定的。河北省從黃色（III級）預警級別開始出現(xiàn)限產(chǎn)規(guī)定，要求通過限產(chǎn)減排措施“確保本地二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物在日常排放基礎(chǔ)上最低減排20%”，在橙色和紅色預警中減排指標提高到30%。事實證明，這種嚴厲的限產(chǎn)措施在操作中難以執(zhí)行。重污染企業(yè)的行為邏輯中蘊含著對經(jīng)濟利益的“理性計算”，在缺乏合理的利益補償機制的背景下，限產(chǎn)措施必定存在執(zhí)行困難，因此，應(yīng)急預案應(yīng)該根據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主要污染來源、重污染企業(yè)的承受能力等情況制定切實可行的限產(chǎn)目標，并輔之相應(yīng)的補償條款。

四、 結(jié)語

預案協(xié)同在應(yīng)對跨界危機的過程中所起到的作用尤為重要。本文通過對京津冀三地重污染天氣應(yīng)急預案的對比分析，發(fā)現(xiàn)由各地分別制定的應(yīng)急預案雖然較好地解決了轄區(qū)內(nèi)不同職能部門的功能整合問題，但是普遍缺失跨越行政邊界的協(xié)同機制設(shè)計，各地應(yīng)急預案在組織機構(gòu)和操作規(guī)范方面的基礎(chǔ)性差異造成各地響應(yīng)行動的級別和執(zhí)行力度的差異?？缃缥C具有“地理區(qū)域?qū)颉钡难莼瘷C制，當前的應(yīng)急管理體系是一種“行政區(qū)劃導向”的制度安排，這種矛盾是應(yīng)對跨界危機的根本性矛盾。

為有效應(yīng)對跨界危機，必須在屬地管理責任明確的前提下，重點加強區(qū)域之間的預案協(xié)同，依托常態(tài)下的府際關(guān)系構(gòu)建危機情景下的高效協(xié)調(diào)機制，在組織機構(gòu)設(shè)計、預警級別和響應(yīng)措施方面考慮區(qū)際銜接，使之成為一個兼具獨立性和協(xié)同性的跨區(qū)域預案體系，或者在京津冀一體化戰(zhàn)略的總體布局下制定一個區(qū)域一體化的應(yīng)急預案，在應(yīng)對跨界空氣污染中快速打破區(qū)劃限制，依據(jù)跨界危機的內(nèi)在演化機理制定相應(yīng)的應(yīng)急行動方案。

我國在多次成功舉辦大型活動的過程中摸索了一套在重點時期綜合治理空氣污染的有效措施，這些措施在最近舉辦的APEC會議期間再次發(fā)揮了重要作用。為保證APEC會議期間北京市的空氣治理，我國在2013年10月成立了跨區(qū)域、跨部門的空氣污染治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，即“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作小組”“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立于2013年10月，成員單位包括：北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國氣象局、國家能源局。協(xié)作小組辦公室設(shè)在北京市環(huán)境保護局，辦公室主任由北京市一名副市長和環(huán)境保護部一名副部長共同擔任。（簡稱“工作小組”），不僅為京津冀地區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控奠定了組織基礎(chǔ)，而且在區(qū)際協(xié)調(diào)、預警會商、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域?qū)嵤┝讼鄬y(tǒng)一的執(zhí)行規(guī)則，使各地的減排行動形成合力。在重大政治任務(wù)的要求下，空氣污染治理措施常常具有非常規(guī)、強制性的特點，在日常管理中常常難以實施。因此，應(yīng)借助“工作小組”的工作機制，將保障APEC會議期間空氣質(zhì)量的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為日常管理原則，綜合考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和監(jiān)測預警能力，及時修訂完善重污染天氣應(yīng)急預案，盡快統(tǒng)一預案中的分級預警和響應(yīng)標準，并逐步將協(xié)同行動逐步擴展到北六省市（另含內(nèi)蒙古、山西和山東），建立更大范圍的區(qū)域合作以應(yīng)付日益蔓延的跨界危機。

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