段小力

（鄭州師范學(xué)院，河南鄭州450044）

·政治學(xué)研究·

“一把手”主導(dǎo)下的集體腐敗類型、特征及治理路徑
——基于省市級“一把手”主導(dǎo)下的集體腐敗案的思考

段小力

（鄭州師范學(xué)院，河南鄭州450044）

以“一把手”為主導(dǎo)的集體腐敗多以買官賣官、官商聯(lián)盟、官匪勾結(jié)、公款消費(fèi)、集體謀私等為主要類型。其具有隱蔽性，涉案時間長；頑固性（“保護(hù)傘”效應(yīng)），查處難度大；同盟性，破壞性大；輻射性，涉案人員多等特點(diǎn)。其主要根源在于權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)不科學(xué)、監(jiān)督主體缺乏權(quán)威、信息公開力度不夠等導(dǎo)致的監(jiān)督失效。創(chuàng)新治理“一把手”主導(dǎo)的集體腐敗機(jī)制要健全完善“一把手”權(quán)力制衡制度、樹立監(jiān)督者權(quán)威、加大巡視力度，實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督常態(tài)化等監(jiān)督機(jī)制。

中國共產(chǎn)黨；政治生態(tài)；執(zhí)政能力

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.003

集體腐敗，學(xué)術(shù)上也稱“共謀性腐敗”，指是多名官員結(jié)成同盟、共同參與腐敗行為的特殊不法現(xiàn)象?！耙话咽帧痹陬I(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中居于核心地位，起著重要作用，是單位的第一責(zé)任人。大多數(shù)集體腐敗案件，一般都有“一把手”的參與和操縱。根據(jù)本課題組對改革開放以來到2013年底54位省部級、177位地市級、544位縣市級“一把手”腐敗案的調(diào)查，一把手主導(dǎo)的集體腐敗占近七成［1］，“一把手”腐敗依然是集體腐敗的主要形式。

一、“一把手”主導(dǎo)下的集體腐敗類型

1.買官賣官型

此類型表現(xiàn)為一方（通常是直屬領(lǐng)導(dǎo)）賣官斂財(cái)，另一方（通常是直屬下級）跑官要官，從而買官賣官者形成上下級別之間的腐敗政治鏈條。買官賣官的核心人物往往是掌握人事大權(quán)的一把手。如2005年黑龍江韓桂芝為首的“黑龍江買官窩案”，牽扯各級政府官員100余人，其中副省級干部6人、地廳級干部30余人，黨政一把手多人。2003年黑龍江馬德賣官案涉及綏化市下轄10個縣市的265名處級以上干部，包括一把手50多人。沈陽慕綏新案就與馬向東（沈陽市原常務(wù)副市長）案糾纏一起，被稱為“慕馬案”涉案人員100多人。安徽省阜陽王懷忠案導(dǎo)致18個縣委書記整體淪陷；河南省南召縣委書記劉建國案牽涉30多個科級干部身陷漩渦，且均為當(dāng)?shù)刂饕块T領(lǐng)導(dǎo)或各級黨政部門一把手［2］。

2.集體謀私型

一是集體貪污，以集體的名義侵吞、盜取、截留國家財(cái)產(chǎn)，作為集體的賬外經(jīng)費(fèi)，或者私分給腐敗成員。如湖南省耒陽市礦產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理辦公室集體貪污案共有110人涉案，其中55人被立案調(diào)查。二是集體賄賂。以單位和集體名義收受和向國家機(jī)關(guān)、國有公司、企事業(yè)單位等公權(quán)部門和公權(quán)人員行賄，以禮品、禮金、福利等各種名義行賄賂之實(shí)。三是福利性腐敗。單位和集體以發(fā)放福利之名義大搞共謀性腐敗。突出表現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和壟斷性行業(yè)。如網(wǎng)絡(luò)上公開披露的江西、廣東電力職工免費(fèi)用電情況，而鐵路職工常年免費(fèi)乘車、移動職工免費(fèi)電話等早已成為公開的秘密。江西、廣西、河南等地的公務(wù)員小區(qū)，價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格。

3.奢侈墮落型

九三學(xué)社中央2012年4月的一組數(shù)據(jù)表明，2011年全國一年公款吃喝費(fèi)用達(dá)3000億元。現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為挪用公款大吃大喝、奢侈消費(fèi)、集體旅游、娛樂等。如網(wǎng)絡(luò)上公開披露海門市“接待門”事件，4小時吃喝玩樂花費(fèi)10萬余元；汕尾市煙草局的單位食堂“廚房接待”，天天有接待，有的一次接待達(dá)13萬元，月月費(fèi)用都在200萬左右。中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”出臺后，公款吃喝之風(fēng)變換形式，地上轉(zhuǎn)戰(zhàn)地下，到私人會所或遠(yuǎn)郊，以“訂婚酒”、“小孩滿月酒”及“親朋聚會”之名進(jìn)行公款吃喝和奢侈消費(fèi)，屢禁不絕。

4.官商結(jié)盟型

在土地、礦產(chǎn)資源、企業(yè)改制審批、行業(yè)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等某一領(lǐng)域（土地開發(fā)、基礎(chǔ)工程、鐵路建設(shè)等）或某一項(xiàng)目（國有企業(yè)出售、社保基金管理等）企業(yè)家行賄官員受賄的鏈條腐敗。如2000年“廈門遠(yuǎn)華特大走私案”，牽涉各級黨政干部600多人，其中300多人被判刑；2006年“上海社保案”，牽涉前上海市委書記陳良宇、社保局局長、區(qū)長、國企董事長等政界、商界數(shù)10人；鐵道部部長劉志軍及其鐵局系統(tǒng)腐敗案，都集中體現(xiàn)出特定行業(yè)和部門中的這種企業(yè)、商人與黨政干部、政府官員共謀腐敗的共生性現(xiàn)象。

5.官匪勾結(jié)型

腐敗“一把手”及其成員與當(dāng)?shù)睾趷簞萘M(jìn)行勾結(jié)，形成官匪共謀團(tuán)伙。2006年貴州查處的以黔西南布依族苗族自治州望謨縣原縣委書記何躍敏為一把手的腐敗案中，包括原縣委常委、政法委書記、公安局長等一把手等15名黨政機(jī)關(guān)工作人員，他們中有為黑惡勢力通風(fēng)報(bào)信以逃避法律打擊，有的官員包庇、縱容甚至直接參與黑惡勢力犯罪行為，還有參與涉黑組織向商店、中學(xué)生收取保護(hù)費(fèi)，開設(shè)賭場大肆斂財(cái)，承包工程等行為。浙江溫嶺黑社會頭目張畏，用金錢控制了溫嶺市長周建國、公安局局長楊衛(wèi)中等黨政干部42人，司法干部15人，金融干部10人。2009年重慶司法局局長，涉黑“保護(hù)傘”文強(qiáng)，與重慶黑惡勢力聯(lián)手，貪污受賄總資產(chǎn)近9位數(shù)，并牽涉200余名司法干警“涉黑”被調(diào)查。2010年山西陽泉城區(qū)公安分局巡警大隊(duì)長關(guān)建軍親自做黑老大，生活上黃賭毒俱全，開賭場、霸煤礦，干擾基層執(zhí)法行為，擾亂正常司法程序，掠奪不法財(cái)產(chǎn)2億元。

二、“一把手”主導(dǎo)下的集體腐敗案的主要特征

1.隱蔽效應(yīng)強(qiáng)，窩案潛伏時間長

集體腐敗現(xiàn)象或是發(fā)生在宗派圈子、裙帶關(guān)系和官商勾結(jié)中，或是打著為集體謀福利的幌子，有正當(dāng)?shù)慕杩?，在各種權(quán)力的層層袒護(hù)下，隱蔽性強(qiáng)，使發(fā)現(xiàn)和查處更加困難。從搜集的案例看，省部級“一把手”37人涉及窩案竄案集體腐敗，已查清的有34人，占91.89%多，平均涉案時間改革開放初期2年，改革開放發(fā)展時期5.8年，建設(shè)小康社會時期10.4年；地市級“一把手”117人涉及集體腐敗，窩案串案多達(dá)92人，約占78.63%，平均涉案改革開放發(fā)展時期時間8.5年，建設(shè)小康社會時期10.2年［2］。見表1。

表1　省部級和地市級“一把手”集體腐敗潛伏期

2.“保護(hù)傘”效應(yīng)強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)查處難度大

作為利益集團(tuán)共同體中的成員，大家有著共同的利益取向，在各級“一把手”的保護(hù)下，進(jìn)行不法行為，謀取集體不法利益，對持不同建議者采取排擠壓制甚至打擊報(bào)復(fù)，在組織內(nèi)部清除異己，鞏固集體行動的安全性和受益性。共謀性腐敗的結(jié)果，使“一把手”的“權(quán)威”凌駕于本地區(qū)本部門公共利益之上，而減小了腐敗被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，來自各方的監(jiān)督難于得到發(fā)揮和執(zhí)行，降低了腐敗的成本。近年來，在集體腐敗案中，“一把手”充當(dāng)保護(hù)傘的案件屢見不鮮，見表2?！耙话咽帧背洚?dāng)保護(hù)傘的對象，主要有兩個：一是腐敗窩案的組織成員，二是當(dāng)?shù)厣鐣暮谏鐣M織。目的都是為了獲得不法利益和減小腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

表2　集體腐敗中“一把手”充當(dāng)“保護(hù)傘”的典型案例

“一把手”的保護(hù)傘作用明顯，查處阻力大，不易案發(fā)。已查清的37例省部級“一把手”集體腐敗案中案發(fā)線索34件，117例地市級“一把手”集體腐敗案中案發(fā)線索92件，他案引發(fā)分別占全部案發(fā)數(shù)量的91.1%和75%［3］，可見他案引發(fā)的多。見表3。

表3　“一把手”主導(dǎo)的集體腐敗案發(fā)線索分析

3.同盟效應(yīng)強(qiáng)，抱團(tuán)窩案規(guī)模大

在一把手腐敗案背后，抱團(tuán)結(jié)伙的“集體行為”或窩案、串案更加廣泛，黨政官員“傍大款”謀取經(jīng)濟(jì)利益，老板“傍大官”謀得政治庇護(hù)，地痞流氓找政治靠山，公權(quán)、金錢、美色、黑幫勢力互相利用，結(jié)成同盟，“黃道”、“紅道”和“黑道”道道并行，權(quán)、錢、色、黑相勾結(jié)的現(xiàn)象競相出現(xiàn)，上下左右長期結(jié)成了生死攸關(guān)的“利益集團(tuán)”，交叉形成了惡化當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)的“腐敗生態(tài)鏈”。如黑龍江餒化馬德（餒化市委書記，正廳級）賣官案，涉及265名官員，僅餒化市各部門“一把手”有50多人，牽涉原國土資源部部長田鳳山、黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝等眾多高官和綏化市一大批官員。廣東省茂名市窩案159人行賄買官被處理，63人被免職，牽涉茂名市前政法委書記、公安局長倪俊雄，各地公安局“一把手”7人；湖南省腐敗窩案涉案158人，牽涉市委書記李大倫、紀(jì)委書記（副市長）曾錦春、宣傳部長、前市長多人。

表4　部分“一把手”主導(dǎo)的集體腐敗涉案人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

4.輻射效應(yīng)強(qiáng)，交叉聯(lián)動串案多

“一把手”主導(dǎo)的集體腐敗會腐蝕更多的黨政干部和組織成員，甚至形成不同行業(yè)、不同單位、不同地域之間交叉聯(lián)合的腐敗網(wǎng)絡(luò)。從其形成的組織而言，一是在一個行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部形成腐敗集團(tuán)。如中石油系統(tǒng)腐敗窩案，截止2014年4月已有45人牽涉涉中石油案，其中中石油內(nèi)部人21人；外部人（合作關(guān)系人）24人，他們或從與中石油合作中得到發(fā)展政績，或寄生中石油集團(tuán)，或與中石油有交叉業(yè)務(wù)）。二是在一個單位或地區(qū)形成腐敗集團(tuán)。尤為突出的是黑龍江餒化馬德（餒化市委書記，正廳級）賣官案，涉及265名官員，50多個餒化地區(qū)內(nèi)政要部門“一把手”。湖南省原郴州市委書記李大倫受賄案涉及黨政干部158人，其中市廳級干部20余人，縣處級干部60余人。三是形成跨地區(qū)跨行業(yè)的共謀腐敗。參與者有黨政官、商業(yè)人士、甚至不法之徒。

5.親緣效應(yīng)強(qiáng)，牽涉家族數(shù)量多

從課題組搜集的196例集體腐敗的案例看，一把手主導(dǎo)的集體腐敗家族化、親緣化日益明顯，由此導(dǎo)致的窩案、串案、案中案中家族成員參與的屢見不鮮。在實(shí)施腐敗行為時，“夫妻齊上陣，腐敗父子兵”，夫妻、父子、兄弟、親屬等家族成員共同斂財(cái)致富、相互保護(hù)形成家庭腐敗窩案。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，省部級一把手腐敗案近60%家屬子女牽涉腐敗案件中。已查清的省部級一把手44例中家人涉案26例，占59.09%；已查清的152例市廳一把手腐敗案件中，有家族參與的76人，占50%，有的甚至“滿門入獄”，全家覆沒。原河南省委常委、鄭州市委書記王有杰受賄634萬元，不明來源財(cái)產(chǎn)890萬元，其兒子、女兒、女婿、妻子也深陷其中，或被判刑，或被黨政紀(jì)處分，被人稱為“全家腐”。江蘇省原淮安市長趙學(xué)鳳妻子、兒子全家受賄；廣東省原中山市長李啟紅案其丈夫、弟弟、弟妻等家族內(nèi)5人涉案［3］。增加一點(diǎn)2013-2014年查處的薄案、周案、徐案、令案等大案。

三、“一把手”主導(dǎo)下集體腐敗的預(yù)防路徑

1.規(guī)范集體職務(wù)消費(fèi)，信息公開

行政事業(yè)單位和部門應(yīng)及時、準(zhǔn)確地公開會議、接待用車、接待餐飲等公務(wù)消費(fèi)信息。探索實(shí)行財(cái)政公務(wù)卡接待，實(shí)行行政事業(yè)單位公務(wù)定點(diǎn)接待、消費(fèi)和結(jié)算收支二條線制度；實(shí)行單位內(nèi)部餐廳招待，實(shí)行機(jī)打發(fā)票、菜單及公務(wù)刷卡機(jī)結(jié)合結(jié)算單報(bào)賬機(jī)制，規(guī)范公務(wù)接待報(bào)賬管理，推行業(yè)務(wù)招待費(fèi)和公務(wù)消費(fèi)公開。實(shí)現(xiàn)“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)公開化、透明化、嚴(yán)格程序化，凡職務(wù)消費(fèi)信息應(yīng)通過政府公報(bào)、官方網(wǎng)站、政府新聞發(fā)布會以及報(bào)刊、廣播、電視等普及型強(qiáng)的各類媒體公開。

2.推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)集體的家庭財(cái)產(chǎn)和重大事項(xiàng)信息公開

推進(jìn)“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)和重大事項(xiàng)信息公開，實(shí)行備案公示制向社會公布，備案公示內(nèi)容包括：本人出境、配偶、子女移民國（境）外情況，以及家庭房產(chǎn)、車輛等主要財(cái)產(chǎn)，銀行存款余額等有關(guān)財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容。配偶和共同生活子女所屬的主要財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)收入，具體包括私有車輛、地產(chǎn)、房產(chǎn)、銀行存款（本幣和外匯）、有價(jià)證券（含股票、期貨、基金、債券、投資型保險(xiǎn)）以及其他收入等。

3.建立完善人民群眾監(jiān)督制度

盡快制定《舉報(bào)法》等法律法規(guī)，真正保障公眾監(jiān)督和檢舉的合法權(quán)益。逐步將監(jiān)督活動延伸到“一把手”工作的八小時以外，充分發(fā)揮社區(qū)、家庭、企業(yè)、媒體全方位的監(jiān)督，暢通網(wǎng)絡(luò)、電話等媒體監(jiān)督渠道，保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)人的安全，保障外部舉報(bào)人的權(quán)益，及時了解黨政“一把手”及主要領(lǐng)導(dǎo)干部在“八小時”以外的生活情況，切實(shí)提高群眾監(jiān)督的針對性和有效性。

4.加大巡視監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化巡視

推進(jìn)巡視工作常態(tài)化。建立中紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的巡視管理體制。在保證巡視質(zhì)量的前提下，縮短集中巡視時間和間隔周期，提高突擊巡視頻次和效率，增強(qiáng)巡視監(jiān)督反饋的及時性。堅(jiān)持日常巡視與專項(xiàng)巡視結(jié)合，瓦解腐敗集團(tuán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，形成常態(tài)化的巡視監(jiān)督機(jī)制。完善巡視機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)貙徲?jì)、統(tǒng)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、信訪、督查、組織人事等部門的協(xié)作機(jī)制，形成多元化、全方位有序銜接的立體交互式監(jiān)督體系，增強(qiáng)各部門監(jiān)督合力，共同遏制一把手主導(dǎo)的集體腐敗。

［1］喬德福.改革開放以來市“一把手”腐敗案例研究報(bào)告—基于142個市“一把手”腐敗案例分析［J］.理論與改革，2013，（5）.

［2］穆軍全.領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)現(xiàn)象的生成邏輯與治理途徑［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2014，（2）中.

［3］喬德福.治理“一把手”腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新探討［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（10）.

［4］汪維才.縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督的創(chuàng)新之維［J］.行政與法，2012，（8）.

［5］董強(qiáng)，葛雪梅.加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的對策思考［J］.科學(xué)社會主義，2012，（3）.

［6］彭雄.一把手”權(quán)力監(jiān)督的探討［J］.法制與社會，2009，（19）.

（責(zé)任編輯葉劍鋒）

段小力（1972—），女，鄭州師范學(xué)院副教授、四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)。

D262.3

A

1671-7155（2015）01-0015-04

2014-11-29

2012年度國家社科基金項(xiàng)目“從體制上治理‘一把手’腐敗問題研究”（項(xiàng)目編號：12BDJ041）的階段性成果。