吳迪

（北京大學(xué)，北京100871）

·行政學(xué)研究·

居家養(yǎng)老服務(wù)中的非營利組織：日本經(jīng)驗及其中國啟示

吳迪

（北京大學(xué)，北京100871）

居家養(yǎng)老服務(wù)在我國的城市社區(qū)正逐漸興起，越來越多的老年人希望能在家中接受養(yǎng)老服務(wù)，但目前我國的居家養(yǎng)老服務(wù)體系還存在著一些問題，尤其是非營利組織對居家養(yǎng)老服務(wù)的參與不足。日本是一個在養(yǎng)老服務(wù)方面具有較多經(jīng)驗的國家，尤其是居家養(yǎng)老服務(wù)，非營利組織在居家養(yǎng)老服務(wù)方面起著重要作用。通過日本的相關(guān)法律、居家“介護”服務(wù)及相關(guān)實踐，總結(jié)出非營利組織在參與居家養(yǎng)老服務(wù)方面的優(yōu)勢，其為我國完善非營組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供了途徑和啟示。

日本；非營利組織；居家養(yǎng)老服務(wù)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.009

從20世紀80年代起，我國開始了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的探索，經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)取得了一定成就，很多城市的社區(qū)也在逐漸形成不同的發(fā)展模式。但是，我國現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)還存在一些問題，如服務(wù)覆蓋面有限、內(nèi)容相對單一；專業(yè)服務(wù)人員缺乏、志愿者不足；相關(guān)政策法規(guī)不健全以及資金來源有限等，這些問題都制約著我國居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。要實現(xiàn)健全和完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，非營利組織的作用不容忽視。目前，我國也有一些非營利組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，但是起到的作用還遠遠不能滿足實際需求。日本作為世界上人口老齡化程度最高，同時也是平均壽命最長的國家，在養(yǎng)老服務(wù)方面有著較為先進的經(jīng)驗，尤其是居家養(yǎng)老服務(wù)方面。除了政府設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)以外，日本主要通過“介護保險制度”為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，主要依靠的是非營利組織的力量，所以非營利組織在居家養(yǎng)老服務(wù)中起重要作用，對我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展也有一定的啟示。

一、非營利組織與居家養(yǎng)老服務(wù)

（一）非營利組織與居家養(yǎng)老

所謂非營利組織，是指具備法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有獨立性質(zhì)的機構(gòu)或組織［1］。非營利組織更多追求的是社會效益，非營利的特征使其與企業(yè)組織有根本區(qū)別。根據(jù)全國老齡委辦公室、發(fā)改委等十個部門共同發(fā)布的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》的定義，居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面的一種服務(wù)形式。非營利組織參與居家養(yǎng)老，是指非營利組織依法通過相關(guān)途徑，并以多種方式，參與居家養(yǎng)老管理并提供相關(guān)服務(wù)，從而增加社會和公眾養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容［2］。非營利組織參與居家養(yǎng)老的方式主要有直接參與和間接參與。直接參與表現(xiàn)為，非營利組織通過承包政府的居家養(yǎng)老服務(wù)項目為老人提供服務(wù)，通過參加聽證會或相關(guān)會議參與制定居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策、表達看法和意見、監(jiān)督政府在居家養(yǎng)老方面的行為，直接影響政府的決策。間接參加表現(xiàn)為，非營利組織通過向政府提供意見和建議，間接地對政府決策產(chǎn)生影響。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)參與者的角色定位

公共服務(wù)中有三個基本的參與者：消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。消費者直接獲得或接受服務(wù)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)或直接向消費者提供服務(wù)；服務(wù)安排者指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者［3］（P68）。具體到居家養(yǎng)老服務(wù)，其參與者包括政府、服務(wù)提供者和接受服務(wù)的老年人。非營利組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的主要形式是政府購買，這種形式起源于英國的“社區(qū)照顧”。政府將原來由其直接舉辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付費用，這是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新興政府提供公共服務(wù)的方式［4］。這個過程中，政府和非營利組織之間是平等和相互獨立的契約雙方，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給的契約化。我國許多城市的社區(qū)都在進行政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索，如寧波市的海曙區(qū)、南京市的鼓樓區(qū)等。居家養(yǎng)老服務(wù)的運作機制表現(xiàn)為政府扶持、非營利組織提供、老人享受服務(wù)，所以，非營利組織在提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中扮演了重要角色。

政府是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的安排者。其主要作用體現(xiàn)在制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，統(tǒng)籌養(yǎng)老資源，實現(xiàn)分配的公平與公正，從而解決老百姓的養(yǎng)老問題，緩和社會矛盾；負責籌措資金，用于提供或購買居家養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)和完善居家養(yǎng)老機構(gòu)，建立相關(guān)標準、規(guī)范和守則；要做好服務(wù)項目的策劃者、監(jiān)督者和評估者，保證服務(wù)對象的滿意。

非營利組織是養(yǎng)老服務(wù)的提供者。在接受了政府委托，或者在相關(guān)項目投標成功之后，非營利組織需要進行具體的居家養(yǎng)老服務(wù)工作，包括審核被服務(wù)對象的相關(guān)資質(zhì)，通過上門走訪了解其實際需求，確定服務(wù)的內(nèi)容和方式，派出家庭服務(wù)員提供服務(wù)，同時要監(jiān)督和檢查服務(wù)的質(zhì)量。為了提高服務(wù)水平，非營利組織還需要對家庭服務(wù)員進行專業(yè)知識的培訓(xùn)，以便他們更好地提供服務(wù)。在服務(wù)過程中，根據(jù)老年人的實際需求，及時調(diào)整服務(wù)計劃，并將政策存在的問題和實施效果反饋給政策制定者。

居家養(yǎng)老服務(wù)的消費者是在家中接受服務(wù)的老年人。我國老齡人口數(shù)量和所占比重都在逐年增加，家庭規(guī)模的小型化使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不能滿足老人的需要。而機構(gòu)養(yǎng)老又存在著價格偏高，供給不足，以及老人和子女感情上不易接受等問題，所以，居家養(yǎng)老成為了一種更易接受且效果更好的養(yǎng)老方式。老人在家中養(yǎng)老，不僅對自身有利，而且可以通過社區(qū)平臺，調(diào)動積極性，實現(xiàn)新的人生價值。

二、日本非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律、制度與實踐

日本是目前世界上老齡化程度最高的國家，而且“高齡”和“少子化”同時出現(xiàn)，養(yǎng)老是日本社會面臨的一個重要問題。日本65歲以上人口，1970年已超過7%，進入了老齡化社會；1994年達到14%，進入了老齡社會［5］。在醫(yī)療水平提高、人的壽命延長、家庭護理功能減弱的情況下，社會化護理成為必然選擇。日本的地方自治體——市、町、村（市、町、村為日本的第三級基層政府，相當于我國的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級），將為人們提供更多的服務(wù)。20世紀60年代，日本就已經(jīng)意識到了養(yǎng)老問題的重要性，并且從制度設(shè)計入手，為高齡化社會的老人謀求福利。

（一）相關(guān)法律與國家戰(zhàn)略

日本針對老年人提供福利的法律主要包括《老人福利法》、《老人保健法》和《護理保險法》，這三部法律代表了日本居家護理服務(wù)的三個階段，也見證了日本居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展變化。此外，日本政府還從國家戰(zhàn)略的高度，制定公布了《高齡者保健福祉推進10年戰(zhàn)略（1990-1999年）》，《新高齡者保健福祉推進戰(zhàn)略（1995-1999年）》和《21世紀高齡者保健福祉推進戰(zhàn)略》，分別被稱為《黃金計劃》、《新黃金計劃》和《21世紀黃金計劃》（下文也將延續(xù)這樣的叫法）。

1.《老人福利法》

日本對老年人提供福利，最早可以追溯到1945年的《生活保護法》，這部法律規(guī)定：無人照顧的老年人和其他一些社會弱者到養(yǎng)老設(shè)施中集中照顧和養(yǎng)護［6］。1962年出現(xiàn)了最早的居家護理服務(wù)，表現(xiàn)為政府向需要服務(wù)的老人家庭派遣服務(wù)人員。1963年，日本頒布了被稱為“老人憲章”的《老人福利法》。這部法律首次將“老人福利”獨立于其他的福利制度，提出了維護高齡者身心健康和生活穩(wěn)定的目標。該法制定了實施老人福利項目的規(guī)定和各種養(yǎng)老項目的質(zhì)量標準，明確了地方政府在老人福利設(shè)施設(shè)立、運營及管理等方面的權(quán)限，強調(diào)了民間和個人所應(yīng)承擔的義務(wù)，規(guī)定了國家、地方政府和社會福利法人所應(yīng)承擔的費用比例、支付方法等。這部法律構(gòu)成了維系整個老人福利事業(yè)的基礎(chǔ)，是一部管制老人福利事業(yè)及產(chǎn)業(yè)的法律。

2.《老人保健法》

1972年和1973年，日本政府對《老人福利法》進行了兩次修訂，對70歲以上的老人和65歲以上臥床不起的老人實施免費醫(yī)療制度。這項制度減輕了老人醫(yī)療費的負擔，但是也出現(xiàn)了醫(yī)療需求過度，醫(yī)療財政狀況惡化的情況。1982年，日本政府制定了《老人保健法》，結(jié)束了老人免費醫(yī)療制度，以“保健+醫(yī)療”的原則，將老人健康事業(yè)分為了醫(yī)療和保健兩大類。保健的對象是40歲以上的居民，由市、町、村負責進行定期免費體檢、保健訓(xùn)練、教育和健康咨詢的服務(wù)，費用由國家和地方各級政府負擔，醫(yī)療機構(gòu)不承擔。醫(yī)療的對象是70歲以上的老年人和65歲以上臥床不起的老人，而且對住院時間有一定要求，老人本身也要承擔一定的費用。

《老人保健法》強調(diào)了社會和家庭在老人保健實施方面的重要作用，而且重點要推廣的是介于醫(yī)院和家庭之間的中間設(shè)施。所謂“中間設(shè)施”有兩層含義，一是介于養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老之間的設(shè)施，如“日托設(shè)施”、“短期托老設(shè)施”以及面向癡呆老人的“日托看護設(shè)施”；二是介于醫(yī)院和養(yǎng)老機構(gòu)之間的具有醫(yī)療和養(yǎng)老功能的設(shè)施，這就是“老人保健設(shè)施”［7］（P67），各個機構(gòu)之間的關(guān)系可以參照圖1。

圖1　“中間設(shè)施”的地位

非營利組織參與提供“中間設(shè)施”的相關(guān)服務(wù)，如“老人保健設(shè)施”主要由地方公共團體、社會福利法人和醫(yī)療法人建立，政府給予補助或者特別的融資，老人通過簽訂合同入住，并支付費用。1991年，日本政府對《老人保健法》進行了修改，設(shè)立了老人訪問護理制度，由中央政府加大財政投入，將社會福利措施管理權(quán)限下放到市、町、村等基層政府，逐步推進居家養(yǎng)老的服務(wù)體系，實現(xiàn)護理的社會化與家庭化。

3.《護理保險法》

隨著老人福利制度和老人保健制度的實施，其間也出現(xiàn)了一些矛盾。主要體現(xiàn)在老人對養(yǎng)老服務(wù)需求的多元化和多樣化，供給服務(wù)的單一性和質(zhì)量低下，而且給付對象主要限定在需要接受生活救助的高齡者。2000年，日本實行了《護理保險法》，法律出臺后日本養(yǎng)老機構(gòu)的供給體制發(fā)生了根本變化，被保險人可以選擇服務(wù)對象，打破了政府在福利方面的行政壟斷，為民間機構(gòu)帶來了發(fā)展契機，養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量、類型和服務(wù)質(zhì)量都發(fā)生了很大變化。

因為老齡化的程度愈發(fā)嚴重，單靠政府的財政已經(jīng)難以支撐，于是日本推出了一項靠社會力量去分擔老人護理重任的制度——介護保險?！敖樽o”是一個綜合性概念，是指在維護老年人尊嚴的基礎(chǔ)上進行生活照料、醫(yī)學(xué)護理和康復(fù)保健。既可以用在養(yǎng)老院等專門機構(gòu)，也可用于家庭成員或護理員對失能老人的照顧。介護保險要求年滿40周歲以上的公民都要繳納保險費，又以65歲為界限，將保險者分為了一類保險者（65歲以上）和二類保險者（40歲-65歲）；由市町村作為保險人，負責相關(guān)的管理工作；當保險者需要介護時，他們需要提出申請，并接受相關(guān)機構(gòu)的評估，如果其條件符合標準就將接受相應(yīng)的服務(wù)。介護保險交付的主要是服務(wù)而不是先進，交付的方式包括提供“居家養(yǎng)老”服務(wù)或“日間服務(wù)”和“短期收留”等居住幫助。被護理的老人只需承擔10%的費用，剩下的90%由保險人承擔。

4.養(yǎng)老的國家戰(zhàn)略——“黃金計劃”

1989年，日本制定并公布了《高齡者保健福祉推進10年戰(zhàn)略（1990-1999年）》，被稱為《黃金計劃》。該計劃是在老齡化程度逐漸加劇，政府財政負擔過重的背景下提出的，目標是為推進地區(qū)保健、醫(yī)療與福祉服務(wù)，提出要創(chuàng)設(shè)“長壽社會福祉基金”，并針對居家養(yǎng)老服務(wù)員數(shù)量、長期和短期的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量以及與老人保健相關(guān)的各種機構(gòu)等做出了具體規(guī)定（詳細數(shù)據(jù)見表1），這項計劃使得居家養(yǎng)老和居宅看護成為養(yǎng)老的發(fā)展方向。

20世紀90年代后期，日本的老齡化程度加快，需要被照顧的老人數(shù)量超過了原有預(yù)期。1994年，日本政府對《黃金計劃》做出了修訂，制定了《新高齡者保健福祉推進10年戰(zhàn)略（1994-1999年）》，被稱為《新黃金計劃》。這項計劃增加了社會養(yǎng)老服務(wù)的供給，在原有基礎(chǔ)上對各個機構(gòu)的數(shù)量都做了進一步的增加（詳見表1），同時強調(diào)了服務(wù)的普遍性、綜合性和社區(qū)化，充實了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，建立了服務(wù)質(zhì)量評價標準，積極推動長壽健康科學(xué)的應(yīng)用和研究。

2002年，隨著“介護保險制度”的推出，同時制定實施了《21世紀高齡者保健福祉推進戰(zhàn)略》，又稱《21世紀黃金計劃》。這項計劃強調(diào)建設(shè)一個“養(yǎng)老介護服務(wù)體系”，包括為高齡者提供的綜合性醫(yī)療、福利服務(wù)；通過專家?guī)椭夏耆诉x擇符合本人醫(yī)院和條件的養(yǎng)老服務(wù)體系；提供服務(wù)的各個組織之間形成良性競爭，保證優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；養(yǎng)老介護費用由國民公平負擔，居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的費用也要公平化。同時對提供服務(wù)的機構(gòu)和人員的數(shù)量又提出了新的目標（詳見表1）。

表1　日本構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的國家戰(zhàn)略目標［7］（P68）

（二）多樣化的組織形式

在《護理保險法》實施以前，對老人的照顧主要還是由政府實施，或者由政府委托一些機構(gòu)實施，在“介護保險制度”實施后，民營機構(gòu)開始提供養(yǎng)老服務(wù)，私人公司和非營利組織準許參與。目前，居家養(yǎng)老介護服務(wù)主要包括11項內(nèi)容，其中7項屬于在家庭中進行的服務(wù)，包括家訪介護服務(wù)、家訪洗浴介護服務(wù)、家訪護理服務(wù)、家訪康復(fù)保健服務(wù)、居家養(yǎng)老管理指導(dǎo)、養(yǎng)老用具設(shè)備租賃服務(wù)、住宅無障礙裝修費報銷等。還有4項屬于“中間設(shè)施”提供的服務(wù)，也被歸入了居家介護服務(wù)中，包括日托服務(wù)、日間康復(fù)服務(wù)、短期托老介護服務(wù)、短期托老康復(fù)服務(wù)，老年人可以根據(jù)自身的實際需求選擇接受什么樣的項目。

養(yǎng)老機構(gòu)的供給體制呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，但是這一領(lǐng)域依然存在政府準入制度，主要原因是：第一，根據(jù)《護理保險法》，養(yǎng)老服務(wù)的提供者和需求者之間是一種平等的契約關(guān)系，但是需要被護理的老人是處在相對弱勢地位的，此時就需要政府通過各種管制方式，保證供需雙方平等的契約關(guān)系；第二，參與養(yǎng)老服務(wù)的非營利性組織會得到政府在稅收方面的優(yōu)惠和補貼，通過政府的市場準入制度可以在一定程度上保證公平。

市町村、社會福利法人、醫(yī)療法人、公益法人和營利法人只要通過向都道府（市町村的上級行政機構(gòu)，相當于中國的省、自治區(qū)、直轄市）登記，滿足基本條件后就可以從事相關(guān)項目的提供。其中社會福利法人、醫(yī)療法人和公益法人都屬于廣義公益法人的范疇，都可以被歸入NPO組織的體系。這些非營利組織提供的服務(wù)大多以家庭為服務(wù)的場所，以居家介護的方式提供，使得老人可以在家中享受服務(wù)。部分老人門診和短期住院設(shè)施由非營利組織提供，滿足老人在社區(qū)當中接受服務(wù)的需求。

還有部分社區(qū)中存在一些志愿者組織，形成居民之間的自助。如保健指導(dǎo)委員會、飲食改善推進協(xié)會等，通過這些組織的活動，有助于居民提高自我保健意識。還有很多的町內(nèi)會（類似中國的社區(qū)或居委會）組織的互助團體，提供照顧老人或為老人提供膳食的服務(wù)，參加這些服務(wù)的多為家庭主婦，屬于一種志愿者自愿參與的活動。

（三）服務(wù)人員的專業(yè)性

為保證居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量，日本建立了專門的養(yǎng)老服務(wù)員工隊伍，建立了完整的專業(yè)人才制度，并有相應(yīng)的教育培訓(xùn)和資格認證體系，保證服務(wù)人員的專業(yè)化。介護服務(wù)人員體系主要由“家訪介護員1級和2級”，“介護員”、“介護福祉士”和“介護支援專員”構(gòu)成。

家訪介護員是居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)職位，負責通過登門拜訪的方式為老人提供各種服務(wù)。要取得家居介護員2級的資格需要通過規(guī)定的研修課程（75小時課堂學(xué)習(xí)、現(xiàn)場實習(xí)），而由2級升為1級還需要數(shù)年的工作經(jīng)驗，所以家訪介護員1級具有更豐富的服務(wù)知識和實踐經(jīng)驗。

介護福祉士是具有國家資格認證的專業(yè)人員，需要通過國家級的考試和專業(yè)機構(gòu)的認定。他們不但具備養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)技能，還具備醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、營養(yǎng)學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)知識。介護福祉士的工作包括對老年人的介護服務(wù)，還包括對介護的技術(shù)指導(dǎo)、對老年人的健康管理等。介護福祉士是家訪介護員的升遷前景。

介護支援專員又稱“看護經(jīng)理”，負責對申請介護服務(wù)的老人進行家訪，評估其狀態(tài)并決定申請者可以接受保險的額度。同時為老年人制定相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)計劃，并在提供服務(wù)的單位和老年人之間進行協(xié)調(diào)，保證老年人獲得適合的養(yǎng)老服務(wù)。只有在醫(yī)療、保健和社會福利事業(yè)中具有實際工作經(jīng)驗的專業(yè)人士才能參加“介護支援專員”的考試，考試的難度大，競爭程度高，所以取得相關(guān)的資質(zhì)具有一定的難度。

為確保養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人力資源的穩(wěn)定和服務(wù)人員的積極性，日本政府提出了三大措施。第一是提高待遇、改善勞動環(huán)境。在提高工資的基礎(chǔ)上，國家設(shè)立“介護員待遇改善補助金”，由國家預(yù)算出資直接補貼給介護員，同時對改善介護員勞動環(huán)境的單位給予獎勵。第二要求提供養(yǎng)老服務(wù)的單位要為員工提供培訓(xùn)和職業(yè)生涯規(guī)劃，保證其服務(wù)的積極性和穩(wěn)定的職業(yè)前景。第三是促進人才對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的參與，鼓勵參與養(yǎng)老服務(wù)也得單位聘用沒有工作經(jīng)驗的勞動者，為社會其他行業(yè)的員工提供養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)。

三、日本非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)對我國的啟示

日本的居家介護服務(wù)、也就是居家養(yǎng)老服務(wù)，具有服務(wù)項目多樣化、服務(wù)場所家庭化、服務(wù)人員專業(yè)化等特點，對于那些沒有完全失去自理能力、愿意在家中接受服務(wù)的老年人來說更容易被接受。居家養(yǎng)老模式，是許多國家選擇的養(yǎng)老模式，根據(jù)中國的實際情況和老年人的需求，這也將成為一種有意義、受歡迎的養(yǎng)老方式。非營利組織的參與，使得日本的居家養(yǎng)老服務(wù)減輕了政府的財政負擔，彌補了政府服務(wù)方面的不足，使老年人享受到了更為多樣化的服務(wù)，非營利組織本身也取得了長足發(fā)展。所以，非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)具有一定的優(yōu)勢，值得我國借鑒。

（一）非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢

與政府提供服務(wù)相比，非營利組織提供的居家養(yǎng)老服務(wù)更靈活、選擇面更廣、貼近基層、效率高，優(yōu)勢更明顯。

1.彌補政府服務(wù)的不足、滿足多元化需求

非營利組織能夠以彈性的方式，在較小的范圍內(nèi)靈活開展服務(wù)，它能夠彌補政府在公共服務(wù)供給上存在的缺陷，能夠為特定群體提供必需的公共物品。日本在剛開始提供養(yǎng)老服務(wù)的時候，主要是通過政府出資進行機構(gòu)養(yǎng)老，但是由于老齡化程度的加劇，政府的財政壓力逐年增加，已經(jīng)難以支撐原有的養(yǎng)老方式。在引入了“介護保險制度”后，養(yǎng)老成為了社會共同承擔的責任，每個公民都要繳納保險金，以保證其在老年時能夠獲得相應(yīng)的服務(wù)。非營利組織更適合承擔在社區(qū)和家庭中提供養(yǎng)老服務(wù)的責任，能夠較為靈活地開展相關(guān)服務(wù)，減輕政府在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面的壓力，推進政府職能轉(zhuǎn)變，從服務(wù)的提供者變成安排者和監(jiān)督者，使其在宏觀層面更好地發(fā)揮作用。

現(xiàn)代社會是一個多元化的社會，人們的興趣、愛好、需求、價值觀等都呈現(xiàn)出多樣化的特點。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，老年人對于居家養(yǎng)老服務(wù)也有了多樣化的需求，不僅需要生活起居上的照顧、對于住房、精神生活等方面也有了進一步的需求。政府受到資源、能力和利益的限制，很難及時回應(yīng)種類繁多、數(shù)量龐大的需求。通過政府制定居家養(yǎng)老服務(wù)項目并進行監(jiān)督，由非營利組織提供相關(guān)服務(wù)，單個的組織或機構(gòu)可能只負責一到兩項具體的服務(wù)，這樣就可以保證服務(wù)的專業(yè)性和質(zhì)量，也使得日本的居家養(yǎng)老服務(wù)項目豐富，分類詳細。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)效率提高、成本降低

由于政府的官僚體制，使得其中的工作人員缺乏降低成本，提高產(chǎn)出的動力，可能會導(dǎo)致人浮于事、效率低下。非營利組織具有組織體制和活動方式上的彈性，其規(guī)模相對較小、官僚化程度低，能夠根據(jù)形勢的變化及時做出調(diào)整，保證服務(wù)的效率和質(zhì)量。非營利組織不以營利為目的，是以公共利益為宗旨和使命，由這樣的組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)市場機制和政府機制的結(jié)合。在生產(chǎn)公共物品時，既不像私人部門完全追求部門利益，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟，又不存在政府效率低下的問題，可以實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。同時，在提高服務(wù)效率的同時，各個非營利組織之間存在良性競爭，使得服務(wù)的成本降低，質(zhì)量提高，更具有靈活性和有效性，貼近老年人的生活，實現(xiàn)高效率低成本的個性化服務(wù)。

3.整合社會資源、多方參與養(yǎng)老服務(wù)

非營利組織能夠整合社會福利服務(wù)，提高老人福利服務(wù)的供給效率，滿足不斷變化著的老人要求，它能在政府、市場和非正規(guī)部門之間起橋梁中介、協(xié)調(diào)和溝通的作用，不但能緩解各種社會矛盾，而且能為不同的部門提供合作機會，整合不同部門的社會福利資源，優(yōu)化組合，使各方獲得最大效［8］。因為非營利組織的這種優(yōu)勢，使得參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中的社會力量更為豐富，如生活在社區(qū)中的低齡老人、志愿者等。使得老年人實現(xiàn)了在家養(yǎng)老的愿望，又減輕了家庭的負擔，解決了家庭成員沒有時間或者能力照料老年人的問題，解放了大量勞動力，同時又提供一些工作崗位，使得社區(qū)當中失業(yè)或就業(yè)困難人員有了新的就業(yè)機會。通過整合社會福利資源，非營利組織彌補了政府在居家養(yǎng)老服務(wù)提供上的不足，服務(wù)的價格相對低廉、服務(wù)人員專業(yè)、服務(wù)質(zhì)量有保障，開創(chuàng)了新的養(yǎng)老途徑。

（二）完善非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑

居家養(yǎng)老是一種既滿足老年人需求，又有利于減輕家庭壓力的養(yǎng)老方式，相對于政府，非營利組織在提供居家養(yǎng)老方面更具有優(yōu)勢，這一點在日本已經(jīng)得到體現(xiàn)。重視非營利組織在居家養(yǎng)老服務(wù)方面的作用、加強政府的支持力度，建立成熟而完善的監(jiān)督體系，促進非營利組織自身的建設(shè)，是完善非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑。

1.正確定位政府角色、加強政府支持力度

如果政府承擔過多的社會職能和經(jīng)濟職能，就會造成行政機構(gòu)的效率低下，要解決這個問題就要正確定位政府角色，明確政府需要發(fā)揮作用的領(lǐng)域，通過培育非營利組織和社會中介組織，使其能夠承接政府分離出來的職能，實現(xiàn)“大社會、小政府”。在居家養(yǎng)老服務(wù)的提供方面，政府和非營利組織之間應(yīng)該形成一種合作關(guān)系，由政府提供資金并進行準入審批和監(jiān)督，由非營利組織提供具體的服務(wù)，滿足老年人日益提高的居家養(yǎng)老服務(wù)需求，政府對非營利組織的支持能夠幫助其迅速發(fā)展。

政府需要通過經(jīng)濟手段和行政手段為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，國家對非營利組織的態(tài)度，是影響非營利組織快速發(fā)展的重要前提，加強非營利組織建設(shè)，必須以發(fā)展為先導(dǎo)，加快立法進度，以法律形式確認非營利組織的社會地位、社會功能及所承擔的社會責任，界定社會中非營利組織與政府的關(guān)系，明確二者的平等地位與合作關(guān)系，加快非營利組織自治化進程［9］（P10）。具體到居家養(yǎng)老方面，政府應(yīng)當以國家法律法規(guī)為基礎(chǔ)，地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件為補充，形成一套完善的法律體系。通過立法明確非營利組織參與居家養(yǎng)老的合法地位，對提供居家養(yǎng)老服務(wù)的非營利組織的服務(wù)范圍、服務(wù)標準、服務(wù)流程等做出具體規(guī)定，依法促進其發(fā)展。同時在稅收和投資方面要給予一定的支持和優(yōu)惠，如免稅或減稅，政府購買、財政撥款或向非營利組織低價提供場地等方法，通過優(yōu)惠政策和支持措施，提高非營利組織參與居家養(yǎng)老的積極性，為老年人提供更為多樣和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.完善非營利組織監(jiān)督機制

要實現(xiàn)非營利組織的健康發(fā)展需要形成一個完善的監(jiān)督體系，需要政府、社會和行業(yè)的共同監(jiān)督，保證非營利組織講誠信、提供高質(zhì)量的服務(wù)。一般非營利組織的資金都來自于政府或者民間捐助，非營利組織需要取信于民，才能保證組織的聲譽和更多的捐助，非營利組織需要實行財務(wù)和信息公開，給社會和捐款者提供一個參考，增強非營利組織的責任。良好的服務(wù)保障能夠使居家養(yǎng)老順利開展，吸引更多的老年人接受這項服務(wù)。

建立完善的監(jiān)督體系需要發(fā)揮各個監(jiān)督主體的作用。首先，政府需要通過法規(guī)和政策約束非營利組織的行為，建立完善的審查制度和監(jiān)督機制，保證其行為符合居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，不存在不正當和不合理的行為。其次，接受服務(wù)的老年人、媒體等社會力量也要對非營利組織形成監(jiān)督。很多提供居家服務(wù)的組織都設(shè)有回訪機制，在老年人接受服務(wù)之后及時了解他們對服務(wù)的滿意程度，以進行監(jiān)督和調(diào)整。目前，發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)和大眾媒體使信息的傳遞更為快捷和便利，很多非營利組織的問題都會被媒體披露，在社會上形成影響，造成一定的輿論壓力。最后，要完善非營利組織的行業(yè)監(jiān)督，一般的同類型非營利組織都會自發(fā)的成立一些協(xié)會、聯(lián)合會和行業(yè)社團等，對同類會員進行監(jiān)督和管理，依靠非營利組織自身的力量監(jiān)督非營利組織，彌補政府監(jiān)督的不足，減少監(jiān)督的成本。

3.推進非營利組織自身建設(shè)

非營利組織將會成為提供居家養(yǎng)老服務(wù)的主力，加強組織的自身建設(shè)，才能保證其具有與地位相適應(yīng)的能力。非營利組織首先要增強自身的籌資能力，充足的資金保證了非營利組織的生存和發(fā)展，除了依靠政府的支援和撥款以外，非營利組織還需要建立多渠道的資金來源。通過提供良好的服務(wù)來獲取收入，通過宣傳和樹立正面形象來獲取更多的社會資源，如企業(yè)和個人的捐助。

非營利組織要建立專業(yè)化的服務(wù)團隊。日本在對居家養(yǎng)老服務(wù)人員資格認定和培訓(xùn)方面都有著嚴格的標準和培訓(xùn)流程，這樣才能保證服務(wù)的質(zhì)量和水平，而且每一位參與居家養(yǎng)老活動的專業(yè)人員會看到自己職業(yè)生涯的發(fā)展方向和發(fā)展前途，所以參與工作更有方向和動力。目前我國參與非營利組織的從業(yè)人員存在著專業(yè)知識缺乏，專業(yè)技術(shù)不足等問題，影響了居家養(yǎng)老服務(wù)的提供。非營利組織需要建立起一套完善的招聘、培訓(xùn)、考核、監(jiān)督和獎懲的程序，保證本組織人才的專業(yè)化程度。定期進行專業(yè)知識和基本技能的強化和培訓(xùn)，保證服務(wù)人員的服務(wù)水準，準確了解各個服務(wù)人員的現(xiàn)實水平。政府也要推出關(guān)于居家養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員的資格認證考試，對其專業(yè)水準和水平給予權(quán)威認定，使從業(yè)人員持證上崗，也便于非營利組織進行選擇。

四、結(jié)論

相對于政府機構(gòu)，非營利組織具有形式靈活、效率高的特點，而且非營利組織提供的服務(wù)往往具有社會公益性，這也是其與企業(yè)之間的差別。非營利組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，可以滿足老年人在家養(yǎng)老的意愿，同時減輕了政府和家庭的負擔，是一種符合現(xiàn)代社會生活的養(yǎng)老方式。在日本，居家養(yǎng)老已經(jīng)得到全面的推廣，且取得了一定的成效，在政府重視程度，法律法規(guī)建設(shè)，組織形式和服務(wù)隊伍專業(yè)化等方面都處于領(lǐng)先地位，為我國居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展帶來了啟示。

在居家養(yǎng)老服務(wù)提供的過程中，政府、非營利組織和接受服務(wù)的老年人是三個參與者。政府應(yīng)該從實施者和執(zhí)行者，變成安排者和監(jiān)督者，通過財政和政策的手段，保證生產(chǎn)者（非營利組織）提供消費者（老年人）所需要的服務(wù)，形成良性的互動。三者之間不是從屬關(guān)系，也不是行政的上下級關(guān)系，而是一種相互平等、彼此合作的契約關(guān)系。目前，我國也有很多非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，但還存在著資金來源不足，相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)督體系不完善，服務(wù)人員不專業(yè)等問題，這是需要注意和改進的方面。養(yǎng)老不是一個家庭的問題，更不能由政府包辦，而是需要集合各方力量、綜合協(xié)作，才能保證老年人在家中養(yǎng)老，度過幸福安樂的晚年。

［1］滕世華.公共物品非營利組織提供的可行性研究［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2003，（1）.

［2］祁峰.非營利組織參與居家養(yǎng)老的角色、優(yōu)勢及對策［J］.中國行政管理，2011，（10）

［3］E.S.薩瓦斯.民營化與公司部門伙伴關(guān)系［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

［4］洪艷.“政府購買服務(wù)”的探索與實踐——基于寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的思考［J］.湘潮，2009，（4）.

［5］丁英順.日本推動健康老齡化的經(jīng)驗及啟示［J］.河南社會科學(xué)，2014，（8）.

［6］祁峰.日本居家護理服務(wù)的發(fā)展與啟示［J］.東北亞論壇，2010，（7）.

［7］蔡林海.老化預(yù)防、老年康復(fù)與居家養(yǎng)老——日本社會養(yǎng)老服務(wù)體系的成功經(jīng)驗與啟示［M］.上海：上?？萍冀逃霭嫔纾?012.

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（責任編輯張婭）

吳迪（1987—），女，內(nèi)蒙赤峰人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向為公共經(jīng)濟。

C912.2C913.7

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1671-7155（2015）01-0043-06

2014-11-13