高峰

摘 要： 人大常委會(huì)監(jiān)督和上級(jí)政府監(jiān)督均存在諸多弊端，引入司法監(jiān)督是司法體制改革的方向和行政法治目標(biāo)。抽象行政行為和具體行政行為都屬于行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。我國(guó)是法院、檢察院共同構(gòu)成的平權(quán)復(fù)合型的司法制度，司法監(jiān)督必然包括司法審查監(jiān)督和檢察法律監(jiān)督，應(yīng)該從司法審查監(jiān)督和檢察法律監(jiān)督兩個(gè)維度建構(gòu)我國(guó)對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督模式。法院宣告抽象行政行為違法后，應(yīng)當(dāng)對(duì)抽象行政行為本身和具體行政行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的法律后果。

關(guān)鍵詞： 抽象行政行為;行政訴訟;司法審查;檢察監(jiān)督;司法監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D922.112 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.03.14

抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的、能反復(fù)適用的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，[1]106包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的地方政府規(guī)章，以及各級(jí)人民政府及其工作部門發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)定。因其涉及政府對(duì)社會(huì)管理的方方面面，也是行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的直接依據(jù)，故而抽象行政行為的制定程序、內(nèi)容是否合法、適當(dāng)、有效，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的行使將產(chǎn)生巨大影響。但是一直以來，由于法律規(guī)定的模糊、行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)，致使司法監(jiān)督難以滲透至對(duì)抽象行政行為的審查之中，不符合現(xiàn)代行政法治的要求，也不利于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者結(jié)合我國(guó)法治現(xiàn)狀，探索建構(gòu)一種對(duì)抽象行政行為被動(dòng)的、附帶的、有強(qiáng)制力的司法監(jiān)督制度，希冀為即將迎來的行政司法體制實(shí)質(zhì)性改革提供有益參考。

一、現(xiàn)狀反思：二元化監(jiān)督之弊端與司法監(jiān)督之爭(zhēng)議

現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定了我國(guó)對(duì)抽象行政行為具有法律約束力的兩種監(jiān)督途徑：即人大常委會(huì)監(jiān)督和上級(jí)政府監(jiān)督，如《憲法》第67條規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”;第89條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”;第104條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，有權(quán)撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議”;第108條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！?/p>

《立法法》和《行政復(fù)議法》規(guī)定了人大常委會(huì)和上級(jí)政府對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的兩種方式，即備案審查監(jiān)督和復(fù)議審查監(jiān)督。如《立法法》第98條規(guī)定：公布后的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案;部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案;較大的市的政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和政府備案;根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案?！缎姓?fù)議法》第7條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)，包括國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)定，但是不包括國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。

從行政司法實(shí)踐來看，這種看似完美的二元化監(jiān)督模式存在明顯的弊端：其一，雖然《立法法》明確規(guī)定了備案程序，但備案以后的審查缺乏法律程序，負(fù)責(zé)備案的部門有的直接歸檔，有的也只是大致看一看，難以發(fā)現(xiàn)問題;就算發(fā)現(xiàn)問題，也不會(huì)經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)做出決定去改變或撤銷（全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)還沒有撤銷過一個(gè)）。 [2]3其二，《立法法》規(guī)定備案審查僅限于行政法規(guī)和規(guī)章，而對(duì)于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)違法抽象行政行為，最多的規(guī)章以下的大量規(guī)范性文件卻未規(guī)定任何要求。 [3]43其三，復(fù)議審查監(jiān)督雖然針對(duì)的是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，但是行政復(fù)議是發(fā)生在行政系統(tǒng)內(nèi)部，如果該規(guī)范性文件就是復(fù)議機(jī)關(guān)所制定或者是其上級(jí)機(jī)關(guān)所制定，復(fù)議結(jié)果的公正性難以得到保障。因此，無論從理論上還是實(shí)際操作上，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制并未有效發(fā)揮作用，而且隨著抽象行政行為的增多，違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。

然而，我國(guó)對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督一直未被立法所確認(rèn)，無論是司法審查權(quán)還是檢察監(jiān)督權(quán)都缺乏憲法法律的明示和授權(quán)。但是《行政訴訟法》規(guī)定的自相矛盾引起了學(xué)界對(duì)司法監(jiān)督是否存在的爭(zhēng)議。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。該條規(guī)定有兩層含義：一是公民、法人或其他組織不得在沒有發(fā)生具體案件的情況下，向法院提出審查抽象行政行為的請(qǐng)求;二是不得在已經(jīng)發(fā)生具有行政案件的情況下，附帶向法院提出對(duì)抽象行政行為的審查請(qǐng)求。[4]9但一部分學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第32條關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定和第52條、第53條關(guān)于審理行政訴訟案件法律適用的規(guī)定，肯定了法院在審理具體行政行為案件時(shí)對(duì)抽象行政行為附帶審查的權(quán)力。其一，法院審理行政案件，參照部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，實(shí)質(zhì)上是對(duì)抽象行政行為的間接審查。 [5]69其二，在證據(jù)審查方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供做出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，不對(duì)作為其依據(jù)的抽象行政行為進(jìn)行審查，難以確定具體行政行為是否合法有效。其三，《行政訴訟法》第53條第2款規(guī)定，法院在認(rèn)為地方政府規(guī)章與國(guó)務(wù)院部門規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部門規(guī)章之間不一致的，由最高法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院做出解釋或者裁決，這也是法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行間接司法審查的依據(jù)之一。

筆者認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)對(duì)抽象行政行為并不存在嚴(yán)格意義上的司法監(jiān)督，法院沒有司法審查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)更沒有法律監(jiān)督權(quán)。第一，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件必須以法律法規(guī)為依據(jù)，即行政法規(guī)是定案的法律依據(jù)，法院只有適用的義務(wù)而無審查的權(quán)力。第二，雖然《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件可以參照規(guī)章，但應(yīng)當(dāng)理解為在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，可以參照規(guī)章做出裁判;或者理解為法院可以參照規(guī)章對(duì)具體行政行為的合法性、合理性進(jìn)行鑒定、評(píng)價(jià)，而不是對(duì)規(guī)章本身合法性的司法審查。第三，無論是司法審查還是檢察監(jiān)督，司法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有主動(dòng)性、強(qiáng)制性和后果性，并且需要對(duì)司法監(jiān)督權(quán)的賦予、監(jiān)督方式、途徑、法律效力、責(zé)任后果等明確規(guī)定，但遺憾的是，無論是幾次憲法修正案還是《立法法》的制定，都沒有規(guī)定。第四，就算法院在法律適用過程中發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不一致或者與上位法相抵觸，法院也并沒有直接宣告無效或不適用的裁決權(quán)，而是提請(qǐng)最高法院、最高檢察院報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)審查或者送請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋或裁決。

二、正本溯源：抽象行政行為引入司法監(jiān)督之博弈論

自1999年《行政復(fù)議法》將規(guī)章以下規(guī)范性文件一并納入行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為合法性審查的范圍之后，關(guān)于能否將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍、可否引入司法監(jiān)督等問題引起學(xué)界長(zhǎng)達(dá)十多年的爭(zhēng)論和探討。爭(zhēng)論焦點(diǎn)一：所有的抽象行政行為都是行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，接受司法監(jiān)督;爭(zhēng)論焦點(diǎn)二：行政法規(guī)是法院審理行政案件的依據(jù)，故只能對(duì)除行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件進(jìn)行司法監(jiān)督;爭(zhēng)論焦點(diǎn)三：可以先將除行政法規(guī)、規(guī)章以外的規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，接受司法監(jiān)督，等條件成熟再逐步擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍。相比理論界，實(shí)務(wù)界顯得更為淡定，因?yàn)閷?duì)他們來說，這些爭(zhēng)論毫無意義，如果立法界最終不接受他們的建言，或者就算理論界達(dá)成了共識(shí)，抽象行政行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，司法機(jī)關(guān)有權(quán)審查，但在行政司法體制尚未改革的情況下，在憲法法律未明確授權(quán)和規(guī)定的情況下，這些共識(shí)也只是停留在紙上的文字。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，抽象行政行為應(yīng)當(dāng)引入司法監(jiān)督，而關(guān)于引入司法監(jiān)督的必要性和理論依據(jù)，理論界早已研究得非常透徹，筆者不再贅述。

從法治的本質(zhì)上來看，《行政訴訟法》的出臺(tái)和行政訴訟制度建立的本身就是運(yùn)用司法對(duì)行政行為合法性、合理性進(jìn)行審查，并通過司法審查對(duì)公民、法人或其他組織合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。既然有對(duì)具體行政行為的司法審查監(jiān)督，那必然也有相應(yīng)的對(duì)抽象行政行為的司法審查監(jiān)督，因?yàn)槿魏我粋€(gè)具體行政行為的做出必須要有抽象行政行為作為依據(jù)，很難想象在一個(gè)本身就是錯(cuò)誤或違法的抽象行政行為的指導(dǎo)下，能夠做出公正合法的具體行政行為，故而抽象行政行為的合法性、合理性是具體行政行為合法性、合理性的前提和保障。如果法院在審理具體行政案件時(shí)，脫離抽象行政行為審查具體行政行為的合法性或合理性，顯然是要出大問題的。對(duì)行政主體來說，只要提供證明具體行政行為有依據(jù)即可，而不管此依據(jù)是法律依據(jù)、法規(guī)依據(jù)還是規(guī)章依據(jù)，甚至是其他規(guī)范性文件依據(jù)，盡管規(guī)章以下規(guī)范性文件是缺乏授權(quán)的。這對(duì)行政相對(duì)人是極為不公平的，也是與建立行政訴訟制度的立法理念背道而馳的。

然而，在行政司法實(shí)踐中，對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督還存在難以克服的障礙，主要表現(xiàn)在行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)和司法權(quán)的虛無化、附庸化，致使司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的監(jiān)督成了不可能。在“職權(quán)法制主義”和“行政主義”的雙重影響下，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，行政權(quán)幾乎左右著國(guó)家權(quán)力，包括立法權(quán)和司法權(quán)。筆者一直認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家司法的威信取決于這個(gè)國(guó)家的憲政水平和憲法實(shí)施程度，可以說“憲法強(qiáng)則司法強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，憲法盛則司法盛則國(guó)盛”。但由于憲法的不可訴性、法律的不安定性，整個(gè)國(guó)家的司法地位未得到實(shí)質(zhì)性提升，從司法行政級(jí)別與政府行政級(jí)別的比對(duì)就可一目了然。從司法機(jī)關(guān)管理體制上，我國(guó)實(shí)行的是以地方層級(jí)行政管理為主、上級(jí)司法機(jī)關(guān)管理為輔的管理模式，行政機(jī)關(guān)還控制著司法機(jī)關(guān)在人財(cái)物上的管理權(quán)、決定權(quán)，國(guó)家的司法權(quán)在司法管理體制地方化突出的情況下極易演變成為地方的權(quán)力，使司法權(quán)的國(guó)家屬性變形走樣。[6]10在強(qiáng)大的地方行政權(quán)力和利益面前，地方保護(hù)主義像一只無形的手在司法領(lǐng)域內(nèi)揮舞，各級(jí)司法機(jī)關(guān)難以以一己之力去地方化、去行政化，最終淪為了服務(wù)保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、打擊違法犯罪和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的工具。這也是我國(guó)對(duì)抽象行政行為沒有規(guī)定司法監(jiān)督、而被人大監(jiān)督和上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督所壟斷的主要原因之一。

再者，抽象行政行為是行政主體管理國(guó)家和社會(huì)最重要的行政行為，也是對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益影響最大、最持久的行政行為。隨著行政權(quán)力滲透的范圍越來越大，行政立法凌駕于憲法法律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重威脅到國(guó)家法制的統(tǒng)一和威信?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家制定法律后，國(guó)務(wù)院及時(shí)制定貫徹執(zhí)行法律的實(shí)施條例，省級(jí)政府又結(jié)合省情制定更加細(xì)致的辦法或規(guī)定，到了地方政府甚至縣區(qū)級(jí)政府還會(huì)結(jié)合本縣區(qū)實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。通過如此反復(fù)的行政立法貫徹法律的情形普遍存在于各地，以“文件細(xì)化法律、以通知貫徹規(guī)定、以地方特色無視法律、以紅頭文件改貼法律標(biāo)簽”等現(xiàn)象也就見怪不怪了。這些數(shù)量龐大的地方行政立法左右著法律規(guī)定和中央的方針政策，成為地方保護(hù)主義的“令牌”，也成為踐踏公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“合法手段”。在人大監(jiān)督和上級(jí)政府監(jiān)督存在明顯弊端的情況下，引入強(qiáng)有力的司法監(jiān)督是維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的必需途徑。

三、張弛有度：抽象行政行為司法監(jiān)督模式之選擇

在抽象行政行為中引入司法監(jiān)督已無須質(zhì)疑，關(guān)鍵是要選擇一種適合我國(guó)行政司法體制特色、公正、高效、權(quán)威的司法監(jiān)督模式。學(xué)界關(guān)于對(duì)抽象行政行為司法監(jiān)督的探討一邊倒地局限在法院司法審查模式上，而對(duì)檢察監(jiān)督的模式則鮮有提到，更談不上構(gòu)建。此外，學(xué)界關(guān)于司法審查范圍、審查方式、管轄法院、審查結(jié)果處理等還未系統(tǒng)地予以解決。筆者結(jié)合我國(guó)法治現(xiàn)實(shí)，對(duì)抽象行政行為司法審查模式和檢察監(jiān)督模式略表拙見，希望能引起重視和討論。

1.司法審查模式

司法審查是指法院依職權(quán)或根據(jù)行政相對(duì)人請(qǐng)求，在審理具體行政案件過程中，對(duì)行政主體做出具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件是否合法有效進(jìn)行審查裁決的行為。法學(xué)界存在可以將對(duì)抽象行政行為的司法審查分為專門審查和附帶審查，并據(jù)此表示不同意將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，而同意法院附帶審查的觀點(diǎn)。對(duì)此筆者并不認(rèn)同，首先，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是賦予法院司法審查權(quán)的依據(jù)，是法院附帶審查抽象行政行為的前提，如果不加以明確授權(quán)，日后難免又埋下爭(zhēng)議的隱患。其次，無論是從權(quán)力的運(yùn)行制約還是從行政司法體制改革的目標(biāo)來看，將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍是大勢(shì)所趨，也是司法擺脫地方化的有益嘗試。

從司法審查的范圍來看，原則上應(yīng)當(dāng)將所有的抽象行政行為都納入司法審查的范圍。在強(qiáng)調(diào)法治和人權(quán)保障的現(xiàn)代，將司法審查范圍擴(kuò)大到所有抽象行政行為是符合實(shí)際需要的，顯然不可能存在異議。[4]12但是為了維護(hù)國(guó)家安全和利益，應(yīng)當(dāng)明確允許規(guī)避司法審查的特殊事由：為執(zhí)行憲法法律的規(guī)定而制定的行政法規(guī)，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，涉及國(guó)家安全、國(guó)防、外交等國(guó)家和人民利益的規(guī)范性文件，在行政主體內(nèi)部適用的規(guī)范性文件等。

從司法審查的方式來看，雖然筆者同意將所有的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，但并非意味著法院可以毫無節(jié)制、肆意地對(duì)抽象行政行為主動(dòng)發(fā)起審查。國(guó)家對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督已經(jīng)有人大常委會(huì)和上級(jí)政府事先備案審查監(jiān)督，法院作為司法機(jī)關(guān)，對(duì)抽象行政行為的審查應(yīng)當(dāng)恪守被動(dòng)主義、消極主義，而不能主動(dòng)進(jìn)行審查，以避免對(duì)行政權(quán)力的過度刺激，影響到行政公信力進(jìn)而出現(xiàn)司法代位和錯(cuò)位。因而，要對(duì)司法審查的方式和條件進(jìn)行嚴(yán)格限制：其一，必須是已經(jīng)發(fā)生行政糾紛;其二，行政相對(duì)人向法院提請(qǐng)?jiān)V訟并向法院提出審查請(qǐng)求;其三，屬于本院管轄且與級(jí)別相對(duì)等;其四，抽象行政行為與行政相對(duì)人具有關(guān)聯(lián)（利益關(guān)系）;其五，抽象行政行為已生效。

從司法審查的層級(jí)來看，司法審查分為直接對(duì)抽象行政行為提起的行政訴訟和在審理具體行政案件過程中附帶提出的審查請(qǐng)求。筆者建議：行政相對(duì)人直接對(duì)抽象行政行為提起的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)由與該抽象行政行為相對(duì)應(yīng)層級(jí)的法院管轄，即僅可對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)同級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查，不得對(duì)上級(jí)或不屬于轄區(qū)范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行審查;對(duì)于行政相對(duì)人在具體行政案件過程中提出附帶審查抽象行政行為的，法院應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，堅(jiān)持“級(jí)別對(duì)等”原則——如果提請(qǐng)審查的抽象行政行為是轄區(qū)范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，可以直接審查;如果提請(qǐng)審查的抽象行政行為是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，受理法院應(yīng)當(dāng)裁定中止審理，并報(bào)送上級(jí)對(duì)等法院裁決，再根據(jù)上級(jí)法院裁決的結(jié)果對(duì)案件做出裁判。

2.檢察監(jiān)督模式

檢察機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的法律監(jiān)督并沒有明確的憲法法律依據(jù)，只是基于“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一表述。從檢察權(quán)的法律屬性來看，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)著對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督制約使命，以確保行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)能夠正確實(shí)施國(guó)家法律。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督得到越來越多社會(huì)公眾的支持，取得的成效也得到社會(huì)各界的肯定。作為一把“尚方寶劍”，檢察機(jī)關(guān)注定要在行政司法體制、民事司法體制和刑事司法體制改革中發(fā)揮更大的作用。因此，將檢察監(jiān)督引入抽象行政行為，是檢察權(quán)的應(yīng)有之義，也是行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)相互制衡的外在要求。而檢察監(jiān)督模式則涵蓋了事前和事后監(jiān)督，在檢察監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者，又是提請(qǐng)法院?jiǎn)?dòng)司法審查程序的“原告”。

檢察事前監(jiān)督是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定抽象行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)送請(qǐng)并征求同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的意見，在公布后應(yīng)當(dāng)及時(shí)送請(qǐng)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)備查。檢察機(jī)關(guān)在審查同級(jí)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為，發(fā)現(xiàn)與上位法或者行政法規(guī)相抵觸的，應(yīng)當(dāng)提出審查意見。檢察機(jī)關(guān)在抽象行政行為公布生效后，發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在超越職權(quán)、程序和形式違法或者內(nèi)容違反上位法的，可以向所屬行政機(jī)關(guān)發(fā)出“檢察建議書”，建議行政機(jī)關(guān)糾正違法抽象行政行為。若行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出“檢察建議書”后不糾正的，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)法院提出啟動(dòng)抽象行政行為審查程序，并監(jiān)督法院對(duì)抽象行政行為啟動(dòng)合法性審查程序。

檢察事后監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在受理審查不服已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政裁判的申訴時(shí)，對(duì)抽象行政行為一并進(jìn)行審查監(jiān)督。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)抽象行政行為確實(shí)違反上位法或者越權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以“檢察建議書”的形式建議法院?jiǎn)?dòng)再審程序，法院拒不接受的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)檢察院提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)在開展行政執(zhí)法監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為依據(jù)不合法或者明顯違反上位法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向所屬抽象行政行為的行政機(jī)關(guān)提出糾正建議，并同時(shí)建議撤銷之前依據(jù)該抽象行政行為做出的執(zhí)法行為。若行政機(jī)關(guān)仍不予以糾正的，檢察機(jī)關(guān)可以向同級(jí)法院提出啟動(dòng)抽象行政行為審查程序，并監(jiān)督法院對(duì)抽象行政行為啟動(dòng)合法性審查程序。

四、區(qū)別對(duì)待：宣布抽象行政行為違法后的法律后果

既然賦予了司法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的權(quán)限，必然要涉及最重要的問題也是最為敏感的問題，即抽象行政行為違法后的法律后果。有關(guān)檢察監(jiān)督后的法律后果，筆者在第三部分檢察監(jiān)督模式中業(yè)已提及，本部分主要探討法院對(duì)抽象行政行為司法審查后的法律后果問題。概括起來主要有對(duì)抽象行政行為的法律后果和對(duì)行政主體做出的具體行政行為的法律后果。

無論是專門審查還是提請(qǐng)審查，法院主要是對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，如制定主體是否合法、是否有權(quán)限、制定程序和形式是否合法、制定內(nèi)容是否合乎上位法等。經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)抽象行政行為具有前述不合法情形之一的，法院應(yīng)當(dāng)直接裁決該違法抽象行政行為無效，如果僅僅是部分條文違反上位法規(guī)定，法院可以宣告該抽象行政行為部分條文無效，部分條文無效不影響其他條文的效力。法院對(duì)抽象行政行為宣告無效之后，還應(yīng)當(dāng)在裁決中做出拒絕適用的答復(fù)。所謂拒絕適用，是指法院在審理本案或其他案件中有權(quán)不適用該違法抽象行政行為。關(guān)于法院是否有權(quán)直接撤銷或改變違法抽象行政行為，筆者持否定意見。因?yàn)樗痉?quán)和行政權(quán)分屬不同的權(quán)限范疇，行政立法是行政機(jī)關(guān)特有的權(quán)限，司法機(jī)關(guān)可以通過司法審查依法對(duì)行政立法加以監(jiān)督，但是不能毫無節(jié)制地?cái)U(kuò)張權(quán)力，更不能超越司法權(quán)代位行使本屬于人大常委會(huì)和上級(jí)政府的撤銷權(quán)或改變權(quán)。

具體行政行為是行政主體依據(jù)抽象行政行為對(duì)特定行政相對(duì)人做出的、直接影響到其權(quán)利義務(wù)的具有約束力的行政行為，具體行政行為的合法性主要表現(xiàn)在主體合法、程序合法和依據(jù)合法。抽象行政行為被裁決違法后，作為具體行政行為合法三性之一的“依據(jù)”則失去了合法基礎(chǔ)。盡管主體和程序都是合法合理的，但是由于“依據(jù)”的不合法，則整個(gè)具體行政行為當(dāng)然不合法。法院據(jù)此可以裁判被告行政主體敗訴，直接撤銷具體行政行為。此時(shí)會(huì)出現(xiàn)的問題是：該具體行政行為的撤銷是否具有溯及既往的效力？如果具有溯及既往的效力，那么此前依據(jù)該抽象行政行為做出的具體行政行為是否都自動(dòng)失效？筆者認(rèn)為，為了維護(hù)既定的行政管理秩序，不應(yīng)確定溯及力。但是，法院可要求行政機(jī)關(guān)自己撤銷已做出的具體行政行為，司法權(quán)限到此為界。

以上只是法院對(duì)單個(gè)抽象行政行為進(jìn)行司法審查的后果，可以裁決無效、拒絕適用。但是，法院審查抽象行政行為時(shí)，發(fā)現(xiàn)下級(jí)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為之間不一致的，或者同級(jí)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為之間不一致的，不宜直接裁決無效、拒絕適用。若是上下級(jí)抽象行政行為不一致的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)法院送請(qǐng)同級(jí)行政機(jī)關(guān)決定;若是同級(jí)抽象行政行為不一致的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上級(jí)法院送請(qǐng)共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定。最后，法院再依據(jù)決定的結(jié)果進(jìn)行審理。

司法監(jiān)督是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，是防止和制約公權(quán)力濫用的最有效途徑。行政訴訟的訴訟標(biāo)的突破傳統(tǒng)的具體行政行為的底線，拓展到部分抽象行政行為，是行政訴訟制度改革的方向，更是行政法治的必然要求。[7]46只有將抽象行政行為納入司法監(jiān)督范疇，才能維護(hù)憲法法律的權(quán)威、保障國(guó)家法制的統(tǒng)一，才能為行政相對(duì)人提供更充分的權(quán)利救濟(jì)途徑。

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