宋炳海，彭孝鋒

(青島城陽區(qū)行政學(xué)院、青島城陽區(qū)委黨校，山東 青島 266109)

一、基本概念及研究的背景意義

全域統(tǒng)籌的概念是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌衍生而來?！敖y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”最早是在黨的十六大上提出的。所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是指實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)村居民、進(jìn)城務(wù)工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)、同質(zhì)化的生活條件，營(yíng)造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍。

全域統(tǒng)籌是指在一個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量的基本一致化，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全域范圍內(nèi)的一體化發(fā)展，它包含城鄉(xiāng)統(tǒng)籌但不僅僅限于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，又要協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各要素之間的一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間以及區(qū)域內(nèi)各次區(qū)域之間的一體化發(fā)展。本文所指的青島市全域統(tǒng)籌概念包含區(qū)域統(tǒng)籌(區(qū)與區(qū)之間、市與市之間、區(qū)與市之間、城市南部和北部之間等)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和不同社會(huì)群體之間的統(tǒng)籌、海陸之間的統(tǒng)籌等意義上的統(tǒng)籌。在全域統(tǒng)籌意義上的青島公共服務(wù)均等化是更高水平、更高層次的均等化。

公共服務(wù)均等化是指政府為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及控制地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。學(xué)界從全域統(tǒng)籌視角對(duì)公共服務(wù)均等化問題的研究成果較少。實(shí)踐中，萊蕪市作為山東省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試點(diǎn)市，率先提出“全域統(tǒng)籌，一體發(fā)展”的理念。隨后，南京市也制定發(fā)布了 《關(guān)于加快推進(jìn)全域統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新南京行動(dòng)綱要》及配套政策。

青島市第十一次黨代會(huì)(2012年)確立了“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，提出了全域統(tǒng)籌的城市發(fā)展理念。青島市全域統(tǒng)籌的一個(gè)重要標(biāo)志就是公共服務(wù)均等化，而青島公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度也會(huì)影響青島全域統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。全域統(tǒng)籌視角下的公共服務(wù)均等化是一種更高水準(zhǔn)的公共服務(wù)，拓寬了青島城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的內(nèi)涵，延伸到不同等級(jí)區(qū)域之間的公共服務(wù)一體化、不同群體之間的公共服務(wù)均等化、海陸一體的公共服務(wù)均等化，符合以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀要求。全域公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅能夠提高青島市民享受的公共服務(wù)水平和生活質(zhì)量，提高居民的幸福指數(shù)，也有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城城關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)鄉(xiāng)關(guān)系、海陸關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系，加快和諧青島的建設(shè)進(jìn)程。因此，在全域統(tǒng)籌視角下研究青島市公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二、青島市公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀分析

(一)總體情況及主要做法

近年來，青島市圍繞建立基本完善的覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系的目標(biāo)任務(wù)，主要依靠政府推動(dòng)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、全域統(tǒng)籌發(fā)展公共服務(wù)方面采取了一系列舉措，取得一定成效，加快了全域公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

1.政策驅(qū)動(dòng)。2004年以來，青島市政府連續(xù)出臺(tái)了以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等為主題的一系列文件。通過增加財(cái)政投入、單位對(duì)口幫扶、實(shí)施農(nóng)村“五化”工程等農(nóng)村公路、校舍、用水、文化、通信設(shè)施以及新型合作醫(yī)療、失地農(nóng)民保險(xiǎn)、公共文化服務(wù)體系建設(shè)等，使農(nóng)村基本公共服務(wù)狀況得到明顯改善。

2.不斷加大財(cái)政用于公共服務(wù)均等化的支出。從2010年的208.5億元、到2011年的272億元，再增至2012年的327.9億；基本公共服務(wù)投入占財(cái)政支出比重逐年增，2010年為39.6%、2011年為41.4%、2012年為43%；基本公共服務(wù)支出占GDP比重逐年提高，2010年為3.68%，2011年為4.11%，2012年為5.1%。

3.通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，縮小區(qū)域之間的公共服務(wù)支出差距。近些年來，青島市地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度重視對(duì)區(qū)域財(cái)力差異的彌補(bǔ)，轉(zhuǎn)移支付注重向財(cái)力相對(duì)薄弱地區(qū)的農(nóng)村傾斜，從促進(jìn)全域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展入手，出臺(tái)了《關(guān)于支持四方、李滄、平度、萊西突破發(fā)展的意見》，加大對(duì)這些地區(qū)的財(cái)稅金融支持力度、加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等方面，推出了22項(xiàng)扶持政策，一定程度上促進(jìn)了各地區(qū)間財(cái)力的均等化，推動(dòng)了上述四個(gè)區(qū)(市)公共服務(wù)發(fā)展，在一定程度上提升了全市公共服務(wù)均等化水平。2012年，青島市出臺(tái)《關(guān)于完善區(qū)市財(cái)政管理體制的通知》，明確收入下放、財(cái)力下移的改革原則，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，要求各(市)相應(yīng)完善鎮(zhèn)(街道辦)、村(社區(qū))的財(cái)政體制，從財(cái)力上加大對(duì)基層公共服務(wù)發(fā)展的支持，推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展。

4.優(yōu)先推進(jìn)與民生關(guān)系最為密切的公共服務(wù)領(lǐng)域的全域統(tǒng)籌。率先在山東省內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度全覆蓋，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)最低生活保障水平和新農(nóng)合財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等民生保障指標(biāo)大幅提高；教育資源全域統(tǒng)籌，義務(wù)教育階段學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、生均公用經(jīng)費(fèi)、教師工資實(shí)現(xiàn) “三統(tǒng)一”，生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)居全省首位。增強(qiáng)學(xué)前教育的公益性和普惠性，推進(jìn)校舍安全改造，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育階段信息化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在全市千余所中小學(xué)啟動(dòng)了現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)，到2017年，95%以上的普通中小學(xué)將達(dá)到青島現(xiàn)代化學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)劃建設(shè)的青島綜合實(shí)驗(yàn)高中、青島九中、青島十九中、三十九中分別位于城陽區(qū)、黃島區(qū)、即墨市、城陽區(qū)、黃島區(qū)；醫(yī)療衛(wèi)生資源全域統(tǒng)籌，大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)從老城區(qū)向市區(qū)東部和北部延伸，將青島北部醫(yī)療中心布局在紅島經(jīng)濟(jì)新區(qū)，醫(yī)療補(bǔ)助機(jī)構(gòu)從大醫(yī)院向基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)拓展，等等。

5.重視提高流動(dòng)人口等特殊群體的公共服務(wù)水平，縮小人群差距。作為全國(guó)首批流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化試點(diǎn)城市，青島市積極開展流動(dòng)人口均享城市公共服務(wù)的探索，以計(jì)劃生育服務(wù)均等化作為切入點(diǎn)，將流動(dòng)人口公共服務(wù)、社會(huì)保障納入實(shí)有人口范疇，制定實(shí)施一系列制度措施，特別是大力推行居住證制度，建立完善流動(dòng)人口公共服務(wù)體系，使流動(dòng)人口有機(jī)會(huì)在子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面享受更廣更好的公共服務(wù)，提高了流動(dòng)人口的歸屬感，促進(jìn)了社會(huì)和諧。

(二)存在問題及原因分析

1.均等化程度總體偏低。這可以從外部對(duì)比和內(nèi)部對(duì)比兩個(gè)角度分析。外部對(duì)比，即從青島市與同級(jí)別城市的對(duì)比看青島市公共服務(wù)均等化水平。我們采用綜合分析法，將青島市2012年公共服務(wù)均等化有關(guān)指標(biāo)與同等級(jí)的廈門、深圳、大連、寧波等四個(gè)城市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析。

首先，確定公共服務(wù)均等化程度的指標(biāo)體系。以公共服務(wù)均等化指數(shù)為核心，構(gòu)建1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，即公共服務(wù)均等化指數(shù)；7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別為教育指數(shù)、社會(huì)保障指數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)、交通運(yùn)輸指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)、文化指數(shù)、科技指數(shù)；同時(shí)在各個(gè)二級(jí)指標(biāo)下還有2-4個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，單項(xiàng)指標(biāo)共18個(gè)。

其次，對(duì)各單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。確定各二級(jí)指標(biāo)的指數(shù)。主要采用加權(quán)算術(shù)平均法對(duì)各單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行合成，以此確定各二級(jí)指標(biāo)的指數(shù)。最后確定公共服務(wù)均等化指數(shù)。主要采用變異系數(shù)來反映和衡量某年度不同地區(qū)的公共服務(wù)均等化程度。根據(jù)上述步驟，對(duì)樣本城市的公共服務(wù)指數(shù)進(jìn)行計(jì)算。由表1可見，青島市公共服務(wù)均等化指數(shù)相對(duì)較低，僅高于廈門市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于深圳市。從各二級(jí)指標(biāo)看，青島市教育指數(shù)排名相對(duì)較高，其他指標(biāo)都排在倒數(shù)第二位。

從內(nèi)部對(duì)比分析看：青島市所轄各行政區(qū)域、市區(qū)與郊區(qū)、城鄉(xiāng)之間、群體之間的公共服務(wù)水平也存在較大差距。根據(jù)劉文儉等(2014)的一項(xiàng)研究，青島市縣域均衡度、群體均衡度整體偏低。如，在縣域均衡度方面，縣域之間基本公共服務(wù)支出差異巨大，市內(nèi)七區(qū)高于五市，嶗山區(qū)的人均公共服務(wù)支出是全市平均水平的1.5倍左右，是平度的3倍左右。各區(qū)市人均公共服務(wù)支出等項(xiàng)目的比較參見表2。各區(qū)市財(cái)政收入和人均公共服務(wù)支出有一定的正相關(guān)性，公共財(cái)政是公共服務(wù)均等化的重要保障。

人均公共服務(wù)支出和公共服務(wù)均等化水平不是完全正相關(guān)，如市內(nèi)四區(qū)在研究時(shí)間段內(nèi)人均公共服務(wù)支出水平較低，僅為2703元，這是由于市內(nèi)四區(qū)沒有城鄉(xiāng)之分，其公共服務(wù)均等化水平顯然高于有城鄉(xiāng)之別的平度、萊西等區(qū)域，從側(cè)面也反映出財(cái)政用于公共服務(wù)支出的比重對(duì)一個(gè)區(qū)域公共服務(wù)均等化水平具有重要影響。

在公共服務(wù)供給規(guī)模上，各區(qū)市之間也存在較大差別。平度、萊西千人養(yǎng)老床位數(shù)分別為3張和14張，萬人擁有公交車數(shù)量分別為6.3輛和3.6輛。各縣(市)基本公共服務(wù)人均投入差別明顯。膠州人均2971元，平度2213元，膠州是平度的1.34倍。在城鄉(xiāng)均衡度方面，城鄉(xiāng)差異有增大的趨勢(shì)。以城鄉(xiāng)教育人均投入為例。2012年市內(nèi)7區(qū)為3121.1元(含原四方區(qū))，而五市(含原膠南市)僅為1387.1元，城鄉(xiāng)差距由2010年的1.18倍擴(kuò)大至2.25倍。再如社會(huì)保障與就業(yè)人均投入市內(nèi)七區(qū)與五市之間的差異，由2010年的1.65倍擴(kuò)大到2012年的2.1倍。2012年環(huán)境保護(hù)人均支出，青島市區(qū)是農(nóng)村的2倍。各區(qū)市公共服務(wù)均等化指數(shù)比較參見表3。

在群體均衡度差異方面，主要是外來人口和戶籍人口的公共服務(wù)差異仍然比較明顯，雖然伴隨著居住證制度、流動(dòng)人口積分制等一系列制度的實(shí)施，流動(dòng)人口享有的公共服務(wù)水平正在穩(wěn)步提升，但與青島本土居民相比，仍然差異懸殊，流動(dòng)人口難以和當(dāng)?shù)鼐用褚粯酉硎堋巴谴觥薄Ｌ貏e是外來流動(dòng)人口在失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障金比例、子女入學(xué)、購(gòu)買保障房等方面差異更加明顯。

表1：各城市公共服務(wù)均等化指數(shù)

表2：各區(qū)市財(cái)政能力表

2.行政推動(dòng)缺乏全局性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性。行政推動(dòng)是當(dāng)前和今后一段時(shí)期青島市公共服務(wù)均等化的主要推進(jìn)手段。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐也表明，在公共服務(wù)均等化推進(jìn)的過程中，行政推動(dòng)的作用是不可忽視的，在特定階段甚至具有關(guān)鍵作用。行政推動(dòng)能否發(fā)揮最大效應(yīng)，關(guān)鍵看行政推動(dòng)是否扎實(shí)得力。研究發(fā)現(xiàn)，青島推進(jìn)公共服務(wù)均等化的行政手段尚不成熟完備，主要表現(xiàn)在缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)規(guī)劃、完善的行動(dòng)方案以及確保方案落實(shí)的配套措施。如《青島市基本公共服務(wù)體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016年)》，雖然時(shí)間跨度較大，也不是長(zhǎng)期規(guī)劃，沒有明確青島公共服務(wù)均等化這一系統(tǒng)工程的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略步驟和戰(zhàn)略重點(diǎn)。各區(qū)市在公共服務(wù)均等化推進(jìn)過程中，立足于應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，缺乏主動(dòng)規(guī)劃，或即使有工作計(jì)劃也普遍缺乏全局性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性。各區(qū)市各自為政，把公共服務(wù)均等化等同于各自行政區(qū)域內(nèi)部的均等化，沒有從促進(jìn)青島全域統(tǒng)籌的角度出發(fā)配置公共服務(wù)資源，區(qū)市之間缺乏溝通協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，導(dǎo)致區(qū)域公共服務(wù)均等化目標(biāo)和青島全域公共服務(wù)均等化目標(biāo)的偏離。

表3：青島各區(qū)市公共服務(wù)均等化指數(shù)表

3.針對(duì)青島公共服務(wù)均等化的科學(xué)考核評(píng)價(jià)體系有待建立完善。基本公共服務(wù)均等化績(jī)效考評(píng)是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。青島基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施、過程控制和投入管理方面仍處于初始化階段，目前，青島市對(duì)各區(qū)市的公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)考核體系已經(jīng)建立，各區(qū)市內(nèi)部的同類考核評(píng)價(jià)體系還沒有完全建立起來。已有的評(píng)價(jià)考核體系主要以財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施、人均公共服務(wù)水平等為評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性、制度、技術(shù)的完備性還有待提高，評(píng)價(jià)考核的結(jié)果難以真實(shí)地反映各區(qū)市的公共服務(wù)均等化程度，也難以對(duì)青島公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生明顯的促進(jìn)效應(yīng)。

4.公共服務(wù)的多元化供給機(jī)制尚未建立完善。公共服務(wù)的特性決定了政府是其主要供給者，青島市推進(jìn)公共服務(wù)均等化也主要通過行政手段推進(jìn)，這也是地方政府的重要職能。與此同時(shí)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多元化、多層次性，公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化的提供方式也得到快速發(fā)展。青島公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，客觀上需要構(gòu)筑起行政供給、市場(chǎng)化供給、其他供給方式并存的多元化供給格局，而目前青島市市場(chǎng)化供給的成分還十分薄弱。為此，亟需建立完善相關(guān)政策措施，建立公共服務(wù)市場(chǎng)化的市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制、社會(huì)化提供機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛有序參加公共服務(wù)均等化建設(shè)，形成多元化供給格局，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織等第三方力量參與公共服務(wù)均等化的理論研究和實(shí)踐，加快青島公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

5.公共服務(wù)的供求銜接度不高。民眾對(duì)公共服務(wù)的需求是政府決策的重要依據(jù)，需求導(dǎo)向應(yīng)該成為一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或城市在推進(jìn)公共服務(wù)均等化過程中堅(jiān)持的重要原則。青島在這一過程中，更多地關(guān)注了公共服務(wù)供給，使得公共服務(wù)的供求銜接不夠密切，導(dǎo)致了公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)不合理。一是部分公共服務(wù)供不適求。如，醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)盡管實(shí)現(xiàn)了公辦、民辦等多元化供給模式，但從青島居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的民意調(diào)查來看，顯然存在供不適求的問題，農(nóng)民看病難問題、醫(yī)療衛(wèi)生條件差的問題在青島農(nóng)村依然突出。有些地方則出現(xiàn)了圖書文化資源供給和民眾需求脫節(jié)的現(xiàn)象。二是部分公共服務(wù)需求出現(xiàn)供給短缺甚至空缺現(xiàn)象。如居民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求、城市中心區(qū)體育健身設(shè)施與服務(wù)的需求、醫(yī)療衛(wèi)生信息咨詢服務(wù)需求、傳統(tǒng)文化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭的需求等等，居民對(duì)上述需求有迫切愿望，但提供主體缺失或供給不足。這些都反映了青島市公共服務(wù)的供給導(dǎo)向特征和供求銜接失衡問題。

三、全域統(tǒng)籌視角下青島公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

基于以上對(duì)青島市公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀和存在問題的分析，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)做法，在全域統(tǒng)籌視角下，針對(duì)青島公共服務(wù)均等化問題提出以下對(duì)策建議：

(一)建立完善更加有力的行政推動(dòng)機(jī)制

政府主導(dǎo)型公共服務(wù)推進(jìn)方式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的本質(zhì)屬性和政府的基本倫理責(zé)任。青島公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)主要有效供給者的角色。為此，需建立更加堅(jiān)強(qiáng)有力的行政推動(dòng)機(jī)制。

1.成立跨區(qū)市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前青島市在推進(jìn)公共服務(wù)均等化過程中出現(xiàn)的分散投資、各自為政的問題，通過設(shè)立跨區(qū)、市的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以部分得到解決。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，應(yīng)從加強(qiáng)地方之間的合作與協(xié)調(diào)等方面入手。加強(qiáng)青島所屬的各區(qū)市之間的合作與協(xié)調(diào)，需要建立一個(gè)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來保證。該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)全市公共服務(wù)均等化推進(jìn)的重大事項(xiàng)決策、督促、協(xié)調(diào)和重大項(xiàng)目統(tǒng)籌，研究部署全市統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、公共服務(wù)資源整合、在全域統(tǒng)籌視角下的公共服務(wù)均等化科學(xué)規(guī)劃和推進(jìn)方案等重大問題，科學(xué)有效地引導(dǎo)全市公共服務(wù)資源的合理配置，促進(jìn)公共服務(wù)在區(qū)域、層次和群體之間實(shí)現(xiàn)均等化。

2.修改完善現(xiàn)有公共政策，提高政策運(yùn)行效率和運(yùn)行效果。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“科學(xué)民主、合法合理”的準(zhǔn)則進(jìn)一步改革公共財(cái)政體制，著眼于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制定實(shí)施合理的公共財(cái)政扶持政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。特別是作為財(cái)政均等化重要手段的財(cái)政轉(zhuǎn)移制服制度，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要支撐，應(yīng)進(jìn)一步完善，使之更加符合推進(jìn)全域公共服務(wù)均等化的要求。如，美國(guó)為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付方式，有效地提高了各個(gè)州政府的財(cái)政收入，為其實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供了充足的財(cái)政保障。青島應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)運(yùn)用好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一重要工具，設(shè)計(jì)好財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付等制度，促進(jìn)青島市區(qū)公共服務(wù)支出向農(nóng)村五市轉(zhuǎn)移，向弱勢(shì)人群轉(zhuǎn)移，向公共服務(wù)水平低的區(qū)域轉(zhuǎn)移，縮小公共服務(wù)的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、海陸差異、人群差異，加快公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)政府能力建設(shè)。在全域統(tǒng)籌視角下推進(jìn)公共服務(wù)均等化，政府能力建設(shè)十分關(guān)鍵。一方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)能力建設(shè)，把更多的精力轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)上來。另一方面，樹立治理理念，特別是跨區(qū)域治理，協(xié)調(diào)不同行政區(qū)域同步推進(jìn)青島市公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌能力建設(shè)，將公共服務(wù)均等化和城市化、戶籍制度改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市空間布局調(diào)整、海陸一體化戰(zhàn)略等有機(jī)結(jié)合起來，形成聯(lián)動(dòng)，更好地推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

(二)建立完善推進(jìn)青島公共服務(wù)均等化的科學(xué)考核評(píng)價(jià)機(jī)制

1.對(duì)現(xiàn)行的青島公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系和績(jī)效考評(píng)方案進(jìn)行專家評(píng)估。對(duì)基本公共服務(wù)指標(biāo)體系適時(shí)作出技術(shù)上的調(diào)整，合理調(diào)整、增減相關(guān)指標(biāo)，淘汰一些過時(shí)的指標(biāo)，增強(qiáng)符合藍(lán)色經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等發(fā)展要求的具有青島特色的指標(biāo)，并相應(yīng)調(diào)整考核的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，對(duì)原有考評(píng)指標(biāo)體系的指標(biāo)重新進(jìn)行權(quán)重分配，對(duì)評(píng)價(jià)方法進(jìn)行優(yōu)化，提高績(jī)效考評(píng)體系的科學(xué)性、適應(yīng)性和可操作性，使公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理更具可操作性和科學(xué)性。

2.把公共服務(wù)均等化納入青島科學(xué)考核目標(biāo)體系。賦予較高權(quán)重的分值，將入學(xué)率、社會(huì)保障覆蓋率、人均公共綠地面積、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、刑事案件發(fā)案數(shù)、重大事故發(fā)生率及城鄉(xiāng)居民滿意度、幸福感等指標(biāo)納入以公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的政府績(jī)效考核體系。同時(shí)，建立實(shí)施基本公共服務(wù)效果反饋制度，加強(qiáng)對(duì)各區(qū)市公共服務(wù)決策活動(dòng)的監(jiān)督，引導(dǎo)、激勵(lì)各區(qū)市加大公共服務(wù)均等化推進(jìn)力度，加大基本公共服務(wù)政策的執(zhí)行力度，確保政策效應(yīng)最大化。

3.加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)社會(huì)化的監(jiān)督。在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)青島公共服務(wù)均等化過程中，為減少市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，政府要承擔(dān)以下管理責(zé)任：充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，建立有效的監(jiān)督管理行政體制。制定行業(yè)服務(wù)規(guī)劃政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立公共服務(wù)資格認(rèn)證和登記制度，強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理責(zé)任。確立公共服務(wù)市民待遇制度，使公共服務(wù)平等地惠及所有在青島工作生活的居民，特別是弱勢(shì)群體。政府要接受社會(huì)公眾的投訴，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)處理，以保護(hù)公民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公正。對(duì)公共服務(wù)供給缺位問題，政府應(yīng)通過授權(quán)、制定優(yōu)惠政策、提供政府資助等方式吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量投入到政府公共服務(wù)能力的不足領(lǐng)域，并根據(jù)情況變化不斷調(diào)整政府資助對(duì)象和數(shù)額。

(三)建立完善推進(jìn)青島公共服務(wù)均等化的多元化供給機(jī)制

市場(chǎng)力量、公眾和社會(huì)組織是公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制中不可缺少的主體，具有效率高和形式靈活的優(yōu)勢(shì)，能夠適應(yīng)數(shù)量龐大和多樣化的公共服務(wù)需求。青島應(yīng)在發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極探索以市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)基本公共服務(wù)的有效模式和路徑。通過招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場(chǎng)主體行使。進(jìn)一步開放經(jīng)營(yíng)性公共服務(wù)市場(chǎng)，消除社會(huì)資本進(jìn)入障礙，營(yíng)造有利于各類投資主體公平、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，緩解基本公共服務(wù)供給短缺的狀況。

深化政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)改革，積極探索擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和新形式，通過稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)，盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給具備一定條件的非營(yíng)利性社會(huì)組織，健全多元化的公共服務(wù)供給機(jī)制。

以公益性為目標(biāo)推進(jìn)事業(yè)單位改革。把事業(yè)單位改革作為建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要組成部分。以建立統(tǒng)一完善的公共服務(wù)體系作為事業(yè)單位的改革目標(biāo)，把事業(yè)單位改革與政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程有機(jī)地結(jié)合起來，統(tǒng)籌行政體制改革與事業(yè)單位改革，為公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。

(四)建立完善通暢的居民對(duì)公共服務(wù)需求的利益訴求機(jī)制

政府公共服務(wù)的目標(biāo)，一方面是為了構(gòu)建服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，另一方面還要實(shí)現(xiàn)基于人的需求的均等化。青島公共服務(wù)均等化的目標(biāo)設(shè)計(jì)也要同時(shí)滿足這兩方面訴求。一方面，從民生的角度，不斷提高公共服務(wù)供給總量、擴(kuò)大覆蓋領(lǐng)域；另一方面要不斷縮小公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、人群差距、海陸差距。要建立、拓寬民眾對(duì)公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制、參與機(jī)制，特別是重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)水平相對(duì)較低的區(qū)市、行業(yè)領(lǐng)域或社會(huì)群體的公共服務(wù)需求。通過民生熱線、電話訪談、調(diào)查問卷等多種形式，切實(shí)摸清居民對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求和迫切需求。要根據(jù)人口異質(zhì)對(duì)公共服務(wù)需求的差異化，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的公共服務(wù)利益表達(dá)機(jī)制，弄清公眾集體偏好，政府據(jù)此進(jìn)行公共服務(wù)供給，解決供不適求的問題，增加公共服務(wù)有效供給。

(五)建立完善推進(jìn)青島公共服務(wù)均等化的多渠道保障機(jī)制

1.構(gòu)建合理的公共服務(wù)資源分配結(jié)構(gòu)和社會(huì)體系。加大公共服務(wù)資源向社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)傾斜的力度。以改善民生、滿足人民需求為最基本的資源配置原則，進(jìn)一步理順服務(wù)資源配置管理體系，有效整合公共服務(wù)資源，提高利用效率。

2.深化財(cái)政體制改革，進(jìn)一步構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。深化青島財(cái)政體制改革，對(duì)市本級(jí)和區(qū)市級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)進(jìn)行合理劃分，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱區(qū)市和公共服務(wù)均等化落后區(qū)域的財(cái)力，形成“服務(wù)民生”的地方稅收體系，改變地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)狀。調(diào)整青島市本級(jí)與區(qū)(市)財(cái)政收入增量分配比例，進(jìn)一步向區(qū)(市)傾斜，將更多的新增財(cái)力留在區(qū)(市)，并通過制定實(shí)施激勵(lì)政策，把更多的公共服務(wù)資源聚集到公共服務(wù)水平較低的區(qū)域、領(lǐng)域和群體，進(jìn)一步促進(jìn)青島公共服務(wù)均等化。同時(shí)，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)市的財(cái)力自主支配權(quán)，提高區(qū)市財(cái)政的保障能力，并建立科學(xué)的分級(jí)保障機(jī)制，理順市本級(jí)與區(qū)市的支出責(zé)任，調(diào)動(dòng)區(qū)市自主發(fā)展公共服務(wù)的積極性。

3.進(jìn)一步完善公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付制度。建立“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”制度，將一般轉(zhuǎn)移支付的具體用途，優(yōu)先鎖定在公共服務(wù)領(lǐng)域。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的選定，要依據(jù)公共服務(wù)均等化評(píng)估指標(biāo)，有針對(duì)性地將專項(xiàng)資金用到公共財(cái)力弱的區(qū)域、公共財(cái)政投入低的公共服務(wù)領(lǐng)域和公共服務(wù)水平低的層次和群體。同時(shí)，應(yīng)對(duì)專項(xiàng)資金的使用過程和績(jī)效結(jié)果進(jìn)行全面跟蹤，確保轉(zhuǎn)移支付資金在促進(jìn)公共服務(wù)均等化中真正發(fā)揮最大效應(yīng)。

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