胡華容

摘要：英國(guó)以其發(fā)達(dá)的慈善組織而著稱，究其關(guān)鍵在于設(shè)有慈善委員會(huì)這樣一個(gè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)與其他部門分工負(fù)責(zé)，相互配合，形成了一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)管體系。然而，慈善委員會(huì)究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)在理論上仍待研究。本文認(rèn)為，慈善委員會(huì)雖然是主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，但是其特征又明顯不同于一般的行政機(jī)構(gòu)，從而應(yīng)被界定為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；慈善委員會(huì)；準(zhǔn)司法性質(zhì)

英國(guó)的慈善事業(yè)始于中世紀(jì)教會(huì)、貴族鄉(xiāng)紳和一些富人對(duì)窮人進(jìn)行施舍資助。后來在政府的倡導(dǎo)和支持下，逐漸發(fā)展起來了各種慈善組織。作為監(jiān)督慈善組織的方式之一，英國(guó)慈善委員會(huì)發(fā)揮了重大作用，本文擬對(duì)英國(guó)慈善委員會(huì)的準(zhǔn)司法性質(zhì)進(jìn)行初步探討和研究。

一、英國(guó)慈善委員會(huì)的設(shè)立及其歷史發(fā)展

（一）慈善委員會(huì)的設(shè)立由地方性到全國(guó)性

《1601年慈善用途法》頒布實(shí)施，以這部法律為基點(diǎn)，英國(guó)公共權(quán)力開始觸及民間公益事業(yè)。這部法律的頒布，開創(chuàng)性地在英國(guó)建立起了對(duì)慈善信托的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成為英國(guó)慈善法發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。該法賦予了衡平法院和地方政府對(duì)濫用慈善用益財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利。其中地方政府的調(diào)查則是以慈善委員會(huì)的形式。由此可見，依據(jù)1601年法律成立的慈善委員會(huì)的職責(zé)主要是從皇家總檢察長(zhǎng)處分離出來的調(diào)查權(quán)，而且該慈善委員會(huì)是地方性質(zhì)的。

英國(guó)在19世紀(jì)中期通過了《1853年慈善信托法》，由此建立起一個(gè)全國(guó)性的常設(shè)的慈善委員會(huì)。委員會(huì)具有調(diào)查、傳喚并且有權(quán)要求受托人提供慈善組織運(yùn)營(yíng)情況報(bào)告。該法主要針對(duì)慈善組織的財(cái)產(chǎn)問題。

（二）慈善立法的完善及慈善委員會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張

《1860年慈善信托法》的頒布將管理慈善的權(quán)利賦予了慈善委員會(huì)，從而穩(wěn)固了慈善委員會(huì)的權(quán)力，使慈善委員會(huì)行使權(quán)力的方式更為靈活，大量慈善信托當(dāng)事人選擇向其提出請(qǐng)求，而不是直接向衡平法院提出訴求。20世紀(jì)以來，慈善組織法的成文化推動(dòng)了慈善委員會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張。首先分離出了屬于皇家監(jiān)察總長(zhǎng)的大部分權(quán)利，其次對(duì)于慈善組織的監(jiān)管職能甚至能與高等法院并肩?！?960年慈善法》進(jìn)一步擴(kuò)大了慈善委員會(huì)的權(quán)利。但是出現(xiàn)諸多詬病，譬如嚴(yán)重的人手不足、調(diào)查權(quán)和監(jiān)管權(quán)不夠等，因此《1993年慈善法》在進(jìn)一步明確將控制慈善組織的運(yùn)作作為慈善委員會(huì)的中心職能?！?006年慈善法》的最大意義在于明確了慈善委員會(huì)是具有特殊獨(dú)立性的主管慈善事務(wù)的政府機(jī)關(guān)，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。針對(duì)之前的人手不足、權(quán)限不明的弊端，則用很大篇幅重新規(guī)定。

自慈善委員會(huì)成立以來其法律地位一直備受爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)在其兼具行政管理職能和某些司法性質(zhì)的職能，法律地位的不明確使其自身發(fā)展受限。

二、機(jī)構(gòu)設(shè)置及基本職能之行政特性

《2006年慈善法》將慈善委員會(huì)視為具有特殊獨(dú)立性的主管慈善事務(wù)的政府機(jī)關(guān)，并且只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。在基本職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事管理方面，慈善委員會(huì)表現(xiàn)出更多的行政方面的特征，而與司法審判機(jī)構(gòu)的區(qū)別比較明顯。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置之行政特性

1601年慈善法規(guī)定的地方性的慈善委員會(huì)以郡為單位由5名慈善專員組成；1853年慈善信托法首次建立的全國(guó)性的常設(shè)的慈善委員會(huì)由4個(gè)委員組成；1960年慈善法規(guī)定慈善委員會(huì)的成員全部由英國(guó)內(nèi)政大臣任命，彼時(shí)的成員包括委員長(zhǎng)和委員共三名。1993年慈善法頒布以后，慈善委員會(huì)的成員數(shù)額有了增加，彼時(shí)共有5名，亦全部由內(nèi)政大臣任命。2006年慈善法在此基礎(chǔ)上作了更大程度的變更，慈善團(tuán)體委員會(huì)正式變更為慈善委員會(huì)，更是詳盡地規(guī)定了委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事配備、任務(wù)、職能與權(quán)限。它明確規(guī)定慈善委員會(huì)獨(dú)立于政府，理事會(huì)由部長(zhǎng)任命，最終向議會(huì)負(fù)責(zé)，最高行政機(jī)關(guān)及其首領(lǐng)僅享有知情權(quán)。慈善委員會(huì)的最高首長(zhǎng)由英國(guó)首相任命，與政府部長(zhǎng)平級(jí)。而按照英國(guó)法院相關(guān)組織法的規(guī)定，任職于上議院的上訴法院常任高級(jí)法官和上訴法院法官均由大法官推薦由首相任命，高等法院法官、巡回法官、地方首席法官等均由大法官推薦由國(guó)王任命。由此可見，慈善委員會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置方面與一般行政機(jī)構(gòu)的情形基本相同，與司法機(jī)關(guān)存在很大區(qū)別。

（二）基本職能之行政特性

從慈善委員會(huì)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的方式和內(nèi)容來看，主要體現(xiàn)為行政職能。隨著慈善委員會(huì)社會(huì)功用的發(fā)揮，英國(guó)慈善立法關(guān)于慈善委員會(huì)的職能也逐漸地強(qiáng)化和明確化。英國(guó)慈善委員會(huì)作為一個(gè)體系龐大的機(jī)構(gòu)，主要的職能除了監(jiān)管慈善組織的運(yùn)營(yíng)，還包括設(shè)置慈善組織注冊(cè)登記的門檻。從本質(zhì)上講，注冊(cè)管理是監(jiān)管過程的首要步驟，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的必要手段，是整個(gè)監(jiān)管程序有理有序進(jìn)行的基石。如果一個(gè)組織想要成為民間公益性組織且年收入達(dá)到一定數(shù)額，那就必須按照慈善委員會(huì)的要求履行有關(guān)合法手續(xù)。

慈善委員會(huì)的監(jiān)管力量也并不是平均分配的，而是 “抓大放小，有的放矢”。在英國(guó)，注冊(cè)的民間公益性組織總體結(jié)構(gòu)如同一個(gè)金字塔：基層是占總數(shù)約三分之二的小型民間公益性組織，中間是大約7萬多個(gè)規(guī)模較大的組織，最頂層是數(shù)量少但收入占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的特大型公司。慈善委員會(huì)日常監(jiān)管的重點(diǎn)是規(guī)模較大的組織，尤其是其中的特大型慈善組織。同樣，慈善委員會(huì)監(jiān)管的方式并不是派人直接監(jiān)管，而是通過遍及全國(guó)的公益舉報(bào)方式搜集信息，然后及時(shí)迅速采取相關(guān)應(yīng)對(duì)措施來實(shí)現(xiàn)的。慈善委員會(huì)對(duì)于慈善組織的調(diào)查并無固定的時(shí)間點(diǎn)，而是隨機(jī)的和不定時(shí)的，調(diào)查的對(duì)象可以是單獨(dú)的，也可以是統(tǒng)一的，調(diào)查的方式可以是自己調(diào)查，也可以是委托任命。由此可見，慈善委員會(huì)的登記、調(diào)查、建議等職能與主管社會(huì)組織的行政機(jī)關(guān)的行政職能基本相同，行政特性顯著。

三、權(quán)源及適用原則之司法特性

（一）分離高等法院監(jiān)管權(quán)能之司法特性

英國(guó)慈善法規(guī)定慈善委員會(huì)是具有特殊獨(dú)立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。其獨(dú)立性表現(xiàn)在雖然慈善委員會(huì)任命成員的權(quán)利被賦予了政府相關(guān)部長(zhǎng)，并且財(cái)政全額提供其辦公經(jīng)費(fèi)，但在慈善委員會(huì)行駛具體職權(quán)的過程中，絲毫不被政府部長(zhǎng)或者其他政府部門左右。由此可見，慈善委員會(huì)在其性質(zhì)定位上與司法機(jī)關(guān)很類似，均強(qiáng)調(diào)其自身獨(dú)立性，在職權(quán)內(nèi)容上與行政機(jī)關(guān)相分離。一系列成文法的頒布使得慈善委員會(huì)的權(quán)力不斷擴(kuò)大，對(duì)慈善信托具體的監(jiān)管權(quán)力由高等法院轉(zhuǎn)移至慈善委員會(huì)，由此造成高等法院對(duì)慈善信托運(yùn)行過程中的監(jiān)管職能隨之衰弱的局面，盡管高等法院仍然是以慈善委員會(huì)監(jiān)管為中心的監(jiān)管體系中最高的權(quán)威?？梢哉f，英國(guó)目前對(duì)慈善組織的監(jiān)管職責(zé)主要由慈善委員會(huì)與英國(guó)高等法院與共同行使。慈善委員會(huì)正是由于吸收了之前高等法院對(duì)慈善信托運(yùn)行過程中的某些監(jiān)管職能而使自身具有了某些司法特性。

（二）適用力求近似原則之司法特性

《1960年慈善法》正式建立起現(xiàn)代英國(guó)慈善組織的監(jiān)管模式，規(guī)定了慈善委員會(huì)三個(gè)最主要的職能，首先是審核申請(qǐng)登記的信托是否是慈善信托；其次是為慈善財(cái)產(chǎn)的處理提供咨詢或者指令；第三是適用力求近似原則變更慈善目的。其中，適用力求近似原則被視為最具司法性質(zhì)的職能，它意味著慈善委員會(huì)在某些方面取得了與高等法院相同的權(quán)力，具體來說體現(xiàn)在制定方案、任命、廢止和撤銷受托人、受托管理和轉(zhuǎn)移信托財(cái)產(chǎn)。

力求近似原則的官方解釋是指當(dāng)慈善目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以將原來慈善目的變更為最接近原慈善目的的其他目的，使該慈善信托繼續(xù)運(yùn)行。該原則類似于中國(guó)的情勢(shì)變更，情勢(shì)變更原則的意義，在于通過司法權(quán)力的介入實(shí)現(xiàn)公平和公正。而力求近似原則所追求的價(jià)值目標(biāo)則是在預(yù)定捐贈(zèng)目的不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，力求盡可能地接近捐贈(zèng)者最初的、最具體的目的。英國(guó)法院適用力求近似原則主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是出于與捐贈(zèng)者最初意圖相似的慈善目的，指示慈善信托的受托人將信托財(cái)產(chǎn)用于此目的；二是針對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)如何適用制定一個(gè)“方案”。力求近似原則最初僅為法院所適用，《1860年慈善法》從法律上賦予了慈善委員會(huì)與衡平法院在適用力求近似原則時(shí)相同的權(quán)力。從力求近似原則的起源來看，最初被劃入司法權(quán)限的范圍，由司法機(jī)關(guān)即英國(guó)衡平法院的法官依據(jù)其職權(quán)來行使，當(dāng)被賦予慈善委員會(huì)以后則使其在某些具體職能方面具有明顯的司法特性。

四、準(zhǔn)司法特性是慈善委員會(huì)的本質(zhì)屬性

（一）準(zhǔn)司法特性概念及國(guó)外實(shí)踐

“準(zhǔn)司法”，根據(jù)現(xiàn)有解釋，是指在實(shí)體上或程序上與司法相類似，通常用來指那些并非嚴(yán)格意義上的法院或法官的人和團(tuán)體的職權(quán)與行為。在審理涉及行政特許司法權(quán)的案件中，這些人和團(tuán)體享有與法院或法官相類似的職權(quán)和自由裁量權(quán)。

英美都是推行準(zhǔn)司法制度的典型國(guó)家。除了英國(guó)慈善委員會(huì)，美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中有一些機(jī)構(gòu)譬如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、聯(lián)邦能源委員會(huì)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)既不隸屬于議會(huì)和司法，也不隸屬于行政部門，成為區(qū)別于三大權(quán)能之外的 “第四部門”。這類機(jī)構(gòu)定性而言歸入行政機(jī)構(gòu)，可以將抽象的規(guī)則適用于具體事件，同時(shí)享有司法權(quán)，可以裁決其管轄的對(duì)象是否違法，是否有必要 進(jìn)行追訴，此外，她們還享有在各自控制的領(lǐng)域內(nèi)制訂行政法規(guī)、制定標(biāo)準(zhǔn)和提出立法建議的立法權(quán)。

亞洲國(guó)家如韓國(guó)和日本都有類似的機(jī)構(gòu)，韓國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的商標(biāo)審判委員會(huì)、日本專利局的商標(biāo)審判委員會(huì)，都是典型的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。

（二）慈善委員會(huì)的準(zhǔn)司法特性

英國(guó)慈善法規(guī)定慈善委員會(huì)是主管民間公益事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，從本質(zhì)上說，慈善委員會(huì)首先肯定是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，但是另一方面，慈善委員會(huì)在權(quán)力來源及其主要適用的力求近似原則方面的確存在很多不同于一般行政機(jī)構(gòu)的特殊性，從而決定了它不可能是一個(gè)純粹的行政機(jī)構(gòu)。通過比較分析，我們發(fā)現(xiàn)慈善委員會(huì)與英國(guó)國(guó)內(nèi)司法審判機(jī)構(gòu)具有很多異曲同工之處，具有很強(qiáng)的司法特性，我們完全不必要把它當(dāng)做一個(gè)純粹的行政機(jī)構(gòu)來對(duì)待，最具說服力的是應(yīng)該把它界定為一種兼具傳統(tǒng)行政和司法雙重特性的“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”。作為一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的慈善監(jiān)督機(jī)構(gòu)，慈善委員會(huì)的準(zhǔn)司法性是由其本身所具有的雙重屬性所決定的。經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和不斷地發(fā)展，其能力和水平都有了顯著的提高，在慈善組織的監(jiān)管過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。正確認(rèn)識(shí)并著重強(qiáng)調(diào)慈善委員會(huì)的準(zhǔn)司法特性，對(duì)于準(zhǔn)確把握慈善委員會(huì)在英國(guó)慈善監(jiān)管制度中的角色定位，充分發(fā)揮其作為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的積極能動(dòng)作用，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位：溫州大學(xué)法政學(xué)院）

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