黃鐵榮

摘要：本文從地方政府的城市建設(shè)融資渠道入手，指出由于獲取銀行城建貸款越來越困難，地方政府只能通過發(fā)債券這種單一的手段進行城市建設(shè)項目融資。這不但導致了城市建設(shè)債券發(fā)行量劇增，還有可能為地方政府帶來潛在的風險。

關(guān)鍵詞：地方政府；債券；城市建設(shè)融資；風險；對策

隨著現(xiàn)代化城市的不斷發(fā)展，在國家內(nèi)需政策的引導下，大批城市公共項目，如水利、公路、保障房等具有推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、提升經(jīng)濟、保障人民生活的投資項目迅速增長，但是由于這些投資項目的資金所需量大、投資回報比較慢、建設(shè)周期比較長，地方政府面臨城市建設(shè)資金嚴重不足而導致項目操作壓力倍增。

一、城市建設(shè)債券中隱藏的風險

第一，城市建設(shè)投資公司自身的公司治理結(jié)構(gòu)存在不合理。雖然說城市建設(shè)投資公司具有獨立法人結(jié)構(gòu)，但是不管在項目投資決策上還是在對資金收入的分配上，城市建設(shè)公司都并不具有絕對的自主決策權(quán)。而且城市建設(shè)公司發(fā)行的城市建設(shè)債券在資金籌集后的用途不明確，對資金的分配一般都是依照地方政府的規(guī)劃來進行。當前，城市建設(shè)公司由于受到地方政府過多的干預(yù)和影響，其發(fā)展規(guī)模和速度也受到了限制，發(fā)展過程中所需要的大部分資金依然需要政府補貼，這使得城市建設(shè)投資公司始終都不能擺脫“殼”的角色，不能夠充分發(fā)揮出城市建設(shè)投資公司的資本導向作用。

第二，作為一種項目債，城市建設(shè)投資公司所發(fā)行的債券沒有實現(xiàn)其應(yīng)有的與社會資本的對接功能。作為資產(chǎn)抵押債券的一種，城市建設(shè)債券應(yīng)該充分實現(xiàn)建設(shè)項目與社會資本的有效連接。但是，由于城市建設(shè)投資公司含有一定的政府屬性，其所發(fā)行的城市建設(shè)投資債券并沒有發(fā)揮出橋梁作用，沒能有效實現(xiàn)連接資本和投資項目的功能，而且在建設(shè)過程中由于地方政府的參與，不管其是否具有主觀意識上的拖延，都在客觀上對城市建設(shè)證券化融資效率產(chǎn)生了較大影響，甚至還出現(xiàn)了地方政府將建設(shè)資金挪用到其它項目的違規(guī)案件。

第三，城市建設(shè)投資公司存在著嚴重的資產(chǎn)虛增的現(xiàn)象。根據(jù)債券相關(guān)規(guī)定的要求，企業(yè)在進行債券公開發(fā)行時，其債券的總額必須要在企業(yè)總資產(chǎn)的40%以下，然而為了獲得更多的城市建設(shè)資金、增加債券發(fā)行量，企業(yè)會在地方政府的相應(yīng)支持下進行信用增級，但是在企業(yè)進行實際的增級過程中，會讓“增級”含有許多水分。有不少的城市建設(shè)公司利用各種手段對根本沒有收入的一些城市資產(chǎn)進行強行注入，用這樣的手段來增加資產(chǎn)總量，進而推動企業(yè)債券的總發(fā)行量。2009 年的“岳城建債事件”是較為典型的一個造假案件，其就是通過大量增加子公司數(shù)量的方式來提高公司的總資產(chǎn)。無獨有偶，同在浙江省內(nèi)的城投公司——湖州交投和桐鄉(xiāng)城投兩個公司則是通過相互擔保提高信用的方式來獲得更多的融資。但是，這許多的造假案例非但不能從根本上增加公司企業(yè)的收入和償還能力，而且還大大拉低了地方政府的信用。當?shù)胤秸庞孟陆禃r，也會為城市建設(shè)投資增加融資的難度，同時，對其它經(jīng)濟項目的發(fā)展也會產(chǎn)生巨大影響，為城市建設(shè)的各項發(fā)展帶來了許多危害。城市建設(shè)投資公司進行債務(wù)償還的資金主要來源于地方政府的收入，所以當?shù)胤秸庞檬艿接绊憰r，就不能將經(jīng)濟發(fā)展推進到預(yù)期效果，也將會影響到稅收的增長，在這樣的情況下城市建設(shè)投資公司將無法依靠地方政府進行巨額債務(wù)的償還。

進而則可能導致城市建設(shè)公司出現(xiàn)資金危機甚至是破產(chǎn)，也會給購買過債券產(chǎn)品的投資者帶來巨大的損失，對金融市場的發(fā)展和穩(wěn)定產(chǎn)生影響。

二、防范城市建設(shè)債券風險的對策與建議

第一，優(yōu)化債券的結(jié)構(gòu)設(shè)計。作為一種項目債，城市建設(shè)債券的核心是將城市建設(shè)未來的資金作為擔保，把項目未來的資金提前折現(xiàn)用到當前的建設(shè)上面，城市建設(shè)投資公司是債券的第一擔保人，銀行機構(gòu)或者是地方政府為債券的發(fā)行增加信用，在其中起著擔保的作用，所以，本文認為，需要在城市建設(shè)債券設(shè)計上做出相應(yīng)的改變，設(shè)計出一套健康合理的抵押擔保債券，以降低地方政府的擔保責任、降低地方政府的信用風險。首先，對城市建設(shè)項目今后的盈利水平做出評估，對發(fā)債項目進行劃分，可以劃分為經(jīng)營性的基礎(chǔ)建設(shè)和非經(jīng)營性的基礎(chǔ)建設(shè)。可經(jīng)營性的城市建設(shè)一般指的是能夠帶來比較穩(wěn)定的收入的城市建設(shè)項目。這些項目包括供電供水、高速公路和高速鐵路等設(shè)施，這些項目能夠長期穩(wěn)定帶來資金收入，所以可以利用自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流對擔保物進行發(fā)債，債券發(fā)行后的風險將與該項目直接關(guān)聯(lián)，這樣就有效減少了地方政府的擔保責任。

第二，逐步實現(xiàn)政企分離，從根本上解決城市建設(shè)投資公司對地方政府造成的諸多風險。城市建設(shè)投資公司具有其獨立的法人結(jié)構(gòu)，因此政府應(yīng)盡量減少參與度，進而將政企進行有效分離，從根本上改變以往城市建設(shè)公司過度依賴地方政府的情況。在當前，國家發(fā)改委已經(jīng)出臺相應(yīng)政策對城市建設(shè)投資公司主營收入提出了要求，嚴格規(guī)定企業(yè)收入的主要組成部分需要70%都來自于企業(yè)自身。在這樣的政策要求下，城市建設(shè)投資公司將難以像以往一樣依賴地方政府補貼生存，所以在城市建設(shè)投資公司中，地方政府應(yīng)該從以往的主要管理者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助的管理者。而城市建設(shè)投資公司也必須要切實承擔起獨立法人的責任，在已有的城市建設(shè)資源和政府投入的基礎(chǔ)上，充分運用財務(wù)的桿杠作用，通過各項融資渠道充分引入民間資本和海外資本，以提升城市建設(shè)投資公司的發(fā)展能力和核心競爭力，提升城市建設(shè)投資公司的整體形象，創(chuàng)建自身的良好信用水平，避免在發(fā)行債券時過度依賴于政府和財政收入，逐漸向金融投資公司發(fā)展道路邁進，促進地方融資平臺的良性發(fā)展。

第三，完善城市建設(shè)債券的信息披露體制。城市建設(shè)投資公司的自身信息披露是進行債務(wù)風險監(jiān)管的重要手段。但在我國的城市建設(shè)投資公司中，大部分都不屬于上市公司企業(yè)，所以在公司的信息披露制度上還并沒有做到具體化和規(guī)范化。所以，要對城市建設(shè)公司信息披露制度進行規(guī)范和完善。特別要針對城市建設(shè)投資公司財務(wù)方面、經(jīng)營規(guī)模和指標方面以及可能會導致公司出現(xiàn)較大規(guī)模變動的事件進行解釋和說明，以保障地方政府和投資者能夠在突發(fā)重大事件下能及時應(yīng)對。其次，需要對債券所籌集資金的使用和去向做出詳細的財務(wù)報告。從根本上來說，城市建設(shè)債券還是一種項目債券，所以需要對城市建設(shè)投資公司的各項資金使用情況和項目發(fā)展進程進行細致的說明，并在過程中定時的向地方政府和投資者提供相應(yīng)的報告，建立和完善獨立的公司審計機構(gòu)，嚴格打擊虛增企業(yè)資本、違規(guī)挪用企業(yè)資金的行為，促進債券市場向健康化、合理化發(fā)展，便于地方政府及時有效進行財務(wù)風險管理。

由于城市建設(shè)投資具有特殊性，并且其融資渠道相對較少，如果單只依靠銀行貸款和發(fā)放的“準國債”已經(jīng)無法滿足其資金需求，在目前我國的城市建設(shè)融資構(gòu)成中城市建設(shè)債券占據(jù)了較大的份額，雖然說在這樣的資產(chǎn)證券化下地方政府可以采用這樣的舉債融資方式，但這樣的一種新型債券模式依然存在著不少問題，所以地方政府在過程中需要加大管理力度，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的融資平臺，構(gòu)建健康、完善的信息披露制度，對債券結(jié)構(gòu)進行更好的設(shè)計和優(yōu)化，讓它能夠在滿足城市建設(shè)投資需要的同時也能夠在最大程度上減少政府的壓力和風險。

（作者單位：柳州市龍建投資發(fā)展有限責任公司）

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