胡興宇

摘要：國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了令人矚目的成績(jī)，但也存在著粗放式管理、內(nèi)部控制制度缺乏等問(wèn)題，本文根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)特點(diǎn)，提出加強(qiáng)內(nèi)控的措施和建議，以規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部控制管理；問(wèn)題；合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)

我國(guó)自1984年起設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，在經(jīng)歷了最初的艱難創(chuàng)業(yè)和探索發(fā)展后迎來(lái)了持續(xù)多年的高速增長(zhǎng)期，取得了令人矚目的成就。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)處于一個(gè)穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展的階段，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度依然高于傳統(tǒng)的老城區(qū)，但也面臨行政化、城市化和經(jīng)濟(jì)增速趨緩等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的歷程和特點(diǎn)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的薄弱是影響開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的重要瓶頸之一。

一、國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制主要特點(diǎn)

1、“小政府、大社會(huì)”特征明顯，人員及部門較為精簡(jiǎn)。合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)于1997年被列為全國(guó)首批行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)單位，設(shè)立兩辦八局（后工商、公安上劃后為兩辦六局），對(duì)應(yīng)市直80多個(gè)部門，而且各辦、局人員均較為精簡(jiǎn)，至2014年底，共設(shè)有職能及法定單位16個(gè)（不含掛牌數(shù)），工作人員共294人，平均每單位只有18個(gè)人。

2、成立歷史短，干部職工有著較強(qiáng)的歸宿感，事業(yè)心較強(qiáng)。合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)成立于1993年，根據(jù)行政體制改革的要求，1997年大規(guī)模招聘員工并補(bǔ)充到區(qū)屬各單位，這批員工見(jiàn)證了開(kāi)發(fā)區(qū)從艱苦創(chuàng)業(yè)到城市化管理的全過(guò)程，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)有著較深的感情，工作的責(zé)任心較強(qiáng)。這些老員工在各單位均為業(yè)務(wù)骨干或走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，從而可以帶動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)整體上形成一個(gè)認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極向上的良好風(fēng)氣。

3、體制新，辦事環(huán)節(jié)少，工作效率高。由于開(kāi)發(fā)區(qū)成立時(shí)間較短，沒(méi)有許多條條框框的限制。機(jī)構(gòu)設(shè)置上多為扁平化管理，辦事環(huán)節(jié)少。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目是生命線，服務(wù)意識(shí)強(qiáng)，許多權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)能夠很快辦理。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的必要性和迫切性

隨著城市化進(jìn)程的加快，開(kāi)發(fā)區(qū)原粗放式的經(jīng)營(yíng)管理方式已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，特別是內(nèi)部控制的薄弱導(dǎo)致了權(quán)力尋租、推諉扯皮、效率低下等問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、“體制回歸”與“一人多崗”現(xiàn)象并存。由于開(kāi)發(fā)區(qū)本身“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)，工作部門及工作人員較少，往往是一個(gè)部門對(duì)應(yīng)上級(jí)多個(gè)部門、一個(gè)人員對(duì)應(yīng)上級(jí)多個(gè)崗位。同時(shí)，由于開(kāi)發(fā)區(qū)“城區(qū)化”特征越來(lái)越明顯，工作不再是一個(gè)“重心”，上級(jí)布置的任務(wù)和各類考核層出不窮，工作人員疲于應(yīng)付，“功能區(qū)”的特點(diǎn)被逐步弱化。其次，“一人多崗”還使工作人員缺乏相互監(jiān)督與制約、工作流程不完備；大部分人員工作量較大，即使有AB崗的設(shè)置，也往往流于形式，難以兼顧，從而在客觀上導(dǎo)致工作疏忽或失誤的狀況。

2、部門職能職責(zé)重疊交叉，工作效能下降。近年來(lái)，由于上級(jí)部門對(duì)口管理的要求或特定工作的需要，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制在不斷改革，工作部門不斷完善和加強(qiáng)。但是，也存在著為了對(duì)口而設(shè)、不切合開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際管理需要的交叉職能。這些交叉或重復(fù)的職能不僅分散了開(kāi)發(fā)區(qū)的“人力”，還由于職能分工不明確，可能導(dǎo)致推諉、扯皮的現(xiàn)象。

3、重線輕面，以主管部門管理代替單位管理。從總體上來(lái)看，合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理傾向于“集權(quán)式”管理，比如：各社區(qū)委（街道、鎮(zhèn)）沒(méi)有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，資產(chǎn)統(tǒng)一由區(qū)國(guó)資辦委托國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，財(cái)務(wù)統(tǒng)一由區(qū)財(cái)政局實(shí)行集中核算和管理。這種制度在開(kāi)發(fā)區(qū)成立初期是極為有效的，使開(kāi)發(fā)區(qū)很好的克服了人少事多，專業(yè)人才缺乏的問(wèn)題。但隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)和社會(huì)事務(wù)的增加，日益暴露出許多問(wèn)題。一是管理難以到位。截止2014年底，合肥經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)共有六大社區(qū)（街道層面），管轄面積258.57平方公里，GDP總量740億元，常住人口達(dá)48.7萬(wàn)人。而開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)資辦只有3名管理人員，區(qū)財(cái)務(wù)中心的財(cái)務(wù)人員只有8人，難以準(zhǔn)確掌握各社區(qū)的真實(shí)情況并及時(shí)作出正確的判斷。二是部門財(cái)務(wù)意識(shí)淡薄。錢是財(cái)政統(tǒng)管的，浪費(fèi)與節(jié)約與單位無(wú)關(guān)；資產(chǎn)是都是政府采購(gòu)的，幾乎沒(méi)有單位建立清晰的資產(chǎn)臺(tái)賬并動(dòng)態(tài)管理，資產(chǎn)報(bào)廢與處置隨意化嚴(yán)重等。三是部門專業(yè)管理能力薄弱。在現(xiàn)在的財(cái)務(wù)統(tǒng)管制度下，大部分單位的報(bào)賬員都是兼職的，而且沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)背景，即使部門想加強(qiáng)管理，往往也不知如何下手。

三、加強(qiáng)內(nèi)部管理的對(duì)策

1、堅(jiān)持特色，整合職能。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的特色是精簡(jiǎn)高效。精簡(jiǎn)只是手段，高效才是目的。在有限的人力資源制約下，必須把管理的主要精力放到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生密切相關(guān)的社會(huì)事務(wù)管理等方面。這就要求對(duì)相關(guān)職能進(jìn)行梳理，不必追求與上級(jí)一一對(duì)應(yīng)，同類別的或相似的職能可予以整合，人員進(jìn)行歸并，如組織與人事職能、社區(qū)管理與社會(huì)管理等，從而在不增加人員的前提下壯大部門力量。另外，對(duì)政府布置的常規(guī)工作如能夠由一個(gè)部門完成的不必層層布置，以避免人力資源的浪費(fèi)。

2、權(quán)限下放，增加部門責(zé)任感。在堅(jiān)持國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)等制度的同時(shí)，對(duì)一些人員較多、規(guī)模較大、具備財(cái)務(wù)管理?xiàng)l件的單位可適當(dāng)把財(cái)務(wù)管理的權(quán)限下放。對(duì)于規(guī)模較小，尚不具備條件的單位可實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干、節(jié)支留用的激勵(lì)機(jī)制，以增強(qiáng)其主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。區(qū)財(cái)政部門可設(shè)總會(huì)計(jì)師等專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位，從專業(yè)的角度加強(qiáng)政府的宏觀管理能力，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)各單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理工作，對(duì)財(cái)務(wù)管理良好、資產(chǎn)臺(tái)賬完備的單位適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理混亂的單位加強(qiáng)指導(dǎo)和幫助，必要時(shí)可以實(shí)行委派專業(yè)人員協(xié)助。

3、流程再造，建立規(guī)范的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。目前，各職能部門工作崗位都是在現(xiàn)有人力資源的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作實(shí)際需要設(shè)置的，缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的整體設(shè)計(jì)，客觀上形成一些管理漏洞或缺陷。比如決策機(jī)制不健全可能造成的指揮失誤、業(yè)務(wù)流程不規(guī)范造成的工作疏忽等，甚至可能存在由于監(jiān)管制度缺失造成權(quán)力尋租和貪污腐敗現(xiàn)象。因此，建立規(guī)范的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)十分必要。2012年度，財(cái)政部頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)），要求單位每年至少一次對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。該制度還詳細(xì)的論述了不相容職務(wù)相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等內(nèi)部控制的八種方法，從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)提出了具體的要求。但是，在現(xiàn)有的制度框架下，單個(gè)的部門往往缺乏內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力、主動(dòng)性和積極性，這就要求要由政府去推動(dòng)這項(xiàng)工作，真正把內(nèi)部制度的建立落到實(shí)處。

另外，合肥經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)早在2005年就通過(guò)了ISO9001體系認(rèn)證，該體系所遵循的“以顧客為關(guān)注焦點(diǎn)”與開(kāi)發(fā)區(qū)強(qiáng)調(diào)的“項(xiàng)目是生命線”等理念高度一致，所提出的“全員參與、過(guò)程方法、持續(xù)改進(jìn)”等原則以及PDCA（計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、行動(dòng)）的循環(huán)管理方法與財(cái)政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》有異曲同工之妙，因此，真正學(xué)好并實(shí)踐好該體系，不僅僅是開(kāi)發(fā)區(qū)的“面子”，更是促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范管理的有效手段。

4、加強(qiáng)培訓(xùn)，建立內(nèi)控管理意識(shí)。再好的制度也要靠人去實(shí)施。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)很多人對(duì)ISO9001、體系不太了解，單位也只是年度體系復(fù)審的時(shí)候敷衍一下，并沒(méi)有理解其管理的真正內(nèi)涵。而財(cái)政部頒發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》也只是自2014年1月才實(shí)施的，除了財(cái)政部門和部分單位的財(cái)務(wù)人員外，各部門對(duì)其了解很少，不利于內(nèi)控制度的建立和推行。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可以每年對(duì)部門的領(lǐng)導(dǎo)和員工分批次、定期進(jìn)行培訓(xùn)，以增強(qiáng)其加強(qiáng)內(nèi)部控制的意識(shí)和能力。同時(shí)，可以抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立內(nèi)控工作小組，對(duì)各單位內(nèi)控情況進(jìn)行定期評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為考核獎(jiǎng)懲和持續(xù)改進(jìn)的依據(jù)，以增強(qiáng)其加強(qiáng)內(nèi)控的主動(dòng)性。通過(guò)各種手段多管齊下抓好內(nèi)控制度建設(shè)，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理一定會(huì)更加完善，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展才能有更加堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（作者單位：合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人事勞動(dòng)局）

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