盧學(xué)暉

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100872）

改革開放以來，隨著時代的變遷，政府與社會的關(guān)系不再是政府單方面地對社會進行控制與管理，而是走向政府與社會協(xié)同治理的新局面。社區(qū)是社會的縮影，也是社會的構(gòu)成單元，政府與社會關(guān)系的調(diào)整要求社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。與此同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、政府職能的調(diào)整、公民參與意識的增強和基層社會管理的需要也為社區(qū)自治提供和創(chuàng)造了良好的條件。城市社區(qū)自治是建設(shè)基層民主的重要目標(biāo)，是完善城市社區(qū)管理體制的重要組成部分，是促進政社分開、調(diào)整政府與社會關(guān)系的重要而緊迫的任務(wù)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城市社區(qū)自治已然成為社區(qū)建設(shè)和社會治理的重要內(nèi)容，促進城市社區(qū)自治是一項重大的時代課題。1999年，根據(jù)中共中央“加強城市社區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮街道辦事處、居委會的作用”的要求，民政部在全國先后選定26個“國家級社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”開展社區(qū)建設(shè)實驗。2001年，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)鋪開。各地因地制宜地進行了大膽的改革和創(chuàng)新，積累了較為豐富的經(jīng)驗，出現(xiàn)了“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”“青島模式”等各具特色的社區(qū)建設(shè)典型。雖然城市社區(qū)自治的實踐已經(jīng)全面鋪開并取得了初步的良好效果，但是城市社區(qū)自治仍然存在一些現(xiàn)實問題和實踐困境，在此背景下，對社區(qū)自治的實踐困境進行分析，總結(jié)社區(qū)自治的有效條件，并針對社區(qū)自治中的實踐困境提出相應(yīng)的解決路徑顯然具有重要的理論和實踐意義。

一、社區(qū)自治① 根據(jù)現(xiàn)有文獻資料，筆者認為現(xiàn)有社區(qū)自治研究主要指城市社區(qū)建設(shè)過程中的“城市社區(qū)自治”或者“居民自治”，農(nóng)村社區(qū)自治一般采用“鄉(xiāng)村自治”或“村民自治”的概念，本文所論述的社區(qū)自治主要指城市社區(qū)自治。的概念及其特征

理解城市社區(qū)自治首先要充分理解“自治”的概念和內(nèi)涵。學(xué)術(shù)界一般采用《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的“自治”概念，這一概念表達的核心思想是行為主體的“自主權(quán)”，包括文化自我表達權(quán)、司法獨立權(quán)和平等權(quán)、地方共同體自主權(quán)和民族國家獨立權(quán)等。學(xué)術(shù)界根據(jù)自治概念提出了城市社區(qū)自治概念：“城市社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主組織和管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的權(quán)力及其實踐過程”。［1］有學(xué)者認為，城市社區(qū)自治是指城市社區(qū)居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過一定的組織形式和參與途徑，依法享有的對社區(qū)公共事務(wù)進行管理的權(quán)利，它是社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的一種基層民主形式。［2］也有學(xué)者認為，城市社區(qū)自治是指不需要外部力量的強制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進入自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我約束秩序的過程。［3］城市社區(qū)自治的概念界定必然伴隨著以下幾個重要的特征：一是社區(qū)自治的主體是社區(qū)自組織，這個自組織是由社區(qū)全體成員選舉產(chǎn)生的，代表社區(qū)全體成員；二是社區(qū)自治的對象是社區(qū)公共事務(wù)，社區(qū)自治主要是針對社區(qū)公共事務(wù)進行自治，社區(qū)公共事務(wù)之外的其他事務(wù)不在自治的范圍之內(nèi)；三是社區(qū)自治的機制是平等、信任、協(xié)調(diào)和合作，平等與信任是社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)和前提，協(xié)調(diào)與合作是社區(qū)自治的重要方法；四是社區(qū)自治的最終目標(biāo)是達到自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

二、社區(qū)自治的實踐困境

社區(qū)自治是推進社會主義基層民主建設(shè)與實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑，通過發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢和廣大居民的積極性，可以將諸多問題解決在社區(qū)內(nèi)部，化解改革帶來的各種社會矛盾，是政府降低社會管理成本、維護社會穩(wěn)定的有效途徑，也是“單位制”解體后最為合理的社會管理方式；通過社區(qū)建設(shè)可以創(chuàng)造良好的生活和投資環(huán)境，提高人們的生活質(zhì)量，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；同時通過社區(qū)建設(shè)還可以重新構(gòu)建和諧的人際關(guān)系，培育民主意識、促進社會文明程度的提高。［4］但在社區(qū)實踐中，社區(qū)自治陷入了一些困境之中，深刻地理解社區(qū)自治的困境對于突破自治的瓶頸具有重要的意義。

（一）行政力量的干預(yù)

社區(qū)自治存在困境的主要原因是行政力量的干預(yù)。我國計劃經(jīng)濟時代長期實行高度集權(quán)的管理體制和運行機制，基層缺乏民主，根本無法自治。從國家與社會的關(guān)系來看，我國長期處于“強政府—弱社會”的狀態(tài)，一方面國家對社會實行全面控制和干預(yù)，對社會領(lǐng)域的各項事業(yè)處于主導(dǎo)地位，社會處于被動管理和控制的狀態(tài)；另一方面，政府出于各種考慮，限制社會的自主發(fā)展，社會難以形成獨立強大的力量進行自主管理，決定了社會只能成為國家配置資源的被動接受者。總之，計劃經(jīng)濟時代的國家與社會關(guān)系決定了社區(qū)自治難以實現(xiàn)，社區(qū)自治在這個背景下只能是一紙空談。

改革開放后，經(jīng)濟體制、政治體制和社會體制等改革的持續(xù)推進與深化促使政府與社會的關(guān)系得到了進一步的調(diào)整。伴隨社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、非單位組織的發(fā)展和公民社會的發(fā)育，國家與社會圍繞權(quán)力分配和資源分享進行互動博弈，國家與社會之間的權(quán)力分配漸趨合理，社會力量在中國社會治理中的作用開始加強。［5］社會治理強調(diào)政府、企業(yè)、第三方組織基于實現(xiàn)公共事務(wù)的治理目標(biāo)而采取共同行動，在這個過程中各個主體地位平等、相互信任和共同行動。社區(qū)自治在社會治理的話語體系下逐漸凸顯其重要性和可行性。為了進一步調(diào)整社會基層管理體制，激發(fā)社區(qū)的自治熱情，國家制定了社區(qū)自治的相關(guān)法律法規(guī)，也實行了相關(guān)制度和政策促進社區(qū)自治。社區(qū)自治作為社區(qū)治理的重要組成部分，理所當(dāng)然地遵循社區(qū)治理的基本邏輯與框架，即社區(qū)居委會、社區(qū)中介組織、社區(qū)內(nèi)組織、社區(qū)居民共同合作，實現(xiàn)對社區(qū)公共事務(wù)的自主管理。但是由于政府角色定位不清，存在“越位”問題，導(dǎo)致行政力量的干預(yù)阻礙了社區(qū)自治的發(fā)展。林尚立認為，“行政權(quán)力延伸的程度與居民自治程度呈現(xiàn)反比關(guān)系。即行政干預(yù)越深，居民區(qū)的自治水平就越低。政權(quán)力量的調(diào)控與基層自治無法達到平衡。街道對居委會的行政權(quán)力干預(yù)，前提是居委會本身自治功能不足，但是行政權(quán)力干預(yù)反而強化了這一現(xiàn)狀?！保?］行政力量的干預(yù)主要體現(xiàn)為以下兩個方面：一是基層政府對社區(qū)自治的認識不足，政府與社區(qū)居委會本應(yīng)屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是基層政府在實踐中往往錯誤地認為政府與社區(qū)屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是基層政府對社區(qū)事務(wù)干預(yù)過多，如街道辦事處對社區(qū)居委會的人事、財政等事務(wù)進行干預(yù)，導(dǎo)致社區(qū)居委會出現(xiàn)行政化傾向。

（二）社區(qū)自治的多重成本

社區(qū)自治雖然在理論上獲得了認同，也成為了社會治理的重要趨勢，但是社區(qū)自治不僅是一種理論闡釋，更多的是一種社會實踐。由于社區(qū)自治的實踐時間短，在實際操作中存在著許多問題和困難，主要體現(xiàn)為自治的成本之高遠遠超乎想象。由于我國背負著幾千年封建專制統(tǒng)治的包袱，進入近代以來又長期處于外國帝國主義侵略和國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)局面之下，再加上我國社會主義制度建立在落后生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，所以中國沒有民主傳統(tǒng)。［7］由此來看，中國傳統(tǒng)文化中缺乏關(guān)于社區(qū)自治相應(yīng)的理論指導(dǎo)與現(xiàn)實參照，導(dǎo)致社區(qū)自治的實踐操作存在以下巨大的成本：一是自治培訓(xùn)的成本。由于人們普遍缺乏社區(qū)自治的理論知識和實踐經(jīng)驗，因此社區(qū)自治實踐過程中對參與社區(qū)自治的居民進行自治培訓(xùn)的成本巨大。二是達成共識的成本。由于人們對社區(qū)自治實踐中的相關(guān)操作規(guī)則、方式方法難以達成共識，因此通過民主協(xié)商達成共識的成本之高難以估算。通過一系列方法使社區(qū)居民對本社區(qū)的自治達成共識需要大量的知識普及、溝通協(xié)商、機制建立，需要耗費大量的時間、精力、人力和財力，顯性成本尚且龐大，隱性成本更加難以估算。三是自治組織的管理成本。社區(qū)自治組織形成之后，需要對自組織進行管理，存在大量的成本。另外，社區(qū)居民參與自治存在著時間成本和機會成本，上述各種民主實踐的成本造成了社區(qū)自治實踐操作存在困難。

（三）社會資本的缺失

社會資本是推進社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)，城市社區(qū)中基于人們之間的相互信任關(guān)系而形成的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)自治的重要主體。社會資本的形成需要長時間的相處與互動，由于現(xiàn)代城市社區(qū)中社區(qū)居民來自五湖四海，且社區(qū)公共生活缺乏常態(tài)化的居民互動，社區(qū)居民的信任關(guān)系難以形成，促成社區(qū)居民互相信任的機制也未發(fā)生作用，因此社會資本嚴(yán)重缺失導(dǎo)致社區(qū)自治難以實現(xiàn)。一方面，社區(qū)自治需要社區(qū)居民對公共利益的集體認同并實施行動，社會資本的嚴(yán)重缺失阻礙社區(qū)居民采取合作行動，共同實現(xiàn)集體利益；另一方面，中國傳統(tǒng)文化中沒有社區(qū)自治的文化基礎(chǔ)，人們較難有集體認同，又進一步加劇了社會資本的缺失?？傊?，基于相互信任關(guān)系而形成的行動網(wǎng)絡(luò)對于實現(xiàn)社區(qū)自治具有重要的推動作用，社會資本的缺失對于行動網(wǎng)絡(luò)的形成產(chǎn)生了阻礙作用，也直接制約了社區(qū)自治的主體行動。

（四）集體行動的困境

傳統(tǒng)的社會理論家研究集團行為時認為，組織或集團為了維護其成員的共同利益可以采取有效的行動并且能夠達成既定目標(biāo)。而奧爾森從經(jīng)濟學(xué)的個人主義視角出發(fā)，首先假定每個人都是“理性人”，而“理性人”的顯著特征就是行為前要進行成本收益的計算和權(quán)衡，以追求自身效用的最大化為目的，即使在組織或集團中也是如此，由此得出了相反的結(jié)論：理性的、自利的個人不會積極主動地發(fā)動集體行動、提供集體物品以滿足所屬集團或組織的需要，必須對集團成員實施選擇性激勵才能提高成員提供集體物品的可能性。［8］社區(qū)自治中集體行動的困境體現(xiàn)為社區(qū)居民“搭便車”現(xiàn)象的產(chǎn)生。雖然社區(qū)自治的目標(biāo)是為了實現(xiàn)公共利益，但是由于存在集體行動的邏輯困境，導(dǎo)致社區(qū)中的大多數(shù)居民存在“搭便車”的行為，少數(shù)社區(qū)居民為實現(xiàn)社區(qū)自治采取積極行動，付出努力，而大多數(shù)居民成為自治的“看客”和“旁觀者”。無法實現(xiàn)多數(shù)人的參與就無法實現(xiàn)社區(qū)的真正自治。如何激勵社區(qū)居民積極主動地參與社區(qū)公共事務(wù)的治理對于實現(xiàn)社區(qū)自治來說至關(guān)重要，如何突破社區(qū)自治中集體行動的困境值得思考。

（五）公民參與意識的缺失

社區(qū)自治存在著諸多基礎(chǔ)性障礙，除了體制性障礙和文化性障礙外，公民參與意識的缺失也是重要因素。社區(qū)居民的積極參與是社區(qū)自治的應(yīng)有之義，由于公民社會在中國的發(fā)展遇到許多阻力，導(dǎo)致公民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動性得到削弱。雖然隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型，公民參與意識逐漸增強，但是總體上公民參與社區(qū)自治的意識還比較薄弱，參與能力還相對有限。利益相關(guān)感和政治效能感是居民參與社區(qū)事務(wù)的主要動機，然而，居民對于社區(qū)事務(wù)的政治效能感和利益相關(guān)感還不夠強烈，對于社區(qū)公共事務(wù)的重要性認識相對不足，這是導(dǎo)致公民參與意識缺失的主要原因。一是利益相關(guān)感不足。社區(qū)自治是建立在具有共同意志能力的居民對公共利益的追求上。［9］現(xiàn)代居民的利益來源主要是以其工作單位為主，與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不直接，在缺乏經(jīng)濟利益的牽引下，居民對于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情。［10］二是社區(qū)自治過程中，社區(qū)居民的社區(qū)內(nèi)在政治效能感不足，影響社區(qū)居民參與的廣泛性。［11］公民參與意識的缺失導(dǎo)致公民參與行動的缺乏和參與能力的不足，不利于社區(qū)社會資本的形成與集體行動的發(fā)生，因此公民參與意識的缺失導(dǎo)致的連鎖反應(yīng)是造成社區(qū)自治難以實現(xiàn)的重要原因和主要困境。如何塑造居民對社區(qū)的歸屬感和認同感，如何從公共利益方面吸引社區(qū)居民參與社區(qū)自治是值得思考的問題。

三、社區(qū)自治的有效條件

社區(qū)自治存在諸多困境，如何才能實現(xiàn)真正的社區(qū)自治，如何才能有效動員社區(qū)居民積極主動參與社區(qū)公共事務(wù)并切實促進公共利益呢？真正實現(xiàn)社區(qū)自治必須依賴于一些必不可少的條件和要素，只有滿足這些基本條件，社區(qū)自治才有理論上的基礎(chǔ)和實踐上的可行性。

著名學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆在公共池塘資源的研究中總結(jié)出自組織和自治的幾項基本條件，這些基本原則或者條件對于我國實現(xiàn)社區(qū)自治具有重要的參考價值。她提出的八項設(shè)計原則包括：清晰界定邊界；占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致；集體選擇的安排；監(jiān)督；分級制裁；沖突解決機制；對組織權(quán)最低限度的認可；分權(quán)制企業(yè)。［12］108另外，奧斯特羅姆提出公共池塘資源實現(xiàn)有效自治必須有三個層面上的規(guī)則：一是操作層面的規(guī)則，二是集體選擇的規(guī)則，三是憲法的規(guī)則。［12］62審視我國社區(qū)自治的實踐現(xiàn)狀，上述三個層面的規(guī)則還有待完善和健全?？偨Y(jié)我國社區(qū)自治的有效條件必須借鑒以上自治的八項設(shè)計原則和三個層面的規(guī)則，并且結(jié)合中國城市社區(qū)自治的實際情況。從理論上來說，社區(qū)自治的條件應(yīng)當(dāng)包括如下幾點：

第一，社區(qū)民主選舉是社區(qū)自治的基礎(chǔ)。投票選舉是民主的基本和重要形式，而民主選舉是社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提。民主選舉能夠充分保障社區(qū)居民通過有效的民主方式參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，只有民主才能促進居民充分表達對于社區(qū)公共利益的意見和訴求，只有充分保障社區(qū)成員表達各自的利益訴求以達成公共利益的最大化，才能真正建立起社區(qū)自治的基礎(chǔ)。因此，沒有民主選舉就難以保證社區(qū)居民的主體地位，就不是真正的居民自治，社區(qū)自治就會成為一紙空談。

第二，社區(qū)資源整合是社區(qū)自治的要求。城市社區(qū)是多種組織的聚合體，組織資源豐富，包括企事業(yè)單位、社會中介組織、志愿服務(wù)組織等，有效地利用并整合社區(qū)資源是實現(xiàn)社區(qū)自治的基本要求。社區(qū)內(nèi)不僅有豐富的組織資源，還有充足的人力資源，如關(guān)心熱愛社區(qū)事務(wù)的居民、積極行動和樂意付出的志愿者、擁有出色組織和領(lǐng)導(dǎo)才能的實干家。另外，社區(qū)內(nèi)還有組織和居民之間相互交織形成的社會資本和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。有效的社區(qū)自治要求社區(qū)自治組織及其成員設(shè)計高效、完整、強力的資源整合機制，充分協(xié)調(diào)和整合社區(qū)內(nèi)的各類資源，共同為實現(xiàn)社區(qū)自治提供資源和動力。

第三，相關(guān)法律制度是社區(qū)自治的保障。社區(qū)自治離不開相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度的保障。法律法規(guī)和規(guī)章制度是促進社區(qū)自治走上規(guī)范化、制度化、法治化的關(guān)鍵條件和重要保障，完善的法律制度不僅能保障社區(qū)自治的合法性，而且可以通過建立合理的、井然有效的規(guī)則和秩序以規(guī)范社區(qū)自治的相關(guān)主體及其行動。社區(qū)自治章程、社區(qū)自治公約、社區(qū)文明守則等社區(qū)內(nèi)部制度也是實現(xiàn)社區(qū)自治的必要條件。 第四，政府職能轉(zhuǎn)變是社區(qū)自治的保證。計劃經(jīng)濟時代政府治理一切公共事務(wù)，這種一元化的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，多元主體共同治理已經(jīng)成為社會治理的必然趨勢。在這個趨勢下，政府自身需要轉(zhuǎn)變職能，授以其他主體更多的治理權(quán)力，真正地促進多元主體共同治理公共事務(wù)。政府理應(yīng)從宏觀上進行社會管理和提供公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)管理放權(quán)于社區(qū)自治組織。 第五，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者是社區(qū)自治的重要力量。社區(qū)自治不僅需要社區(qū)居民的廣泛參與，更離不開社區(qū)實踐的領(lǐng)導(dǎo)者。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者理論水平較高、實踐經(jīng)驗比較豐富，參與積極性也較強，只有他們才能動員并帶領(lǐng)社區(qū)成員們充分參與社區(qū)公共事務(wù)的自主治理。社區(qū)自治需要領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)自治實踐的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，需要領(lǐng)導(dǎo)者積極地與社區(qū)居民互動，以避免集體行動的困境。沒有社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者，就難以有效地組織居民參與并實施社區(qū)自治。

四、社區(qū)自治困境的突破路徑

社區(qū)自治存在現(xiàn)實困境，如何突破并真正實現(xiàn)社區(qū)自治是社區(qū)治理中面臨的重要挑戰(zhàn)。筆者認為，可以從以下幾個途徑突破社區(qū)自治的困境。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與社區(qū)的自治邊界

在全面深化改革的重要時期，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與社會的關(guān)系，實現(xiàn)政社分開是保證社區(qū)自治的重要基礎(chǔ)和前提條件。通過轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的行政干預(yù)從社區(qū)自治的微觀公共事務(wù)中分離出來，還社區(qū)以自治權(quán)力，從而進一步厘清政府與社區(qū)的自治邊界。第一，明確政府的職能和角色定位。政府角色定位在為社區(qū)提供相應(yīng)的政策支持、財政支持，為社區(qū)自治的開展提供相應(yīng)的制度規(guī)范和法制保障，為社區(qū)自治創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和制度環(huán)境。［13］政府應(yīng)當(dāng)明確自身職能，努力解決“越位”的職能邊界問題。第二，明確政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系。政府與社區(qū)自治組織即社區(qū)居委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)主動退出社區(qū)微觀事務(wù)的管理，合理、適度地對居委會的自治事務(wù)進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障和監(jiān)督。社區(qū)居委會必須從政府行政事務(wù)的承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)榫用駲?quán)利的代言人和維護者。［14］第三，轉(zhuǎn)變政府職能，應(yīng)堅持三項原則，即堅持“小政府，大社會”的導(dǎo)向原則、“以人為本，社區(qū)自治”的目標(biāo)原則和“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”的操作原則。［15］所以，政府將自治的權(quán)力下放給社區(qū)居民委員會的同時，還要加強對社區(qū)居委會的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障、監(jiān)督。

（二）培育參與主體，建立多元化的自治組織參與體系

建立多元化的組織參與體系，充分發(fā)揮各類組織的參與積極性，整合各方力量采取共同行動是促進社區(qū)自治的重要內(nèi)容。正如博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》中所指的那樣，社區(qū)內(nèi)的公民治理是指公民、社區(qū)組織和政府在社區(qū)管理中應(yīng)發(fā)揮各自不同的作用，意味著政府的參與并非唯一的社區(qū)建設(shè)力量。［16］所以，應(yīng)當(dāng)培育并引導(dǎo)各類組織并加強其對社區(qū)自治的參與力度。多層次的組織參與體系包括社區(qū)黨組織、社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)中介組織等主體。第一，社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)和文化引領(lǐng)的主導(dǎo)作用。發(fā)展基層群眾自治，必須強化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，以增強基層群眾自治組織對基層重大事項的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，有效實現(xiàn)組織意圖與群眾利益的有機統(tǒng)一。［17］應(yīng)鼓勵社區(qū)在居民樓里成立黨組織，通過這些黨小組，細化社區(qū)黨組織，規(guī)范黨的組織生活，增強黨支部的吸引力和活力，把黨組織延伸到千家萬戶。［18］第二，社區(qū)企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟支持和資金贊助的協(xié)助作用。社區(qū)自治的重要難題就是社區(qū)居委會的財政不足，作為政府的重要協(xié)助力量，駐社區(qū)的相關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)給予社區(qū)居委會財政上的適當(dāng)支持，通過資金贊助等方式支持社區(qū)自治相關(guān)活動的順利開展。第三，社區(qū)第三部門組織要充分發(fā)揮作為技術(shù)支持力量的重要作用。包括社區(qū)自愿組織和中介組織等在內(nèi)的第三部門組織在承接政府公共服務(wù)職能、增加就業(yè)機會、緩解社會矛盾、維護社會公平正義上發(fā)揮著重要的作用。社區(qū)第三部門組織應(yīng)當(dāng)以自身專業(yè)化、高水平的能力給予社區(qū)自治相關(guān)的技術(shù)支持，政府也應(yīng)當(dāng)培育和扶持第三部門組織的發(fā)展?？傊?，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、企事業(yè)單位、第三部門等組織各司其職，在平等、信任、互惠、互助的基本框架下進行合作，共同為社區(qū)自治創(chuàng)造多元化的支持力量，促進社區(qū)自治。

（三）健全法律制度，明確社區(qū)自治的法治化方向

社區(qū)自治離不開法律法規(guī)的保駕護航，只有相關(guān)法律體系、配套制度、相關(guān)規(guī)則的建立和完善才能真正促進社區(qū)自治有法可依，有章可循。健全法律體系要求完善三個層次的法律與制度。一是憲法和法律層面。盡快修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，填補舊法中的缺漏，明確居民委員會的職權(quán)范圍，并將社區(qū)成員代表大會制度、自治組織結(jié)構(gòu)等以法律的形式確認下來，從而鞏固社區(qū)自治組織的體制改革和創(chuàng)新的成果，進一步推動社區(qū)自治的健康發(fā)展。［19］通過制定、修改、完善相關(guān)法律，切實保障社區(qū)自治組織的主體地位，提高社區(qū)居民對社區(qū)自治的認同，確保社區(qū)自治的法治化。二是集體選擇的規(guī)則。社區(qū)居民代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居民委員會作為社區(qū)居民集體決策和集體管理的重要平臺和機構(gòu)，各自要發(fā)揮相應(yīng)的作用。社區(qū)居民代表大會是社區(qū)自治體系的最高權(quán)力機構(gòu)，應(yīng)制定相應(yīng)的制度和規(guī)則，使社區(qū)居民代表大會成為社區(qū)居民表達自身利益訴求、維護公共利益的載體與平臺；社區(qū)協(xié)商議事委員會是實現(xiàn)專業(yè)化、組織化監(jiān)督的主要機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督力度；社區(qū)居委會是執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)的規(guī)章制度，保證社區(qū)自治制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。三是操作層面的規(guī)則。操作層面的規(guī)則與社區(qū)公共事務(wù)息息相關(guān)，通過細化、明確、可操作的制度和規(guī)則確保居民依照相關(guān)規(guī)章制度，合理、有序、積極地參與社區(qū)公共事務(wù)的自主治理。從社區(qū)層面來說，應(yīng)當(dāng)因地制宜地制定符合社區(qū)實際情況和發(fā)展需要的各種自治章程和規(guī)范、居民公約等，通過制度化的科學(xué)方法和民主化的基本方式規(guī)范社區(qū)組織、居民等主體的行為，并以此作為利益調(diào)節(jié)與沖突協(xié)調(diào)的規(guī)范和依據(jù)。

（四）加大教育培訓(xùn)，營造社區(qū)自治的良好文化氛圍

界定權(quán)力邊界、引導(dǎo)多元參與、健全法律體系主要是為了營造社區(qū)自治良好的外部環(huán)境，激發(fā)社區(qū)內(nèi)部居民的自治參與熱情和提高居民的自治參與能力也是至關(guān)重要的。社區(qū)居民參與熱情不強、參與能力不足和參與層次不深是社區(qū)自治難以實現(xiàn)的內(nèi)生性原因。所以，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)和提高他們的參與能力對于實現(xiàn)社區(qū)自治的重要性是不言而喻的。第一，通過完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如社區(qū)圖書館、社區(qū)活動室和社區(qū)公共體育設(shè)施等，提高居民對社區(qū)環(huán)境、配套設(shè)施、社區(qū)文化的滿意度和認同感；在社區(qū)中開展常態(tài)化的人文關(guān)懷活動，促進居民之間的融洽關(guān)系，塑造社區(qū)共同價值觀，促進社區(qū)由“生人社會”向“熟人社會”的方向發(fā)展，進而增強社區(qū)居民的認同感和歸宿感。第二，通過社區(qū)事務(wù)公示制度和相關(guān)宣傳教育活動，讓社區(qū)居民了解社區(qū)的公共事務(wù)，以提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性和主動性。第三，提高居民的自治能力是社區(qū)自治的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)通過培訓(xùn)、實踐等方式提高居民的參與能力，從而進一步增強社區(qū)自治的有效性。

（五）加強隊伍建設(shè)，提升社區(qū)工作者的專業(yè)素質(zhì)

社區(qū)專職工作者作為社區(qū)自治組織的具體執(zhí)行人員，其職業(yè)化、專業(yè)化的能力與素質(zhì)直接影響社區(qū)自治方法的轉(zhuǎn)變和社區(qū)自治能力的提升。社區(qū)自治需要多樣化、科學(xué)化、系統(tǒng)化、專業(yè)化的知識，因此有必要加強社區(qū)自治隊伍專業(yè)化建設(shè)。通過借鑒現(xiàn)代專業(yè)知識和現(xiàn)代企業(yè)管理制度對社區(qū)工作者進行招聘、管理、培訓(xùn)，進一步提升社區(qū)工作者的專業(yè)素質(zhì)。通過培訓(xùn)使社區(qū)專職工作者充分認識到社區(qū)自治的重要性、可行性、實踐性，系統(tǒng)地學(xué)習(xí)社區(qū)自治的基礎(chǔ)理論和操作方法，從而使社區(qū)工作者掌握更多社區(qū)自治的方法和技能，以全面提升社區(qū)專職工作者的專業(yè)素質(zhì)，培育自治意識，增強自治能力和水平。此外，引導(dǎo)社區(qū)工作者樹立正確的自治觀和權(quán)力觀也是提升社區(qū)隊伍的管理意識、教育意識、服務(wù)意識、監(jiān)督意識的重要基礎(chǔ)。

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