莊楠 翟光宇

摘 要：近年來，伴隨著國家政策的大力支持，主要從事貸款業(yè)務的小額貸款公司迅速地發(fā)展起來。小額貸款已經(jīng)成為正規(guī)金融服務的重要補充，在其不斷的發(fā)展過程中會面臨各種各樣的風險，故對其進行監(jiān)管是十分必要的。為此，闡明了小額貸款公司起源、有效監(jiān)管的必要性，以及應當采取和改善的監(jiān)管政策措施，如非審慎監(jiān)管方式、行為監(jiān)管、信息披露、部門配合及法律監(jiān)管和行業(yè)自律，為小額貸款公司的穩(wěn)健發(fā)展營造良好監(jiān)管政策環(huán)境。

關鍵詞：小額貸款公司；信息披露；監(jiān)管政策環(huán)境

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）19017903

1 引言

20世紀70年代末期穆罕默德·尤努斯教授在孟加拉國進行的小額貸款試驗是小額貸款最早的起源。近幾年來，我國小額貸款公司的迅速發(fā)展已經(jīng)引起了社會的廣泛關注。銀監(jiān)會和央行在2008年5月發(fā)布《關于小額貸款公司試點的指導意見》（簡稱23號文件），將小額貸款公司界定為“自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立的、不吸收公眾存款的、主要經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司”。

最初，小額貸款服務對象的范圍是很難從正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款服務的貧困、低收入人群或底層人群，其目的是消除貧窮，促進社會的公平。隨著小額貸款公司的不斷發(fā)展壯大，其服務的對象范圍逐漸擴大，不僅包括貧困低收入人群，而且將需要貸款的中小企業(yè)納入進來。小額信貸在中國（2013）一書認為我國的小額貸款公司主要是依賴于中國銀監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的23號文件建立起來的，是具有商業(yè)性質(zhì)的，其主要的業(yè)務對象是“三農(nóng)”和中小企業(yè)，為解決中小企業(yè)融資困難而提供了一條新的途徑。

小額貸款公司本質(zhì)上是政府將民間資本、地下金融等游離于正規(guī)金融監(jiān)管之外的金融活動正規(guī)化、合法化的一種制度安排。然而，我國對小額貸款公司的監(jiān)管卻存在諸多問題（諸葛雋等，2011；廖檢文，2013），如監(jiān)管主體不明、職責不明確、法律不完善等，為了緩解這種局面，所以應加強和改善其有針對性的監(jiān)管。

對小額貸款公司的監(jiān)管是防范金融風險的需要，也是規(guī)范民間金融活動的需要。雖然法律上沒有將小額貸款公司的性質(zhì)規(guī)定為金融機構(gòu)，但從事的小額貸款業(yè)務與正規(guī)金融機構(gòu)的貸款業(yè)務具有同樣的風險，而且貸放出去的資金對我國經(jīng)濟也具有影響，運用不當同樣會給經(jīng)濟埋下隱患和帶來沖擊。本文從四個方面說明有效監(jiān)管的必要性：小額貸款公司性質(zhì)不明、所面臨的風險、監(jiān)管主體不明確和相關法律法規(guī)不完善；針對這些問題，對小額貸款公司應實施和改善其監(jiān)管措施，包括非審慎監(jiān)管方式、行為監(jiān)管、信息披露監(jiān)管、部門配合及法律監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。

2 有效監(jiān)管的必要性

2.1 小額貸款公司性質(zhì)不明

我國的金融機構(gòu)分為兩種，一種為銀行金融機構(gòu)，另一種為非銀行金融機構(gòu)。小額貸款公司經(jīng)營金融機構(gòu)的貸款業(yè)務，應該屬于金融機構(gòu)，但是它的性質(zhì)是企業(yè)法人，并不能吸收公眾存款，不能辦理轉(zhuǎn)賬、結(jié)算等業(yè)務，所以應屬于非銀行金融機構(gòu)。這使得小額貸款公司性質(zhì)的不明確，在實際運營中產(chǎn)生一系列的問題，所以，有關監(jiān)管部門應該對其加強監(jiān)管。

2.2 小額貸款公司面臨的風險

2.2.1 資金來源風險

2008年央行和銀監(jiān)會在《指導意見》中規(guī)定，“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金。在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得的融入資金余額，不得超過資本凈額的50%”。此項規(guī)定限制了小額貸款公司的資金來源，僅能經(jīng)營“只貸不存”的業(yè)務（鐘勇，2015），這在很大程度上限制了小額貸款公司的發(fā)展。小額貸款公司只能運用有限的資金進行放貸，影響了資金的周轉(zhuǎn)效率，造成資金供不應求的局面；同時，由于小額貸款公司的性質(zhì)，融入資金的利率按照同期“上海銀行間同業(yè)拆放利率”加點計算，故其資金成本相對較高（湯碧，2012；楊林生等，2014），限制了小額貸款公司的規(guī)模擴張和發(fā)展速度。

2.2.2 信息不對稱風險

小額貸款公司想要保證其可持續(xù)發(fā)展，關鍵就是控制信息不對稱風險，盡量減少呆賬壞賬。目前我國個人征信系統(tǒng)不完善，借款方和貸款方之間信息不對稱，小額貸款公司的風險控制能力較低，缺乏借款人償債能力、風險了解途徑。貸款前，信用風險越高的借款人為得到貸款愿意接受較高的貸款成本，而那些信用好、風險較低的借款人則不愿支付較高的成本，故產(chǎn)生借款人逆向選擇的問題；貸款后，信用良好的借款人會及時足額還清貸款，而信用差的借款人則不能及時足額償還貸款，甚至不償還貸款，這就出現(xiàn)了借款人的道德風險問題。信息不對稱風險加大了小額貸款公司的獲利風險。

2.2.3 經(jīng)營風險

小額貸款公司面對的客戶是中小企業(yè)、個體工商戶和“三農(nóng)”，它的出現(xiàn)是一項重大的金融創(chuàng)新。在對客戶進行貸款時，小額貸款公司手續(xù)簡便，可操作性強，靈活性大，貸款審核時間通常為1-3天，審批的效率高，很大程度上彌補了金融機構(gòu)服務覆蓋的不足。貸款程序之所以簡便，是因為小額貸款公司對貸款人的審查并不嚴格，加大了小額貸款公司的經(jīng)營風險。

2.3 監(jiān)管主體不明確

小額貸款公司的監(jiān)管主體不明確，容易出現(xiàn)監(jiān)管范圍重疊或者監(jiān)管沖突?！吨笇б庖姟芬?guī)定，“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經(jīng)批準后，到當?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理注冊手續(xù)并領取營業(yè)執(zhí)照。此外，還應在五個工作日內(nèi)向當?shù)毓矙C關、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會派出機構(gòu)和中國人民銀行分支機構(gòu)報送相關資料”。由此項規(guī)定看來，小額貸款公司的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)歸屬省級地方政府，但具體監(jiān)管部門并未指定，其他相關部門也對其監(jiān)管負有一定責任。各省區(qū)根據(jù)本省特點對監(jiān)管機構(gòu)作地方性規(guī)定，因此各省具體監(jiān)管部門存在較大差異：大多數(shù)省區(qū)由地方金融辦管理，一部分省區(qū)成立省級聯(lián)席會議，一部分省區(qū)規(guī)定中小企業(yè)管理局負責監(jiān)管。各地方監(jiān)管部門和責任分攤不明確統(tǒng)一，容易產(chǎn)生監(jiān)管沖突，發(fā)布的規(guī)章制度政策不一，監(jiān)管職責重復，發(fā)生問題時容易相互推卸責任，更可能出現(xiàn)監(jiān)管空白，而且監(jiān)管部門較多時也會使得小額貸款公司應接不暇，導致監(jiān)管效率低下。

2.4 相關法律制度不完善

目前，我國的小額貸款公司才剛剛起步，現(xiàn)行的法律法規(guī)中沒有與之相對應的法律法規(guī)，僅有一些監(jiān)管部門和各省有關部門出臺的指導意見、辦法，但僅憑這些是無法實現(xiàn)對小額貸款公司的法律約束和相應保護的，并且對于小額貸款公司的發(fā)展是極為不利的。所以，國家層面應盡快出臺相應法律法規(guī)，加強對小額貸款公司的監(jiān)管。

3 改善小額貸款公司的監(jiān)管措施

隨著小額貸款公司規(guī)模擴大、數(shù)量不斷增多，其面臨的風險也越來越多?，F(xiàn)有的監(jiān)管措施已不能滿足小額貸款公司當前的發(fā)展需要，必須進一步加強和改善對小額貸款公司的監(jiān)管，營造良好的監(jiān)管政策環(huán)境。

3.1 非審慎監(jiān)管方式

由于小額貸款公司的經(jīng)營模式為“只貸不存”，所以銀監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)只對其實行備案登記方式，允許小額貸款公司定期將貸款發(fā)生額、余額、客戶數(shù)量、貸款利率等主要信息報給監(jiān)管部門備案即可，故監(jiān)管部門的監(jiān)管力度尚不嚴格，應采取一定的監(jiān)管方式。

監(jiān)管方式有兩種：審慎監(jiān)管和非審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管針對的是吸收公眾存款的銀行金融機構(gòu)，包括采取資本監(jiān)管、貸款分類和提取損失準備金等措施，目的是保證其良好的財務狀況，監(jiān)管成本較高，比較嚴格。非審慎監(jiān)管也稱為合規(guī)性監(jiān)管，重點在于保護客戶及其信息的透明度，對于財務報表的狀況并不過分看重。就目前情況來看，隨著我國小額貸款公司規(guī)模、業(yè)務的不斷發(fā)展，全國小額貸款公司機構(gòu)數(shù)量截止到2015年一季度已有8922家，小額貸款公司數(shù)量眾多且分布分散，其“只貸不存”的業(yè)務模式并不涉及存款人利益的保護，貸款規(guī)模相對于一般商業(yè)銀行來說也較小，根據(jù)國際上小額信貸發(fā)展經(jīng)驗一般采用非審慎監(jiān)管方式，不但有利于小額貸款公司內(nèi)部風險管理基礎上開展自我監(jiān)督，而且成本較低。結(jié)合以上因素考慮，我國小額貸款公司比較適合非審慎監(jiān)管方式。

3.2 行為監(jiān)管

行為監(jiān)管，包括對小額貸款公司的準入監(jiān)管、參與人監(jiān)管等，主要目的是使小額貸款公司在小額貸款公司進行交易時更安全、公平和有效。

3.2.1 放寬資金準入監(jiān)管

資金準入的監(jiān)管目的是防止非法資金流入小額貸款公司，進而進行非法集資和洗黑錢等違法行為，但各省基于風險防范和控制的角度紛紛提高了注冊資本限額，其限額甚至超過《商業(yè)銀行法》對于農(nóng)村合作商業(yè)銀行的規(guī)定，過高的注冊資本壓縮了小額貸款公司的獲利空間，故應適當放松資金準入的監(jiān)管。部分省份在《指導意見》基礎上，針對本省實際情況擴大了資金的來源，如浙江省出臺的暫行辦法中允許小額貸款公司向股東定向借款，可以在本市區(qū)域內(nèi)進行資金拆借，以回購的方式開展資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易，發(fā)行小額信貸權(quán)益證券等。各省在徐進小額貸款公司經(jīng)營發(fā)展時，應根據(jù)自身情況，自行進行調(diào)節(jié)，同時國家在監(jiān)管時也應放松資金準入監(jiān)管，維護小額貸款公司的利益。

3.2.2 經(jīng)營監(jiān)管

相對于成熟的金融機構(gòu)來說，小額貸款公司屬于新興機構(gòu)，其經(jīng)營理念、運作模式、管理經(jīng)驗等方面存在許多不足之處，相關監(jiān)管機構(gòu)需要加強對小額貸款公司的引導和扶持，以及采取一些相應地措施，如實施對其提前預警、及時識別各種風險，對高級管理人員進行考核等。對于經(jīng)營的業(yè)務方面，小額貸款公司主要經(jīng)營小額貸款業(yè)務和一些低風險的服務業(yè)務，業(yè)務形式較為單一，在其經(jīng)營狀況良好和社會信譽提高時，監(jiān)管部門應考慮根據(jù)其經(jīng)營情況適當放松監(jiān)管，增加利潤來源。

3.2.3 退出機制的監(jiān)管

一個健康的行業(yè)必須在具備準入機制的同時具備退出機制，小額貸款公司的運作不可能都是成功的，對于失敗的小額貸款項目或公司應當引導其平穩(wěn)的退出，以減輕小額貸款公司退出時對市場的影響。

《指導意見》為小額貸款公司規(guī)定了三種退出方式，即解散、破產(chǎn)或改造為村鎮(zhèn)銀行。小額貸款公司的解散、破產(chǎn)是按照一般公司法和破產(chǎn)法進行的，并未充分考慮小額貸款公司自身金融風險特征，而且改造為村鎮(zhèn)銀行時存在公司所有權(quán)問題。暫行規(guī)定要求村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人是為支持“三農(nóng)”發(fā)展的銀行業(yè)金融機構(gòu)，若小額貸款公司改造為村鎮(zhèn)銀行，原來股東的所有權(quán)、控制權(quán)將會失去，進而違背了小額貸款公司股東進入金融業(yè)的初衷，所以對于是否轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行上應慎重考慮。對于小額貸款公司的退出機制，不僅要依靠各省出臺的政策法規(guī)，國家層面也應盡快完善相關機制的建立，充分考慮小額貸款公司風險特征，在改造為村鎮(zhèn)銀行時，通過設置股權(quán)結(jié)構(gòu)來解決問題，以小額貸款公司原有股東為主，銀行股份占比要適當，改善小額貸款公司退出機制。

3.3 信息披露監(jiān)管

小額貸款機構(gòu)應該定期向其監(jiān)管部門披露自身財務狀況和經(jīng)營成果，包括財務報表、審計報告等相關資料。對于小額信貸公司來說，信息的披露成本相對較高，所以不適宜采用針對吸收存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管方式來對小額貸款公司進行監(jiān)督，既要對其適當放松監(jiān)管條件，又要保證信息的透明度程度。

為防范信貸風險，將小額貸款機構(gòu)納入銀行征信系統(tǒng)，雖然人民銀行已經(jīng)下發(fā)了通知，但是實際真正接入人民銀行征信系統(tǒng)的小額貸款公司很少；建立社會征信系統(tǒng)，輸入農(nóng)村企業(yè)和個人信用信息，實現(xiàn)信息共享；建立起民間借款人信用評級制度和監(jiān)督機制，對于不同的信用等級的企業(yè)和個人給與不同的信貸額度，從而規(guī)范小額貸款公司業(yè)務對象行為。2014年，遼寧省政府金融辦將小額貸款公司的現(xiàn)場檢查工作融入監(jiān)管評級中，實施了“以評代檢、分類監(jiān)管”的行業(yè)監(jiān)管，推動全省小貸公司的依法合規(guī)經(jīng)營。

3.4 部門配合及法律監(jiān)管

各地方政府、人民銀行、銀監(jiān)部門在法律制度、技術等方面進行相互配合才能使小額貸款公司監(jiān)管逐步完善。國家鼓勵各種小額貸款，但仍處于初步探索階段，各監(jiān)管部門應根據(jù)小額貸款公司的實際情況，分工明確，協(xié)調(diào)監(jiān)管，同時應該出臺專門適用于小額貸款公司的法律，明確規(guī)定小額貸款公司的法律性質(zhì)、法律地位、準入條件、設定人數(shù)、放貸規(guī)模、監(jiān)管內(nèi)容、法律責任等，共同防范金融風險。

3.5 自律協(xié)會的監(jiān)管

我國各省先后成立了小額貸款公司的行業(yè)自律協(xié)會，并針對本省的監(jiān)管也出臺了相應的地方政策。例如，成立于2010年的遼寧省小額貸款協(xié)會是經(jīng)遼寧省政府金融辦和遼寧省民政廳批準，依法登記注冊的社會團體組織，協(xié)會以開展行業(yè)自律、維護行業(yè)利益、提供會員服務、推動行業(yè)發(fā)展為宗旨，嚴格遵守國家法律法規(guī)，充分發(fā)揮自律、維權(quán)、協(xié)調(diào)、服務和交流等協(xié)會職能，引領全省小額貸款公司持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展。在2015年1月，中國小額貸款公司協(xié)會也成立了，是由小額貸款機構(gòu)和地方行業(yè)自律組織自愿結(jié)成的全國性行業(yè)自律組織，打通小微金融服務“最后一公里”。所以，在自律監(jiān)管方面，省自律協(xié)會與國家自律協(xié)會可以聯(lián)合運作，同時對小額貸款公司進行行業(yè)自律監(jiān)管。

因此，對小額貸款公司的監(jiān)管是十分必要的，為實現(xiàn)小額貸款公司的持續(xù)發(fā)展，應充分結(jié)合國際監(jiān)管經(jīng)驗，采用非審慎監(jiān)管方式、放松資金準入和經(jīng)營業(yè)務的監(jiān)管，加強退出機制的監(jiān)管，各部門相互配合，重點改善法律方面、信息方面和行業(yè)自律等各方面，為小額貸款公司的發(fā)展提供適宜發(fā)展的監(jiān)管環(huán)境。

參考文獻

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