劉軒宇 李勁松

摘 要：國(guó)防預(yù)算內(nèi)容多、范圍廣，且人為因素多。因此，要規(guī)范國(guó)防預(yù)算，必須首先規(guī)范預(yù)算人員的行為。據(jù)此，闡述了國(guó)防預(yù)算激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并結(jié)合委托代理關(guān)系分析其原因，然后聯(lián)系軍隊(duì)實(shí)際情況提出了健全激勵(lì)機(jī)制的方法對(duì)策。

關(guān)鍵詞：健全；國(guó)防預(yù)算；激勵(lì)機(jī)制；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）19014602

國(guó)防預(yù)算中所包含的內(nèi)容復(fù)雜，且其制定、計(jì)劃、執(zhí)行等方面需要專業(yè)的相關(guān)知識(shí)才能完成，因此國(guó)防預(yù)算往往交由各級(jí)預(yù)算部門分別負(fù)責(zé)，這就形成了委托代理關(guān)系。國(guó)防預(yù)算系統(tǒng)中，由于各個(gè)預(yù)算部門都有各自獨(dú)立的目的及需求，且在信息的占有及掌握上不對(duì)稱。所以下級(jí)預(yù)算部門很可能會(huì)違背上級(jí)的意圖而發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為，這就會(huì)導(dǎo)致委托代理成本問(wèn)題的產(chǎn)生。因此，為避免代理人問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)建立健全激勵(lì)機(jī)制來(lái)督促下級(jí)實(shí)現(xiàn)上級(jí)意圖。

1 國(guó)防預(yù)算激勵(lì)現(xiàn)狀及問(wèn)題

軍委及總部已認(rèn)識(shí)到了代理人問(wèn)題在國(guó)防預(yù)算中的存在，并針對(duì)下級(jí)預(yù)算部門的“私人信息”、信息不對(duì)稱、委托代理關(guān)系層級(jí)過(guò)多等問(wèn)題進(jìn)行了一些規(guī)范和改革，如實(shí)行零基預(yù)算，在一定程度上避免了下級(jí)預(yù)算部門的“私人信息”；細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，增加預(yù)算透明度，緩解信息不對(duì)稱；資金集中收付制度，打破了某些經(jīng)費(fèi)使用時(shí)的委托代理關(guān)系和層層代理的問(wèn)題等等。但是，由于并未形成一套完整的激勵(lì)機(jī)制，我國(guó)的國(guó)防預(yù)算仍存在著諸多問(wèn)題。

1.1 獎(jiǎng)勵(lì)措施缺乏

首先，對(duì)于單位而言，現(xiàn)行管理制度過(guò)于機(jī)械。全軍絕大多數(shù)單位對(duì)于預(yù)算的認(rèn)識(shí)還停留在收支平衡的階段，因此經(jīng)費(fèi)運(yùn)用合理、分配科學(xué)單位無(wú)法得到獎(jiǎng)勵(lì)。有一些單位就算經(jīng)費(fèi)有結(jié)余，但由于有些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余要全額上交，甚至?xí)股霞?jí)削減本單位下一年度的經(jīng)費(fèi)，因此常常采取突擊花錢或者年底把帳做平的方法達(dá)到收支平衡。歸根究底，是由于缺少獎(jiǎng)勵(lì)措施而使得預(yù)算單位進(jìn)行的“自我補(bǔ)償”。

其次，對(duì)于預(yù)算人員而言，獎(jiǎng)勵(lì)工資形同虛設(shè)。按照《獎(jiǎng)勵(lì)工資制度實(shí)施辦法》的規(guī)定，當(dāng)年年度考核評(píng)定為稱職的干部和士官，都可在次年一月領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)工資，以上年度12月份基本工資為標(biāo)準(zhǔn)。但是由于“稱職”這一標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確的評(píng)價(jià)指標(biāo)，且過(guò)于寬泛，因此對(duì)于絕大多數(shù)干部和士官基本“人人有份”，獎(jiǎng)勵(lì)工資實(shí)質(zhì)上成為了軍人福利而非獎(jiǎng)勵(lì)。

1.2 問(wèn)責(zé)處罰力度不足

由于缺少問(wèn)責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究制度，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于國(guó)防預(yù)算中因決策失誤造成的經(jīng)費(fèi)分配不合理，使用效益差，損失浪費(fèi)等問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)。有的領(lǐng)導(dǎo)為了樹政績(jī)，不講財(cái)力可能，只顧及眼前利益不考慮長(zhǎng)期發(fā)展；有的單位隨意變更經(jīng)費(fèi)用途，但這些做法基本上沒(méi)有得到批評(píng)與糾正。即使某些預(yù)算決策與計(jì)劃被證明是錯(cuò)誤的，糾正方法一般也僅限于止損，并不追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和決策人的責(zé)任。

1.3 監(jiān)督約束不全面

一方面，由于時(shí)間精力有限等原因，很多單位對(duì)下級(jí)的監(jiān)督審核流于形式，審批不按規(guī)定、不嚴(yán)格。單位內(nèi)部的監(jiān)督則更不嚴(yán)格，大部分單位僅對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的開支范圍和金額進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)其使用效益的監(jiān)督幾乎沒(méi)有。

另一方面，當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督多以規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，檢查經(jīng)費(fèi)使用的“合規(guī)性”。但由于預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性的工作，面對(duì)不同的情況應(yīng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，有些經(jīng)費(fèi)使用看似符合規(guī)定，但卻沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)。這種只檢查“合規(guī)性”不考慮“合理性”的方法無(wú)法滿足對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效果客觀評(píng)價(jià)的目的，更無(wú)法提高對(duì)預(yù)算的約束力。

2 國(guó)防預(yù)算激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的原因分析

2.1 預(yù)算層次過(guò)多

在我國(guó)國(guó)防預(yù)算系統(tǒng)中，中央政府是國(guó)防費(fèi)的來(lái)源部門，它作為國(guó)防預(yù)算的最初行為主體，是國(guó)防預(yù)算的第一級(jí)委托人；中央軍委作為最高軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，則受政府委托，代為管理和負(fù)責(zé)國(guó)防費(fèi)總預(yù)算，是第一級(jí)代理人，同時(shí)又是下一級(jí)的預(yù)算委托人；四總部、軍區(qū)（軍兵種）、集團(tuán)軍、師、團(tuán)則依次為不同層次的預(yù)算代理人，自上而下形成代理層級(jí)。頂層是中央政府，底層是是團(tuán)級(jí)預(yù)算部門（只考慮縱向委托代理關(guān)系），在國(guó)防預(yù)算系統(tǒng)中，由于各種主客觀因素，上一級(jí)到下一級(jí)之間總會(huì)產(chǎn)生偏差，這種偏差會(huì)導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)的激勵(lì)效果大打折扣，預(yù)算層級(jí)越多越偏差的越大，激勵(lì)效果也越弱。

2.2 預(yù)算信息不透明

實(shí)行激勵(lì)的先決條件是上下級(jí)之間信息對(duì)稱，如果信息不對(duì)稱不透明，上級(jí)就無(wú)法對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就無(wú)法實(shí)施對(duì)下級(jí)的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督。

國(guó)防預(yù)算由于存在著多層委托代理關(guān)系，因此不可避免的會(huì)發(fā)生預(yù)算信息不對(duì)稱的情況。根據(jù)奧茨的“能級(jí)最低原理”，各個(gè)層級(jí)在預(yù)算活動(dòng)中處于信息不對(duì)稱地位，信息占有方向與層級(jí)方向相反。顯然在國(guó)防預(yù)算系統(tǒng)中，基層預(yù)算部門在信息占有上處于優(yōu)勢(shì)，而上級(jí)只能通過(guò)下級(jí)的主動(dòng)匯報(bào)才能了解信息。同時(shí)，由于國(guó)防建設(shè)幾乎都是非營(yíng)利性的，國(guó)防預(yù)算也屬于一種行政預(yù)算，因此普遍缺乏測(cè)算產(chǎn)出及績(jī)效的意識(shí)和方法，這就使國(guó)防預(yù)算信息具有高度的不準(zhǔn)確性和主觀性。出于“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，下級(jí)預(yù)算部門如果以本單位利益最大化為目標(biāo)，以獲得最多的經(jīng)費(fèi)及最大的經(jīng)費(fèi)支出權(quán)限為目的，就不可避免的會(huì)產(chǎn)生“私人信息”，造成代理人問(wèn)題，影響國(guó)防預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)性和合理性。

2.3 激勵(lì)意識(shí)不強(qiáng)

我軍的國(guó)防預(yù)算一直存在將預(yù)算管理純技術(shù)化的傾向，缺乏激勵(lì)的意識(shí)。實(shí)際上預(yù)算管理雖然是對(duì)經(jīng)費(fèi)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，但由于國(guó)防預(yù)算的復(fù)雜性，經(jīng)費(fèi)配置方案往往無(wú)法達(dá)到最優(yōu)，甚至有一些無(wú)法進(jìn)行精確的測(cè)評(píng)，此時(shí)預(yù)算人員的判斷選擇格外重要。國(guó)家、軍隊(duì)為規(guī)范預(yù)算人員的行為制訂了諸多規(guī)定，但如果預(yù)算人員缺乏工作積極性，容易出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的行為。因此，為實(shí)現(xiàn)國(guó)防預(yù)算的科學(xué)合理，除了靠制度約束外，還應(yīng)該針對(duì)人建立一套激勵(lì)機(jī)制，來(lái)保證個(gè)人利益與集體利益盡可能達(dá)成一致。

3 完善國(guó)防預(yù)算激勵(lì)機(jī)制的對(duì)策

3.1 合并和削減預(yù)算層次

由于預(yù)算的委托代理層級(jí)越多，其偏離委托人利益目標(biāo)函數(shù)的程度會(huì)越大，因此，想要減少預(yù)算最終執(zhí)行結(jié)果和最初目標(biāo)函數(shù)之間的偏差，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，減少資源浪費(fèi)，應(yīng)該合并和壓縮中間層級(jí)的預(yù)算部門。

目前，我軍預(yù)算體制層次較多，頂層與底層之間距離過(guò)長(zhǎng)。這樣不僅會(huì)使信息流失率增加，給下級(jí)部門留有“私人信息”的余地，而且會(huì)使最高一級(jí)對(duì)下級(jí)的控制力度減小、難度加大，還會(huì)增加行政消耗性開支，造成不必要的浪費(fèi)。所以，一定要調(diào)整整合財(cái)務(wù)體制編制，合并和削減預(yù)算中間層次，簡(jiǎn)化預(yù)算體制，形成高效簡(jiǎn)潔的預(yù)算體制。

3.2 構(gòu)建代理人績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

進(jìn)行激勵(lì)的前提就是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以對(duì)代理人行為進(jìn)行一定的監(jiān)督和約束，也可以為激勵(lì)提供信息依據(jù)。

首先，國(guó)防績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)應(yīng)該具有多元性、綜合性和全面性的特點(diǎn)。從指標(biāo)內(nèi)容上，應(yīng)設(shè)置全面多重指標(biāo)。除經(jīng)費(fèi)支出總量等傳統(tǒng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)外，還應(yīng)以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向，設(shè)置預(yù)算決策效益指標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行吻合率指標(biāo)等，對(duì)國(guó)防預(yù)算效益和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。從時(shí)間跨度上，由于國(guó)防建設(shè)具有長(zhǎng)期性和非營(yíng)利性的特點(diǎn)，預(yù)算支出的產(chǎn)出和效益可能不會(huì)立刻體現(xiàn)出來(lái)，因此某些指標(biāo)的考核不應(yīng)僅局限于短期或一年期，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)考核評(píng)價(jià)期限，以免出現(xiàn)預(yù)算人員為追求短期效益不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的情況。

其次，不同預(yù)算部門、預(yù)算主體職責(zé)不同，分工不同，因此還要考慮到代理人的差異性，確立不同的評(píng)價(jià)角度。如技術(shù)干部和文職人員應(yīng)側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行力、工作效率、工作態(tài)度等方面；而分管領(lǐng)導(dǎo)則應(yīng)側(cè)重于大局的把握、負(fù)責(zé)、公正等方面。

3.3 規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目分配機(jī)制

首先，要實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目?jī)A科。由于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，預(yù)算單位在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮本部門的利益，因此上級(jí)應(yīng)利用利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于預(yù)算編制合理、執(zhí)行嚴(yán)格、經(jīng)費(fèi)使用效益高的單位或部門，在項(xiàng)目排序、項(xiàng)目?jī)?yōu)選、項(xiàng)目數(shù)額上給予一定傾斜，以起到激勵(lì)的作用，實(shí)現(xiàn)代理人目標(biāo)函數(shù)與委托方目標(biāo)函數(shù)的一致。

其次，應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。上級(jí)對(duì)下級(jí)的專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)有所選擇，做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效不高的單位或部門，不予以補(bǔ)助；對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效好的，可給予適量的補(bǔ)助，使各預(yù)算行為主體從事預(yù)算產(chǎn)出的生產(chǎn)率與其所得到的收益率成正比。

最后，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行削減。由于信息不對(duì)稱現(xiàn)象的存在，需要給信息擁有者一定的資源作為激勵(lì)，以調(diào)動(dòng)其把信息透露出來(lái)的積極性。為此，為了防止各單位或部門私人利益的強(qiáng)化，上級(jí)要適當(dāng)進(jìn)行預(yù)算削減，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)預(yù)算單位誠(chéng)信行為的鼓勵(lì)和對(duì)非誠(chéng)信行為的懲戒，進(jìn)行正強(qiáng)化激勵(lì)與負(fù)強(qiáng)化約束，以使下級(jí)表露真實(shí)信息。

3.4 完善獎(jiǎng)懲機(jī)制

首先，要根據(jù)軍隊(duì)實(shí)際情況，堅(jiān)持社會(huì)主義特色——物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合精神獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行激勵(lì)。兩者相輔相成，以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔，為預(yù)算代理人提供強(qiáng)有力的內(nèi)在動(dòng)力。其次，要滿足預(yù)算人員較高層次的利益需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的加強(qiáng)和軍人文化水平的提高，應(yīng)該逐漸把滿足人們自我實(shí)現(xiàn)的需要等較高層次的需要作為激勵(lì)的重點(diǎn)?？梢赃m當(dāng)?shù)呢S富獎(jiǎng)懲內(nèi)容，轉(zhuǎn)變獎(jiǎng)懲的方式方法，同時(shí)又要保證獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，檔次要分明，以產(chǎn)生最佳的獎(jiǎng)勵(lì)效果。再次，要賞罰分明。對(duì)國(guó)防預(yù)算行為主體的績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，對(duì)表現(xiàn)良好、業(yè)績(jī)突出的，除傳統(tǒng)的精神獎(jiǎng)勵(lì)如立功受獎(jiǎng)、職務(wù)升遷外，可以再給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)如獎(jiǎng)金、晉升工資等。對(duì)違紀(jì)違法的，不僅要進(jìn)行降職、降銜、停止提升、免職、通報(bào)批評(píng)等行政處罰，同時(shí)還要采取降低工資檔次、取消并暫停相應(yīng)崗位貼等經(jīng)濟(jì)處罰。

3.5 健全責(zé)任追究制度

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于國(guó)防預(yù)算中因決策失誤造成的經(jīng)費(fèi)分配不合理，使用效益差，損失浪費(fèi)等問(wèn)題無(wú)人負(fù)責(zé)，主要原因就是缺少預(yù)算決策責(zé)任追究制度。因此為防止預(yù)算決策失誤或預(yù)算代理人為謀取私利而有意錯(cuò)誤決策給國(guó)防建設(shè)造成的影響和損失，有必要建立責(zé)任追究制度，對(duì)預(yù)算失誤或錯(cuò)誤造成的影響追究相關(guān)人員的責(zé)任。這一制度的實(shí)施不應(yīng)只靠行政命令加以執(zhí)行，而應(yīng)建立相應(yīng)的法律法規(guī)，增強(qiáng)責(zé)任追究的力度。

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