摘 ? ? ?要：南非1996年《礦山健康與安全法》構建了嚴密且具有預防性的安全管理體系，體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達國家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會組織有關健康與安全關系上的基本立場和政策選擇。該法是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，其先進的立法理念和制度設計為我國修改《礦山安全法》、完善安全監(jiān)管法制等提供了有益的借鑒。

關 ?鍵 ?詞：礦山健康與安全法;礦山安全法;安全監(jiān)管法制

中圖分類號：D922.62 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0119-05

收稿日期：2014-11-11

作者簡介：代海軍（1977—），男，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院（煤炭信息研究院）法律研究所副所長，法學碩士，研究方向為安全生產(chǎn)法、礦山安全法。

南非礦產(chǎn)資源豐富，已探明的鉆石、黃金、鉑、釩、煤等資源總量占全世界的40%。目前，全球約10%的黃金產(chǎn)自南非，其地下仍有36000噸尚未開采，占全世界的三分之一。[1]自19世紀開始大規(guī)模開采鉆石和黃金以來，礦業(yè)一直是南非的經(jīng)濟支柱。南非礦工來自非洲各國，礦業(yè)專家受雇于南非各大礦業(yè)公司。從歷史上看，南非礦山曾經(jīng)歷過開采秩序混亂，機械化程度低，傷亡率居高不下等發(fā)展時期。20世紀50年代至80年代，南非每年煤礦事故死亡人數(shù)都在千人以上。在這30年的時間內(nèi)，單次事故死亡上百人的礦難有上百起。[2]進入21世紀以來，南非政府采取了一系列措施，對違規(guī)操作人員采取經(jīng)濟處罰、刑罰等嚴厲措施，并提高了死亡人員的賠償標準，特別是加強了礦山安全立法工作，于1996年頒布了《礦山健康與安全法》。這些措施的實施，使得南非礦山安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，礦山死亡人數(shù)和受傷人數(shù)從1996年的463人、7426人，[3]分別下降到2012年的112人、3377人。[4]南非1996年《礦山健康與安全法》在諸多方面較之前立法有明顯創(chuàng)新，構建了更為嚴密且具有預防性的安全管理體系，反映出當今世界發(fā)達礦業(yè)國家依法加強礦山安全健康的基本立場和政策方向，其對于改革和完善我國礦山安全監(jiān)管制度具有重要的參考價值。

一、立法背景和過程

早在1941年，南非政府就制定了工廠、機械和建筑工作法，1983年將該法修改為《職業(yè)安全法》，1993年再次對該法進行了修訂，將適用范圍擴大到所有的工作場所，并更名為《職業(yè)健康與安全法》，1994年正式實施。此外，南非政府還制定了一系列相關法律，如《基本雇傭條件法》（1983）、《礦產(chǎn)技術法》（1989）、《礦產(chǎn)法》（1991）、《工傷賠償法》（1993）等。但南非始終沒有一部專門的法律來指導礦山健康與安全管理工作。1987年，南非發(fā)生一起重大礦山傷亡事故，造成45人死亡，引起了社會各界的廣泛關注。[5]此后，政府逐步加強礦山安全立法工作。

1994年，南非萊恩調(diào)查委員會對采礦業(yè)健康與安全狀況進行了廣泛調(diào)查，結(jié)果顯示該領域形勢嚴峻。萊恩調(diào)查委員會向政府提交了調(diào)查報告，并提出制定采礦健康與安全法規(guī)的建議。[6]1996年5月，經(jīng)過南非政府（礦產(chǎn)能源部）、業(yè)界（礦業(yè)商會）以及勞工代表（礦業(yè)工人工會）的共同努力，一部反映并代表了各方利益及所關注問題的專門涉及礦業(yè)健康與安全問題的法律文件——《礦山健康與安全法》（1996年第29號法案）迅速獲得國會通過并頒布，1997年1月正式開始實施，成為指導南非礦業(yè)健康與安全的最高法律文件。[7]此后，南非礦山健康與安全工作開始逐步走上法治軌道，礦山健康與安全狀況平穩(wěn)好轉(zhuǎn)。

二、主要內(nèi)容及評價

（一）主要內(nèi)容

⒈立法旨在保護礦山雇員的健康與安全?！兜V山健康與安全法》的立法目的是保護礦山雇員和其他人員的健康與安全。具體包括：⑴促進礦山健康與安全文化建設;⑵加強健康和安全的措施;⑶建立有效的機制，使雇員、雇主和政府部門有效參與到健康與安全問題解決過程中;⑷保證礦山健康與安全法律措施的強制實施;⑸使南非承擔與礦山健康與安全有關的國際法中的義務;⑹確立雇員在危險環(huán)境中工作的權利;⑺其他措施。

⒉確立了保障礦山健康與安全的有效措施?！兜V山健康與安全法》確立了有效的制度和工作機制，以確保礦山健康與安全目標的實現(xiàn)。具體包括：⑴雇主健康與安全主體責任制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，雇主應采取切實可行的措施，為礦工提供有利于健康與安全的工作環(huán)境。具體包括：為雇員提供必備的健康與安全設備和設施，并保證其能夠正確使用和維護;制定健康與安全政策文件;確保雇員得到健康與安全方面的教育培訓;對工作區(qū)存在的可能對雇員健康與安全造成的危害進行識別和評估，并采取必要的措施，包括改變工作組織方式、安全工作系統(tǒng)的設計等，以最大限度地消除或減少危險;建立和維護一種對于暴露于健康危險中的雇員進行醫(yī)療監(jiān)測的系統(tǒng)，系統(tǒng)監(jiān)測的記錄要保存40年;年度醫(yī)療報告，內(nèi)容包括：礦山雇員情況，以及根據(jù)雇員醫(yī)療監(jiān)測記錄分析雇員的健康狀況，但不能泄露雇員的姓名。⑵企業(yè)健康與安全代表和健康與安全委員會制度。一是規(guī)定企業(yè)健康與安全代表和委員會的設立條件?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，員工人數(shù)達到或者超過20人的礦山，必須為礦上每個指定工作場所的每個工作班組配備一名健康與安全代表;員工人數(shù)達到或超過100人的礦山，必須設立一個以上的健康與安全委員會（第25條）。二是規(guī)定了企業(yè)健康與安全代表的資格和職權。要取得健康與安全代表資格，一般情況下應具備以下兩個條件：條件之一為在指定的工作場所是全職員工;條件之二為熟悉指定的工作場所的情況和活動安排（第25條）。健康與安全代表的權利包括：代表員工處理與健康安全有關的所有事宜;如認為作業(yè)場所存在對雇員健康和安全構成嚴重威脅時，可以指導員工離開該工作場所;確定潛在的健康或安全危險和風險;向礦長或健康安全委員會就影響員工健康和安全的事宜做出說明或提出建議;檢查《礦山健康與安全法》規(guī)定應當予以存檔的相關文件;經(jīng)礦長批準，可以向其他員工或其他人擔任的顧問或技術專家尋求協(xié)助或咨詢（第30條）。三是規(guī)定了企業(yè)健康與安全委員會組成及職權?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，健康與安全委員會至少由四名員工代表以及一定數(shù)量的不超過員工代表人數(shù)的管理層代表組成，并各自選舉產(chǎn)生一名主席。除非另有約定，兩位主席必須輪流擔任委員會的執(zhí)行主席。可以邀請員工代表或管理層代表之外的人員參加安全衛(wèi)生委員會的會議，參與委員會的議事程序（第34條、35條）。健康與安全委員會職權主要包括：代表員工處理與安全衛(wèi)生有關的所有事宜;提請首席監(jiān)察員審查行業(yè)準則;要求根據(jù)本法應當向委員會提供信息的人員提供相關信息;同意健康與安全代表滿足更多的資格要求或承擔更多的職責;要求監(jiān)察人員按本法的要求進行調(diào)查或質(zhì)詢;經(jīng)礦長批準，可以向其他員工或顧問或技術專家尋求協(xié)助或咨詢;合理安排時間籌備委員會會議，向健康與安全代表匯報工作;在正常的工作時間內(nèi)履行職責和接受培訓（第36條）。⑶職業(yè)健康與安全三方機構制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，國家設立礦山健康與安全委員會（MHSC）和采礦資格管理局（MQA），前者負責向部長提供礦山健康安全方面的意見和建議，后者負責向部長提供采礦業(yè)的標準和資格設定、評估、考試、質(zhì)量保證和認證等方面的意見和建議;MHSC下設采礦法規(guī)咨詢委員會、采礦職業(yè)健康咨詢委員會以及礦山安全研究咨詢委員會等三個委員會（第41條）。MHSC由五名礦主代表、五名礦工代表以及四名政府部門代表組成，由礦山監(jiān)察局局長擔任委員會主席。其職權包括：為部長提供與礦山健康安全有關的意見和建議;協(xié)調(diào)常設委員會的活動，接受常設委員會提交的報告;與采礦資格管理局就健康安全事宜保持聯(lián)絡;與其他相關的法定機構就健康安全事宜保持聯(lián)絡;促進采礦業(yè)的健康與安全;至少每兩年安排一次三方會議，對礦山健康安全狀況進行審查（第42條、43條）。MQA由五名礦主代表、五名礦工代表以及四名政府部門代表組成，由礦山監(jiān)察局局長擔任委員會主席。其職權包括：向在采礦資格管理局注冊的機構提供教育和培訓標準及資格方面的建議;為采礦業(yè)制定教育培訓標準或資格;監(jiān)督和審查與這些標準和資格有關的成績。此外， MQA可以行使下列權力：成立常設或特別委員會和小組委員會;管控財務事宜;為實現(xiàn)目標而采取必要的行動（第45條）。⑷礦山健康與安全監(jiān)察制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，設立礦山健康與安全監(jiān)察局，同時根據(jù)實施本法的需要，部長可以將全國劃分為幾個區(qū)，并設立礦山健康與安全監(jiān)察辦公室，礦山健康與安全監(jiān)察局局長由部長任命。其職責包括：負責礦山健康與安全監(jiān)察局的管理;任命具備相應資質(zhì)和經(jīng)驗的官員擔任醫(yī)療監(jiān)察員和檢查人員;制訂和執(zhí)行相關政策，以改善礦山工作人員以及受采礦活動影響的人員的健康與安全;收集、處理和發(fā)布與健康安全方面的信息，并向部長提出相關的意見和建議;征求MHSC的意見并經(jīng)部長批準后，發(fā)布礦山健康與安全監(jiān)察局年度計劃;撰寫礦山健康與安全年度報告，并提交給部長（第47條、49條）?！兜V山健康與安全法》賦予了監(jiān)察員充分的權力：無需批準或通知隨時進入任何礦場;向有關人員進行詢問;查閱或復制相關文件或資料;對任何物品、材料或機器進行檢查或取樣（第50條）;發(fā)布緊急停產(chǎn)或部分停產(chǎn)指令（第54條）;對違反法律規(guī)定的雇主進行行政處罰。

（二）《礦山健康與安全法》之評價

《礦山健康與安全法》是南非政府總結(jié)礦山管理經(jīng)驗和事故教訓、整合與完善職業(yè)健康與安全立法的產(chǎn)物，歷經(jīng)多次修改和完善，其內(nèi)容充分反映出當今社會對健康與安全的關注和要求，以及南非政府承擔與礦山健康與安全國際法中的相關義務，也體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達國家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會組織有關健康與安全關系上的基本立場和政策選擇。

⒈掀開了南非礦山安全依法監(jiān)管的新篇章。《礦山健康與安全法》是南非政府在1993年《職業(yè)健康與安全法》的基礎上制定的一部針對礦山安全的特別法，它不僅是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，也是世界范圍內(nèi)礦山健康與安全立法的典范，其地位和作用相當于美國1977年《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。該法確立了南非礦山安全監(jiān)察制度、三方委員會制度以及礦山救援體系制度等重要制度，搭建起了南非依法監(jiān)管礦山健康與安全的框架體系。盡管頒布迄今已近20年，但相關制度和規(guī)定仍然顯示出勃勃生機，其先進的立法理念和法律制度為我國完善《礦山安全法》等相關法律提供了借鑒。

⒉確立了基于風險管理的目標設定性法律框架。南非在歷史上屬于英聯(lián)邦國家，其法律傳統(tǒng)和立法技術深受英國法的影響。英國1974年《職業(yè)安全健康法》確立了“誰產(chǎn)生風險，誰管理”的原則，采用廣義的目標設定，提供了一個均衡、確定的目標和基于風險的管理方法。[8]《礦山健康與安全法》充分吸收了英國1974年《職業(yè)安全健康法》的理念和成果，引入了風險評估的概念和采礦業(yè)職業(yè)健康與安全管理體系。[9]如該法要求雇主和雇員識別危害，將消除、控制和減少與礦山健康和安全有關的風險作為立法目的，并在第13條對雇主的危險評估和調(diào)查進行了明確和細化。該法的其他部分條款也體現(xiàn)出風險管理的理念，標志著南非礦山安全從指令式轉(zhuǎn)向確定目標的法規(guī)框架。

⒊執(zhí)法呈現(xiàn)出一種金字塔式的結(jié)構。根據(jù)《礦山健康與安全法》第91條第1款的規(guī)定，違反或不遵守本法任一條款的行為將被視為犯罪。根據(jù)違法嚴重程度，監(jiān)察人員可以下達執(zhí)法指令、暫?；蚪K止礦山項目命令，直至實施行政處罰或提起訴訟，執(zhí)法呈現(xiàn)一種金字塔式的結(jié)構。[10]（如下圖所示）

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南非礦山健康與安全執(zhí)法金字塔

至于是否對相關責任人員提起訴訟，監(jiān)察人員將視以下情況而定：一是預期的危害結(jié)果，二是行為人的故意程度，三是行為人的態(tài)度。另外，為了便于預防傷亡，南非礦山健康與安全監(jiān)察局（MHSI）可以采取一些非常規(guī)的執(zhí)法手段。

⒋法律體系嚴密，可操作性強?！兜V山健康與安全法》內(nèi)容規(guī)定明確具體。以處罰為例，根據(jù)該法第92條的規(guī)定，不同的違法行為將被處以數(shù)額不等的罰款或監(jiān)禁。（如下表所示）

違反《礦山健康與安全法》處罰一覽表

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此外，《礦山健康與安全法》在內(nèi)容結(jié)構上講究邏輯性。以礦山健康與安全委員會為例，有關礦山健康與安全委員會的一般內(nèi)容在第4章作了規(guī)定，為便于實施，該法又以附件的形式對礦山健康與安全委員會的組建、法律地位、工作目標、主要職能、人員的組成、提名和任命、會議的程序，以及委員會的財物及經(jīng)費等作了全面細致的規(guī)定，體現(xiàn)了法律的邏輯性和完整性。

⒌法律修訂較為及時，體現(xiàn)了立法的穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一。南非政府在保持《礦山健康與安全法》相對穩(wěn)定性的同時，注意根據(jù)不斷變化的社會形勢及礦山安全狀況，及時對其作出修訂。《礦山健康與安全法》頒布的當年12月，礦產(chǎn)能源部即針對法律中不相適應的部分條款予以修訂，發(fā)布了《礦山健康與安全法修訂案》（1997年72號法案）。最近的一次修訂是在2008年。為了進一步強化執(zhí)法和處罰，同時與2002年《礦山和石油資源發(fā)展法》做好立法銜接，南非通過2008年第74號法案對《礦山健康與安全法》作出進一步修訂。以罰則部分為例，如果違反第2條規(guī)定，最高可處以5年的監(jiān)禁。[11]

盡管南非的礦山安全健康水平較高，但整個安全健康體系也并非絕對完善。南非的礦山健康與安全法規(guī)體系較為復雜，且與標準存在一些混亂之處，沒有一個統(tǒng)一的解決與協(xié)調(diào)機制。依據(jù)《礦山健康與安全法》設立的三方機構，各自有自己的戰(zhàn)略方針與工作措施，缺乏國家統(tǒng)一領導。此外，隨著社會各界對環(huán)境、安全、健康關注程度的增加，《礦山健康與安全法》也急需修改或增加相關內(nèi)容，比如律師是否有權參與事故調(diào)查，對這一問題《礦山健康與安全法》沒有給出回答。根據(jù)自由州地區(qū)辦公室向礦山健康與安全監(jiān)察局提交的《每月地區(qū)通訊》（2011年7月號），《礦山健康與安全法》第65條規(guī)定的調(diào)查不同于第74條規(guī)定，后者是司法程序。南非憲法法院2007年的一份判決明確了“行政行為不同于司法程序”的原則，意味著準司法的程序不再被認可。因此，律師在事故調(diào)查中無權出現(xiàn)。[12]

三、給我國健全礦山安全監(jiān)管法制帶來的啟示

自新中國成立到現(xiàn)在，我國礦山安全監(jiān)管工作發(fā)生了很大變化，作為監(jiān)管基礎的法律法規(guī)及相關制度也應隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展適時調(diào)整和完善。在這一過程中，南非《礦山健康與安全法》的立法經(jīng)驗值得我們借鑒。

（一）及時修改《礦山安全法》

由于歷史及管理體制等原因，我國目前實行的是礦山安全與職業(yè)衛(wèi)生分別立法的模式。以《礦山安全法》為例，該法頒布于1992年，總體規(guī)定比較簡單，內(nèi)容較為陳舊，可操作性差，與《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)存在沖突。對此，筆者建議，借鑒南非《礦山健康與安全法》的相關經(jīng)驗，及時修訂我國《礦山安全法》，以立法形式明確和規(guī)范政府部門及相關機構的安全監(jiān)管職責。從長遠來看，我國應適時考慮將現(xiàn)行的《礦山安全法》和《職業(yè)病防治法》合并修訂為一部統(tǒng)一的《礦山安全健康法》，整合現(xiàn)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康許可、處罰、強制等方面的制度，建立統(tǒng)一、完善的礦山安全與健康法律體系。

（二）優(yōu)化礦山安全監(jiān)管機構設置

南非依據(jù)《礦山健康與安全法》第47條的規(guī)定，設立了礦山健康與安全監(jiān)察局（隸屬于礦產(chǎn)能源部），對全聯(lián)邦煤礦、金屬非金屬等礦山實行垂直監(jiān)管。這也是世界礦業(yè)發(fā)達國家對礦山安全監(jiān)管的普遍模式和做法。目前，我國煤礦安全實行的是類似南非的垂直管理模式，非煤礦山安全則采取一般性行政管理模式。實踐證明，我國煤礦安全監(jiān)察的許多政策措施和經(jīng)驗在很多情況下同樣適用于金屬和非金屬礦山。在當前全面深化安全管理體制改革的背景下，建議借鑒南非對礦山實施統(tǒng)一監(jiān)管的經(jīng)驗，及時優(yōu)化并調(diào)整礦山安全機構設置，推進煤礦與非煤礦山統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）建立礦山安全咨詢機構

三方機構參與礦山健康與安全管理是南非《礦山健康與安全法》的一大特色。建議借鑒南非的經(jīng)驗模式，建立礦山安全咨詢委員會，主要職責是為政府監(jiān)管部門提供安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生方面的決策咨詢和法律建議，其人員由政府、企業(yè)和職工等三方代表按比例組成。政府代表從各級政府及安全監(jiān)管監(jiān)察部門中產(chǎn)生，職工代表從各地工會中產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)家組織或協(xié)會中產(chǎn)生?？紤]到各級政府已設有安全生產(chǎn)委員會，工會也是重要成員之一，這種模式是否適合中國國情以及如何理順其相互關系還需要進一步研究。

（四）健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制

南非《礦山健康與安全法》賦予了礦山健康與安全監(jiān)察局（MHSI）事故調(diào)查權和起訴權。在發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)或相關人員違反礦山安全法時，MHSI有權直接向法院提起公訴，由法院判決礦山企業(yè)違法，做出民事或刑事處罰。建議我國借鑒南非經(jīng)驗，進一步加強同司法機關的溝通，建立健全礦山安全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，及時、有效地打擊礦山安全違法犯罪行為。鑒于安全生產(chǎn)工作的特殊性，可以考慮立法賦予礦山安全監(jiān)管監(jiān)察機構在查處涉嫌礦山安全犯罪活動時享有偵查權和建議起訴權，進一步強化安全監(jiān)管執(zhí)法的權威。

（五）落實礦山企業(yè)主體責任

南非《礦山健康與安全法》規(guī)定，礦山企業(yè)要依法設立健康與安全代表和健康與安全委員會制度，并對其組成、相關職責等作了具體要求，在實踐中發(fā)揮了積極作用。反觀我國，由于立法不明確、職能定位偏差等原因，安全生產(chǎn)監(jiān)管責任與企業(yè)主體責任混淆不清，不利于安全工作的深入健康開展。建議借鑒南非經(jīng)驗，樹立“誰制造風險、誰負責管理風險”的理念，從立法和處罰等方面進一步加大力度。一方面，強化礦山企業(yè)落實健康與安全主體責任的制度措施，比如建立礦山企業(yè)編制安全報告制度，礦山安全監(jiān)管部門主要監(jiān)督檢查報告內(nèi)容的執(zhí)行情況，并依此作為對企業(yè)分級分類管理的依據(jù);另一方面，支持和鼓勵礦工參與礦山健康與安全管理，立法規(guī)定企業(yè)安全生產(chǎn)相關重大決策應征求礦工代表的意見，同時進一步暢通舉報和投訴渠道，加大舉報獎勵力度。

【參考文獻】

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[2]南非礦井安全形勢令人擔憂[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com，2008-05-05.

[3]Ms.Buyelwa Sonjica.Mine Health&Safety Audits 2008[R].Department of Minerals and Energy，2008.20.

[4]Dr T Ramontja.Annual Report 2012-13，Department of Mineral Resources（VOTE NO.32）[R].16-17.

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[7]王顯政.當代世界煤炭工業(yè)[M].煤炭工業(yè)出版社，2011.420.

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[9][10]MINE HEALTH AND SAFETY INSPECTORATE.Guideline for Enforcement of the Mine Health and Safety Act[R].4-11.

[11]NO.74 of 2008：mine health and safety amendment act，2008.GOVERNMENT GAZETTE NO.32140[R].22.

[12]Free State Region.Mine Health and Safety Inspectorate：Monthly Regional Newsletter，July 2011[R].15.

（責任編輯：王秀艷）

Comments on “South African Mine Health and Safety Act”

——Also on the Perfection of the Supervision System of Mine Safety in China

Dai Haijun

Abstract：The South African Mine Health and Safety Act in 1996 established and implemented the strict and preventive safety management system and indicated mine developed countries' basic stand and policy choosing on coordinating the relationships among the government，employers，employees and social organizations.The Act is the milestone of law in South African history of mining，whose advanced legislative ideas and system design provide useful reference for our country to modify the Mine Safety Law and improve the safety supervision legal system.

Key words：Mine Health and Safety Act;Mine Safety Law;safety supervision