摘 ? ? ?要：歷經(jīng)20年多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度已漸趨成熟和完善。先期而行的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員試點、近期確立的司法人員分類管理之制，彰顯出了分類管理的必要性和重要性。本文認為，優(yōu)化行政執(zhí)法類公務員管理制度應采取以下措施：設置獨立的職務序列，進一步細化職位;實行有針對性的信息化管理，確立科學合理的薪級工資制度;加強相關的制度構(gòu)建與銜接，進一步提升行政執(zhí)法類公務員管理的法治化水平。

關 ?鍵 ?詞：分類管理;行政執(zhí)法類公務員;職務序列;薪級工資

中圖分類號：D630.3 ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0070-05

收稿日期：2014-10-31

作者簡介：鄒麗君（1968—），女，湖南祁陽人，湖南師范大學法學院講師，西南政法大學博士研究生，研究方向為憲法與行政法學、公務員法學、法律史。

公務員制度的建立是國家人事管理法制化、科學化、現(xiàn)代化的標志。發(fā)展至今已有百余年歷史的西方公務員制度，經(jīng)過多次改革更加規(guī)范和成熟。歷經(jīng)20多年的建設，具有自身特色的中國公務員制度亦日臻完善，特別是《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）正式實施以來，我國公務員法律法規(guī)體系已基本形成，公務員管理機制逐步健全，公務員的素質(zhì)、能力和作風建設得到了加強。分類管理改革是公務員制度建設的重點之一，黨的十八屆三中全會明確提出了“加快建立專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員和聘任人員管理制度”的任務。近期的司法體制改革亦確立了司法領域的分類管理制度，即對法官、檢察官不再沿用普通公務員管理模式。近幾年，作為分類管理改革的一部分，行政執(zhí)法類公務員管理制度改革在有關部門和地方進行的試點工作均取得了初步成效。本文基于現(xiàn)行法律關于行政執(zhí)法類公務員的制度設計，在總結(jié)該類型公務員制度改革試點經(jīng)驗的基礎上，提出了進一步加強和完善行政執(zhí)法類公務員隊伍建設、實行精細化管理的構(gòu)想。

一、現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法類公務員管理制度的設計

分類管理是現(xiàn)代公共職位分類管理的基本要求，是實現(xiàn)科學管理的前提和基礎。通過分類管理制度可以為各類公務員設計不同的職業(yè)發(fā)展路徑，拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，呈現(xiàn)各類公務員職業(yè)發(fā)展的規(guī)律。分析公務員分類管理制度的發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn)，大部分發(fā)達國家和地區(qū)都構(gòu)建了成熟的公務員分類管理制度體系并取得了良好成效，以美國為代表的職位分類管理制度和以英國為代表的品位分類管理制度在經(jīng)歷了各自漫長的制度設計、變遷、創(chuàng)新過程后，呈現(xiàn)出兩者的分類界限不清晰、利弊互避、類型互補的傾向。順應社會分工逐步細化之發(fā)展態(tài)勢，立足于傳統(tǒng)人事管理制度，我國漸次構(gòu)建起了具有“本土性”特征的職位分類制度。1993年，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《條例》）第8條第2款規(guī)定：“國家行政機關根據(jù)職位分類，設置公務員的職務和等級序列?！睆姆蓪用娲_立了我國公務員職位分類制度的肇始，然而，其職位類別的劃分體現(xiàn)得并不明顯，行政機關公務員的職務序列也呈單一化的特征。有關公務員領導職務與非領導職務之“是否承擔領導職務”的簡單分類標準無法體現(xiàn)職位性質(zhì)與工作特性，不平衡的非領導職務設置更是難以適應隊伍基數(shù)較大的行政機關管理之需，而且這種分類只體現(xiàn)了公務員職務級別高低的縱向性，沒有橫向的分類，行政管理工作的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性無法凸顯，[1]制度設計仍然沒有脫離“官本位”的思路。2005年頒布的《公務員法》在承襲《條例》既有內(nèi)容的基礎上，針對原來制度設計的不合理之處進行了創(chuàng)新，明確規(guī)定分類管理是我國公務員管理的一項基本原則。《公務員法》第14條規(guī)定：“國家實行公務員職位分類制度?！薄肮珓諉T職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別?！笔状螐姆蓪用鎸I(yè)技術類和行政執(zhí)法類公務員單列成類，外顯了各類型公務員之殊異，有助于提高公務員管理的針對性和科學性?！豆珓諉T法》對綜合管理類的非領導職務序列進行了列舉性規(guī)定，專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類公務員的職務序列卻未能得以明確列舉，僅被以“綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列，根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”簡單述之。制度設立的初衷旨在改變公務員“大一統(tǒng)”的單一管理模式，然而分類設計仍存在過于簡單、原則性強之缺憾，職位分類僅僅是一個非常粗線條的框架，相關的細節(jié)性規(guī)范明顯缺失，必然導致各地區(qū)、各部門按照各自對法律的理解進行職位設置與選拔人員以及地區(qū)規(guī)范、選拔標準不一致等等。因此，制度在實踐運行當中難以達到理想的預期，況且，現(xiàn)實中的公務員隊伍主要由綜合管理類公務員構(gòu)成，公務員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣以下機關工作，職業(yè)發(fā)展空間、職務晉升通道受限，分類管理制度之優(yōu)勢尚未真正得以彰顯。

二、行政執(zhí)法類公務員試點改革經(jīng)驗

按照新制度經(jīng)濟學理論，制度發(fā)展存在自我強化的傾向，從而形成的“路徑依賴”制約著制度變遷過程。我國公務員分類管理制度的發(fā)展亦無法避免制度自身的自我強化，導致制度運行的成本增加，難以發(fā)揮制度的優(yōu)越性。受制于政治、社會發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等諸多因素以及制度具體操作與運行的復雜性、技術性、規(guī)范性等，分類管理制度在實施初期曾暴露出投入大、程序繁瑣、結(jié)構(gòu)復雜、難以接受等缺點。制度設計的優(yōu)勢無法被多數(shù)利益相關者認同，制度預期收益不甚理想，制度創(chuàng)新也在一定程度上受阻。近年來，中央有關部門選取公安和國家安全機關開展了專業(yè)技術類公務員管理試點工作，選取質(zhì)檢、工商、稅務等系統(tǒng)開展了行政執(zhí)法類公務員管理試點工作，選取深圳市開展公務員分類管理綜合試點工作。2010年2月，深圳市全面啟動改革，對職位類別進行了全新劃分，具體為：將原來單一的綜合管理類公務員職位類別分而列之，行政機關的公務員職位被劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術三類，凸顯了各職位類型的工作職責、職務序列、升降機制以及工資制度等方面的差異性，構(gòu)建起了不同職類分途發(fā)展的基本模式。依據(jù)“四五”改革綱要，①司法體制改革亦明確了“推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理”，[2]以改變長期以來沿用的普通公務員管理模式，凸顯司法職業(yè)特點。改革選取上海市、湖北省、吉林省、青海省、廣東省、海南省進行試點，并由上海市率先“破冰”。

從行政執(zhí)法類公務員改革試點的情況看，按照《公務員法》總體框架，試點基于職位的特殊性設計具體內(nèi)容，涉及的職位主要是履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責的職位，試點中適用的行政執(zhí)法類公務員稱謂不一，包括工商系統(tǒng)的“企業(yè)注冊官”，質(zhì)檢系統(tǒng)的“質(zhì)量技術監(jiān)督官、檢驗檢疫官”，深圳市的“執(zhí)法員”等。試點改革提供的經(jīng)驗主要有：一是設立了單獨的職務序列。按照試點制度設計，江蘇等五省（自治區(qū)）的質(zhì)量技術監(jiān)督系統(tǒng)從事法規(guī)、標準化、計量、質(zhì)量管理、質(zhì)量監(jiān)督、特種設備安全監(jiān)察、合格評定、執(zhí)法稽查等業(yè)務工作的公務員，被聘為七至一級質(zhì)量技術監(jiān)督官，檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)從事與執(zhí)法相關工作的公務員被聘為七至一級檢驗檢疫官，各級公務員分別承擔重要程度和難易程度不等之工作職責，尤其是一級官被賦予了全面的本專業(yè)領域質(zhì)監(jiān)業(yè)務的技術管理權，承擔重要、疑難質(zhì)監(jiān)業(yè)務工作以及對下級質(zhì)量技術監(jiān)督官的業(yè)務指導工作。深圳市的行政執(zhí)法類職務統(tǒng)稱為執(zhí)法員，一般分七個職級，均為非領導職務，職務設置不受機構(gòu)規(guī)格限制，一、二級執(zhí)法員實行職數(shù)管理，三級執(zhí)法員以下職務不設職數(shù)限制。公務員主要依據(jù)個人年功積累和工作業(yè)績晉升職務，給市、區(qū)、街道和基層所、站的行政執(zhí)法類公務員提供了均等的職業(yè)發(fā)展機會和發(fā)展空間。[3]同時，晉升的路徑較為清晰、平穩(wěn)，沒有明顯的最終發(fā)展高度差異。二是探索建立了薪級工資制度。深圳市按照“職務與職級并行”的思路建立了薪級工資制度，并與公務員的住房、保健等福利待遇掛鉤，與現(xiàn)行公務員工資水平進行比照，薪金制度簡化了工資構(gòu)成，確定薪級工資為工資總額;按照綜合平衡的原則確定了薪級與行政執(zhí)法類公務員各職級的對應關系，即每個職級對應若干個薪級，根據(jù)個人年功積累和現(xiàn)實表現(xiàn)情況，每年年度考核稱職以上等次的，可在其職級對應的薪級范圍內(nèi)晉升一個薪級，實現(xiàn)了公務員工資福利待遇的穩(wěn)步增長，絕大部分行政執(zhí)法類公務員在退休前可以晉升到二級執(zhí)法員，大致能夠享受到綜合管理類副處以上公務員的薪酬待遇。三是確立了行政執(zhí)法類公務員的招聘制度。行政執(zhí)法類公務員可以采用公開招聘的方式選任使預設選拔人才的范圍更大。結(jié)合行政執(zhí)法類職位的特性和需求，招聘考試的內(nèi)容側(cè)重于考察報考者執(zhí)法的基本素質(zhì)和處理實際問題的能力，以行政職業(yè)能力測試、行政執(zhí)法基礎知識等為考試科目，凸顯了職位的專業(yè)化要求。四是平衡了與公務員其他制度的對應、協(xié)調(diào)關系。行政執(zhí)法類公務員試點改革的制度設計有效對接了聘任、考核、培訓、交流等其他公務員制度，區(qū)分了委任制和聘任制兩種情況，即原屬試點單位的非領導職務公務員統(tǒng)一套轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務員，新進入行政執(zhí)法隊伍的人員采用聘任合同管理方式。

三、行政執(zhí)法類公務員管理制度優(yōu)化策略

“大一統(tǒng)”的公務員管理模式壓縮了公務員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間，阻礙了公務員專業(yè)化水平的提高;行政執(zhí)法類公務員改革以“為公務員開辟專業(yè)化發(fā)展道路，拓寬更為合理的職業(yè)發(fā)展空間”為著力點，得到了社會各界的認可，然而試點改革仍難逃制度之弊，實際運行的結(jié)果并不盡如人意。比如：對一、二級執(zhí)法員嚴格的職數(shù)限制仍然為大多數(shù)公務員設置了職業(yè)發(fā)展的“天花板”，造成了執(zhí)法類公務員現(xiàn)實發(fā)展的“瓶頸”;年輕公務員也因此會產(chǎn)生晉升無望之感，導致其工作積極性和工作熱情受挫。在薪酬制度設計上，現(xiàn)有的薪級設置級數(shù)偏少，總體上少于綜合管理類的級數(shù)，直接制約了執(zhí)法類公務員職級工資提升的空間;并且經(jīng)過套改后，不同薪級之間無較大差距，正處級公務員套轉(zhuǎn)執(zhí)法員后，其原本工資水平就已達到或超過一級執(zhí)法員的頂薪水平，會使其產(chǎn)生職業(yè)發(fā)展前景喪失之感;對行政執(zhí)法類公務員的跨職類流動設置嚴格的制度障礙和交流代價也有失公允。①因此，吸納先行試點部門和地區(qū)的分類管理經(jīng)驗，對行政執(zhí)法類公務員進行制度層面的優(yōu)化設計十分必要。

⒈設置獨立的行政執(zhí)法類公務員職務序列。按照現(xiàn)行的法律制度安排，只有綜合管理類職位明確設置了領導職務和非領導職務的各自序列體系，各級職務實行職數(shù)管理，其他類公務員尚未設置法律層面的獨立職務序列。上海司法改革方案提出，“實行法官、檢察官單獨職務序列管理，核定法官、檢察官員額，計劃用3—5年時間，實現(xiàn)司法機關各類人員分類管理，促進隊伍專業(yè)化、職業(yè)化?！盵4]

司法改革后的法官、檢察官助理或初級法官、檢察官應有單獨的職務序列和晉升通道。行政執(zhí)法類公務員可統(tǒng)一設置含七個職級的職務序列，職務仍沿用試點中的“執(zhí)法員”稱謂，除少數(shù)較高層次職務外，其他層次職務不受職數(shù)限制，并適度擴大一、二級執(zhí)法人員職數(shù)，給大多數(shù)公務員創(chuàng)造職業(yè)晉升的機會;明確各層級職務的非領導職務屬性，且上下級之間不存在隸屬關系，以保障執(zhí)法員執(zhí)行公務的獨立性。職級晉升以客觀公正為原則，依據(jù)年功積累和工作業(yè)績情況進行合理考量，提高晉升的透明度，以最大限度激發(fā)公務員工作的積極性，切實達致職務與職級并行之預期目標。

⒉進一步細化行政執(zhí)法類職位。為實現(xiàn)人崗相適，不斷增強選人用人的科學性和精準度，行政執(zhí)法類職位可以進行職組、職系歸并，同時亦需進一步具體細化?？梢栽谛姓?zhí)法類職位中單列出“行政執(zhí)法類專業(yè)執(zhí)法職系”，把執(zhí)法隊伍中諸如食品執(zhí)法、特種設備執(zhí)法、藥品執(zhí)法、醫(yī)療執(zhí)法等專業(yè)要求較高的職位納入其中，以更精細化的管理激發(fā)公務員的創(chuàng)造力，提高其執(zhí)法效能和公共服務水平。同時，需繼續(xù)探索實施職位說明書制度，明確規(guī)定職位的入職資格和方式、主要職責、適用范圍、職務序列、薪酬待遇等，并且統(tǒng)一規(guī)范職位說明書，適時向社會公開，保持職位說明書的穩(wěn)定性。

⒊實行有針對性的信息化管理。行政執(zhí)法類公務員的優(yōu)化配置與動態(tài)管理需要創(chuàng)新性的管理理念、手段和模式，先進、開放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公務員管理信息系統(tǒng)，公務員主管部門可以對各類機關進行信息采集，并且逐步匯集形成公務員基礎信息庫，進而對公務員的信息進行綜合分析和全面利用，準確把握公務員隊伍狀況和發(fā)展趨勢，為公務員管理部門提供決策、管理的依據(jù);同時，優(yōu)化和重塑管理業(yè)務流程，減少和消除各管理環(huán)節(jié)之間的間斷，增強管理職能運行的協(xié)調(diào)性、準確性，促成公務員管理職能從事務管理向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)換，提高行政執(zhí)法類公務員隊伍管理的科學化、規(guī)范化、信息化水平。

⒋確立科學合理的薪級工資制度。合理的薪酬制度是實行公務員科學、高效管理的動力機制和激勵機制。依據(jù)心理契約理論，提供公平的報酬是組織對公務員承擔的責任，否則會影響公務員的工作滿意度。[5]我國公務員管理體制的一個突出特點是工資待遇與職務掛鉤，大多數(shù)普通公務員晉升機遇較少，待遇偏低。

現(xiàn)行的公務員薪酬制度無法呈現(xiàn)專業(yè)分工與業(yè)務分類對薪酬待遇的不同需求，難以彰顯不同職位公務員的專業(yè)化特點，因此，改革現(xiàn)行的公務員工資體系，探索建立類別工資制是公務員薪酬制度建設之著力點。在兼顧效率與公平的公務員分配模型的基礎上，可以弱化職務在工資內(nèi)的構(gòu)成，強化類型級別在工資、福利等方面的作用，確立年功在分配中所起的決定性作用，注重工資確立的合理性和平衡性以及工資立法決策過程的透明度。司法改革后的法官、檢察官將實行適應司法職業(yè)特點的薪酬制度;綜合管理類公務員繼續(xù)實行目前的工資制度;行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員可以確立結(jié)構(gòu)相對簡單的薪級工資制度，同時適當增加薪酬的等級，擴大不同薪級間的級差和數(shù)額，并根據(jù)考核情況逐年對工資予以動態(tài)調(diào)整，使公務員的薪酬待遇得以穩(wěn)步提升。這樣，既能體現(xiàn)公務員群體內(nèi)部的公平，在公務員體系內(nèi)部形成有效的競爭機制，也有利于公務員工資的外部競爭。

⒌加強相關制度的構(gòu)建與銜接。行政執(zhí)法類公務員管理制度改革明顯提升了公務員的專業(yè)化水平、服務意識和執(zhí)法效率，但是制度和機制還存在一定程度的缺陷，需要將一些相關制度細化和有效對接，以構(gòu)成符合職類特點的制度體系。在用人機制上，可以采用單獨招考方式選拔新入職的行政執(zhí)法類公務員，基于職位之間的差異性對入職者提出更為精準的職業(yè)素質(zhì)要求，以申論、行政職業(yè)能力測試、《行政執(zhí)法素質(zhì)測評》等為考察內(nèi)容，同時進一步細化考試的具體內(nèi)容、要求、組織、程序等等;對相關職位新入職的公務員實行聘任制，以靈活、便捷的聘任合同管理方式激發(fā)公務員工作的積極性;堅持平時考核和定期考核有機結(jié)合的原則，克服現(xiàn)行考核制度缺乏明確、可行、有效的測評辦法以及考核走過場等積弊，針對不同層級和崗位的特殊性設計績效考核標準和辦法，細化評價指標體系，全面考量行政執(zhí)法類公務員的素質(zhì)能力、知識水平和行為能力。此外，仍需加強與行政執(zhí)法類公務員的職位特性相匹配的晉升、培訓、交流等制度建設，使公務員制度體系更趨完善、合理。

⒍進一步提升行政執(zhí)法類公務員管理的法治化水平。行政執(zhí)法類公務員管理制度改革關涉的范圍較廣、調(diào)整的利益關系復雜，相關試點系統(tǒng)和地區(qū)分別頒行了制度運行規(guī)則，為改革的順利實施提供了依據(jù)。比如：深圳市頒布實施了《行政機關行政執(zhí)法類公務員管理辦法（試行）》，就行政執(zhí)法類公務員的招聘、培訓、交流、晉升和薪酬待遇等一系列改革措施進行了規(guī)定。2013年，國家公務員局起草了《行政執(zhí)法類公務員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術類公務員管理暫行辦法》。待條件成熟時還要適時修改《公務員法》中與之相關的條款，以進一步健全行政執(zhí)法類公務員的法律保障機制。

總之，行政執(zhí)法類公務員是行政機關中直接執(zhí)行法律和公共決策、提供公共服務的“特殊職業(yè)者”，《公務員法》有針對性地對公務員職位重新進行調(diào)整和設置，單列出行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類職位，建構(gòu)起行政執(zhí)法類與綜合管理類、專業(yè)技術類平行管理、特色運行的發(fā)展模式;給不同類型的公務員設計了符合自身特點的職業(yè)發(fā)展路徑，拓寬了公務員的職業(yè)發(fā)展空間，提供了公務員均等、公平的職業(yè)發(fā)展機會，實現(xiàn)了管理的精細化和科學化。一些部門和地區(qū)的行政執(zhí)法類公務員改革試點顯示出了預期制度績效，然而還有諸多體制、機制因素使既往的改革無法“盡善盡美”。基于職類特點和履職要求，改革行政執(zhí)法類公務員管理制度仍需著力于公務員的專業(yè)素質(zhì)建設，在進、出、管、評等機制方面的改革應更加具有針對性，同時與之相關配套的社會綜合改革支持亦需及時跟進，這樣，才能更好地助力于分類管理制度建設，真正達致公務員分類管理的目標。

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（責任編輯：牟春野）

New Probe to the System Optimization for Civil Servants

of Administrative Law Enforcement

Zou Lijun

Abstract：Through twenty years' construction，Chinese civil service system having its own characteristics has been becoming mature and perfect.The necessity and importance of classifications of management are highlighted and reflected in the pilot where civil servants of administrative law enforcement and professional technology were enforced in advance and the judiciary classified management system which was established recently.The paper holds that to optimize of the system of administrative law enforcement should take the following measures，setting up independent sequences of positions，further refining positions，implementing targeted information management，establishing a scientific and reasonable system of pay scales salary，improving the construction and coherence of the related systems，and further enhancing the legalization level of the management for the civil servants of administrative law enforcement.

Key words：classifications of management;civil servants of administrative law enforcement;position sequences;pay scales salary