摘 ? ? ?要：我國新一輪事業(yè)單位改革是在市場經濟體制確立、服務型政府建設、社會管理體制創(chuàng)新以及公共服務供給體制改革的背景下展開的。因此，應在服務型政府理念的指導下，合理界定市場經濟體制中政府的公共服務職能，明確事業(yè)單位在公共服務體制中的定位;在市場經濟體制下，改革傳統(tǒng)的國家事業(yè)體制，建立新的事業(yè)體制，理順政府與事業(yè)單位的關系，加強立法，促進政事關系的法治化。

關 ?鍵 ?詞：事業(yè)單位改革;服務型政府;現代事業(yè)組織制度

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）01-0043-06

收稿日期：2014-11-11

作者簡介：何崢嶸（1968—），女，湖南邵陽人，廣西政法管理干部學院教授，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項目編號： 13XFX007。

我國的事業(yè)單位改革是在經濟體制轉型、政府職能轉變以及社會管理體制創(chuàng)新、公共服務供給體制改革的背景下展開的。在上述背景下展開的事業(yè)單位改革，必須重點關注和著重解決以下問題：市場經濟體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質及范圍界定;通過事業(yè)單位改革依法確立新的政事關系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務質量，提升政府公共服務能力等。從上個世紀90年代大規(guī)模展開的事業(yè)單位改革情況來看，由于指導思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務過度市場化，如醫(yī)療、教育等領域就因過度市場化而產生了諸如上學難、看病難等一系列民生問題。目前，事業(yè)單位功能定位不準確，政府對事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務供給效率低下、資源浪費、成本高昂、服務意識欠缺等問題仍然沒有得到解決。本文就上述問題進行探討。

一、事業(yè)單位改革的指導思想：服務型政府

筆者認同“行政法上的‘服務型政府’應當主要將其作為一種指導理念來運用”，[1]在服務型政府理念指導下，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，建立現代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務職能。同樣，應當遵循服務型政府的指導理念，圍繞提升公共服務能力和優(yōu)化公共服務質量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關系。

盡管“行政法上的所有‘政府’都應當是服務型的，”[2]服務是任何時期的政府都應有的職能之一，但不同歷史時期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現在政府提供的社會公共服務方面。隨著現代社會給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴大，提供各種公共服務以滿足社會需求是現代社會政府的主要職能，因此，盡管服務型政府內涵的“服務”內容十分廣泛，但完善公共服務供給體制仍是“服務型政府”建設的核心內容。在我國，政府主要通過舉辦事業(yè)單位來提供公共服務?，F階段，事業(yè)單位仍是我國公共服務體制中的基礎性部門，事業(yè)單位改革的目標和意義也在于完善公共服務體制，有效地提供公共服務。因此，事業(yè)單位改革是服務型政府建設最重要的實踐之一。

在實踐中，雖然各地服務型政府建設實踐活動已蓬勃開展，但有關服務型政府建設的內容則更多地關注秩序行政的服務理念和服務方式，以及更多地出臺招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務、為經濟發(fā)展服務，而沒有將事業(yè)單位改革以改善公共服務的供給作為服務型政府建設的重要內容或主要內容，事關每個公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會事業(yè)沒有得到應有的關注，地方政府對此的投入也遠遠不夠，上學難、看病難、就業(yè)難等民生問題普遍存在，社會對事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。

我國事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開始于上個世紀90年代。在政府財政拮據的大背景下，基于市場經濟體制改革取得的部分成功經驗，國務院關于事業(yè)單位改革的主要設想是，“除教育單位和極少數需要財政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達到自負盈虧”。[3]這種基于財政壓力的改革動因勢必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財政撥款為主要目標，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動機，使事業(yè)單位從公益性逐步轉向如企業(yè)一樣營利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務的過度市場化直接導致了“看病難，看病貴”的嚴重社會問題。改革指導思想的錯誤導致事業(yè)單位嚴重偏離了公益性質。

以服務型政府為指導理念，事業(yè)單位改革顯然不應該是政府減輕財政壓力、“甩包袱”的過程，而是如何構建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務，以滿足公眾日益增長的公共服務需求。由于長期以來我國事業(yè)單位改革缺乏明確的指導思想，事業(yè)單位功能定位不準確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機構存在，公共服務質量對社會需求的回應性差、效率低、資源浪費等現象不同程度地存在，因此，一方面，應在服務型政府理念的指導下，對目前的事業(yè)單位進行分類，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，圍繞提升公共服務能力和優(yōu)化公共服務質量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機構的事業(yè)組織制度。

二、政府的公共服務職能與事業(yè)單位

從現代社會公共服務供給機制的發(fā)展趨勢來看，已呈現出供給主體多元化、供給方式多樣化的現象。在我國，隨著改革開放政策的實施，“盡管國家仍然控制著大部分公共服務的生產和提供，但已經開始在某些領域引入市場機制，吸引多種市場主體參與公共服務的供給”。[4]實際上，目前我國包括公共部門（政府）、私人部門（民營企業(yè)）、社會組織（民辦非企業(yè)組織）等提供公共服務已成為公共服務供給的現實狀況。

從憲法及相關法律法規(guī)的表述來看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務的組織，是履行國家（政府）事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國特有的政府提供公共服務的一種組織形式。換句話說，事業(yè)單位是頗具中國特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務必須由政府提供，而政府提供公共服務必須通過舉辦事業(yè)單位來完成。

（一）事業(yè)單位存在的前提

⒈事業(yè)單位能夠實現政府的公共服務職能。事業(yè)單位改革實際上涉及到國家（政府）的職能界限，“轉軌國家的改革則涉及到從根本上重新界定國家的職能邊界”。[5]“事業(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務中的角色”，[6]需要解決的問題是在市場經濟體制下，提供哪些公共服務是政府的職責。筆者認為，只有存在市場不能提供或公共服務供給市場失靈的情況，政府的干預才成為必要，市場不能或市場失靈既是政府干預的理由也是政府干預的邊界。

⒉事業(yè)單位是政府履行公共服務職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當下事業(yè)單位分類改革中的關鍵問題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務，政府可以通過付費、監(jiān)管、直接提供等方式實現公共服務職能，也可以設立公用企業(yè)或鼓勵民間組織志愿提供。

（二）政府提供公共服務的形式

目前，政府主要通過舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務：

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權，為每一位公民提供普惠制公共服務，如最低生活支持、基礎教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實現社會公平，與市場機制追求效率、市場主體追求利潤最大化的價值訴求是沖突的。因此，在任何國家，都有一些基本公共服務不能或不宜由市場主體和市場機制提供而需借助政府組織與國家機制。

⒉公共服務領域存在市場失靈需要政府干預。某些公共服務的提供因不能迎合市場主體的逐利動機，市場主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學校，但由于民辦學校從投資回報的角度出發(fā)不得不考慮辦學規(guī)模。①如湖南省在各級政府撤點并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學被撤銷歸并，導致學生上學遠、交通費用上升以及存在安全等問題;還有一些民辦學校對尚處于義務教育階段的學生進行管理時，從升學率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學生開除了事;也有不少民辦養(yǎng)老機構因為不能營利而關停，不能持續(xù)提供公共服務。

⒊我國目前的民間社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務職能。比如我國民辦教育雖已有20多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務在國民教育中只占少數。據統(tǒng)計，2012年全國民辦高中學校數量只占全國高中學?？倲档?7.6%，學生數量則只占9.5%;民辦小學數量則為2.3%，學生人數比例為6.2%。[7]2013年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計數據顯示，民營醫(yī)院只占全國醫(yī)院總數的約10%。[8]目前，民間社會組織提供的公共服務僅作為政府公共服務的有益補充，更多的是為滿足公眾的個性化需求而存在。

⒋由于公共服務中的專業(yè)技術問題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機構以外設立具有獨立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由?！盵9]此外，市場經濟體制確立以后，國家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡的背景下設立的，雖然設立的初衷并不是為了提供公共服務，但這一現實問題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。

綜上，出于提供必要的公共服務之考慮，我國現階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務供給組織的不同特點，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。

三、公共服務供給體制中事業(yè)單位的定位

如前文所述，事業(yè)單位是在政府機構之外設立的履行政府服務職能的組織，從組織形式和運行機制來看，屬于政府組織與國家機制，[10]但又不完全對應國家機制。

（一）事業(yè)單位是履行公共服務職能的社會組織，區(qū)別于行政機構

“事業(yè)單位是政府職能擴張和‘技術性行政分權’的產物，是政府履行社會職能的一種有效制度安排?！盵11]隨著給付行政的發(fā)展，政府社會職能的主要內容之一是向社會提供公共服務，尤其是在我國服務型政府建設實踐中，政府在經濟領域的職能有所收縮，而社會服務職能呈現擴張的趨勢，這部分職能主要由事業(yè)單位來履行。

如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務的專業(yè)技術性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥耍缛狈Ψ找庾R，缺乏改善服務、提高效率的動力和壓力機制等。此外，需要考慮公共服務供給中強調服務提供者積極、靈活回應社會公眾的需求，強調與服務對象之間的平等關系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強制性，需遵循不同的規(guī)則。因此，賦予事業(yè)單位獨立于政府機構之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應當不同于行政機構的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機構官僚習氣也應得到遏制。事業(yè)單位是專業(yè)技術人才集中的地方，對專業(yè)技術人員的管理應不同于公務員管理。

（二）事業(yè)單位是提供公益服務的非營利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營利組織

“公益”，是指有關社會公眾的福祉和利益。社會公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤最大化當作首要目標，且以社會公益事業(yè)為主要追求目標的社會組織。公益的核心是非營利性，這是相對營利性市場主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現在事業(yè)單位的設立不以營利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務不以市場供求關系變化來定價，其資源配置來源于國家或公益捐贈等方面。事業(yè)單位的工作成果往往表現為教育、科技、文化娛樂、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務。事業(yè)單位的績效考核標準主要不是經濟指標，而是包括服務對象滿意度在內的較為復雜的社會效益指標。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務都是免費的，也不表明事業(yè)單位不盈利;第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務可以不計成本，不需要進行成本效益考核。

“公益事業(yè)體制的本質是國家事業(yè)體制，即以公共權力為基礎實現的國家事業(yè)職能以及其組織實施的制度和機制的總稱，通過公益事業(yè)組織來具體實現。”[12]因此，一方面，事業(yè)單位提供公共服務的資源獲取渠道主要來自于政府的財政撥款，強調政府職責。上個世紀90年代的事業(yè)單位改革源于財政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營利，偏離了公益屬性，致使上學貴、因病致貧等一系列問題由此而產生。另一方面，政府需要加強監(jiān)管職責，以確保事業(yè)單位的公益性。

此外，需要解決的問題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計效率、權力尋租、社會公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權力濫用現象;能否引入競爭機制以防止因公共服務壟斷供給滋生的服務態(tài)度蠻橫和服務低效，以及在引入競爭機制時防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關公共財政法和事業(yè)組織法的約束，事關公共權力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。

（三）事業(yè)單位是履行政府公共服務職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務的民間組織

“從理論上說，事業(yè)單位承擔的職能是政府職能，政府為履行向社會提供公共服務的職能，依據技術分權原則將直接提供公共服務的活動轉移到國家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專業(yè)化的原則相對獨立地組織事業(yè)服務與產品的提供?！盵13]近年來，隨著基本公共服務領域民營資本的進入，民間組織的興起，在一定程度上滿足了部分社會公共需求。但目前我國社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉移的社會服務職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會提供公共服務的主渠道。同為提供公共服務的社會組織，事業(yè)單位屬于公共服務的體制內供給組織形式，其運行遵循國家機制，即政府配置資源;民間組織則屬于公共服務的社會化供給組織形式，遵循社會機制。政府對事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。對事業(yè)單位，政府負有財政責任，兼有對這些組織的人事、財務、國有資產等監(jiān)管責任;而民間組織更強調其民間性、志愿性、獨立性，對志愿組織而言，政府沒有直接的財政責任，更多地是積極引導、鼓勵、規(guī)范其提供公共服務。

四、重構我國事業(yè)單位體制的建議

我國的事業(yè)單位體制產生于計劃經濟時期，事業(yè)單位改革與經濟體制改革幾乎同步開展，但成就并不顯著，重要原因之一要歸結到政府建設，歸結到中國行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問題，如政府轉型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關系沒有理順、行政法治意識欠缺等等，都與政府對事業(yè)單位的管理體制密切相關?！罢D型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進的主要因素?！盵14]事業(yè)單位改革的實質是國家事業(yè)體制的改革，重構事業(yè)單位體制涉及兩個關鍵問題：一是區(qū)分政府、市場、社會在公共服務供給體制中的作用;二是在公共服務供給的行政體制內明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務供給中的官僚主義習氣、僵化體制而導致的效率低下，而目前我國事業(yè)單位的行政化現象又十分嚴重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關系的首要任務。

（一）事業(yè)單位去行政化

事業(yè)單位行政化的主要表現是政府對事業(yè)單位的管理行政化。行政級別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現實利益，也使得等級森嚴的“官本位”文化侵蝕了專業(yè)技術機構和專業(yè)技術人員的精神自由，嚴重影響了公共服務供給的效率，進而吞蝕了社會公平。因此， 去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級別，這也是黨的十八大提出的事業(yè)單位改革的主要內容之一。更為關鍵的是要改變按照行政級別配置資源的做法，減少行政權力配置資源的隨意性，以及構建事業(yè)單位內部治理結構以取代現行的行政化管理體制。事業(yè)單位去行政化應包括以下幾個方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機構的現狀，賦予事業(yè)單位獨立的地位，這也是由公共服務的服務本質所決定的。為保證服務的有效性，應強調事業(yè)單位的服務意識和積極回應公眾需求的特點，讓直接面對服務對象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應對公眾十分復雜且不斷變化的服務需求。二是賦予事業(yè)單位內部事務的自治權，避免主管行政機關對事業(yè)單位技術事務以及微觀事務的直接干預。三是完善事業(yè)單位內部治理結構，減少事業(yè)單位內部行政管理對學術或技術的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構政府與事業(yè)單位的關系。

（二）重構政府與事業(yè)單位之間的關系

⒈公共服務供給體制中的合作伙伴關系。政府是事業(yè)單位的出資人、設立人，這里強調的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財政保障責任和國有資產管理者的責任。政府應根據財政狀況出資設立、舉辦各種事業(yè)單位以滿足公眾對公共服務的需求。政府是公共服務的規(guī)劃者、決策者，承擔財政保障責任以及對所投入的國有資產進行管理;事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務。因此，在公共服務供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門的屬性關系。應解除政府與事業(yè)單位的屬性關系，賦予事業(yè)單位獨立的公共服務主體資格。即政府作為公共服務供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨立，同時亦存在分工合作關系。

⒉公共服務體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關系。事業(yè)單位是政府設立的提供公共服務的公益性組織，從確保公共服務質量與效率、維護公共利益以及國有資產管理等角度出發(fā)，政府對事業(yè)單位應負有管理責任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位？筆者認為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強化其對公共服務供給的監(jiān)管較為妥當，這也是公共服務供給體制中政府最重要的工作內容之一。這種監(jiān)管包括公共服務的規(guī)劃、服務質量標準及其價格的制定、公共服務績效評估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務供給的質量和效率。需要指出的是政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關系以后對所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關系，而是針對所有提供公共服務的事業(yè)單位，其中公共服務規(guī)劃、服務質量標準及其價格的制定還涉及提供公共服務的民間組織。因此，從公共服務監(jiān)管制度來看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關系，應由相關行政法確認各自的權利、義務以及職責、范圍，由相關行政法予以調整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門權力濫用。

五、有關事業(yè)單位改革的立法建議

從行政法治視角來看，事業(yè)單位改革涉及的問題應包括：第一，在市場經濟體制下，依法建構現代事業(yè)體制，界定政府、社會、市場在公共服務供給體制中的職責、地位，即政府公共服務職能法定。第二，重構政府與事業(yè)單位之間的行政法律關系，促進政事關系法治化。第三，依據公法設立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構事業(yè)單位內部治理結構。為此，需要加強以下幾個方面的立法：一是有關事業(yè)單位設立的依據。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設立，作為公法主體，其設立依據包括憲法、組織法或其他相關行政實體法。二是有關事業(yè)法人制度。事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權利、義務應由公法規(guī)定。1986年的《民法通則》中有事業(yè)法人的分類，但有學者認為“事業(yè)單位是公權力的產物，不宜確定為民法上的法人”。[15]筆者認為，事業(yè)單位在從事民事活動的情況下作為民法法人并無不妥，但更傾向于以下學者的觀點：“事業(yè)單位是相對獨立承擔公共服務職能的公共機構，對于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個行政法問題”，[16]以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。[17]三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務。可以制定統(tǒng)一的《公共事業(yè)法》或《公共服務法》，或修訂現有單行的行業(yè)法律規(guī)范，規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務。四是加強政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，包括財務監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、績效考核等。

需要特別指出：一是服務型政府建設應當納入行政法治軌道，事業(yè)單位改革也要改變政策依賴的路徑，體制機制創(chuàng)新不能以突破甚至犧牲法治為代價。二是從行政法治實踐來看，服務型政府的行政應該主要體現在行政執(zhí)法層面，有關公共服務的立法事關社會公共資源的配置以及事業(yè)單位的法律地位，應當主要通過民意機構來立法而不是行政立法。如果由行政機關主導事業(yè)單位的立法，有關事業(yè)單位的立法被視為行政領域的事務，勢必會帶來行政立法無法超脫的自身利益傾向從而加劇事業(yè)單位泛行政化現象，以及因行政立法位階低而產生的權威性不夠的問題。

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（責任編輯：王秀艷）

The Reform of Institutions from the Perspective of Administrative Laws

He Zhengrong

Abstract：China's institution reform of the new round is performed under the establishment of the market economic system，the construction of service-oriented government，the innovation of the social management system and the reform of the public service supply system.Therefore，it should be guided in the concept of service-oriented government to reasonably define the public service function of the government in market economy system，to make clear the position of institutions in the public service system;under the market economy system，it should be done to reform the traditional state enterprise system，to establish new enterprise system，to straighten out the relationships between the government and the enterprise organization，to strengthen legislation，and to promote the legalization of the relationships between the government and the enterprise organizations.

Key words：institution reform;service-oriented government;legal system of modern enterprise organizations