張西勇

摘要：新公共治理理論的興起標(biāo)志著公共行政理論研究范式由“新公共管理”和“新公共服務(wù)”向“新公共治理”轉(zhuǎn)變，其目的是不斷調(diào)整政府、市場和社會之間的管理邊界，實現(xiàn)三者之間更為良性的互動。通過公共部門、私人部門和非營利機構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，公共事務(wù)管理者創(chuàng)新公共治理的工具和手段，為利益相關(guān)者和公民參與公共事務(wù)的管理提供新的通道。西方國家尤其是美國通過制度化和法治化的方式，充分利用準(zhǔn)立法程序和準(zhǔn)司法程序，豐富拓展新公共治理實踐，提升了公共事務(wù)管理的效率和效能?？疾烀绹鹿仓卫淼膶嵺`和過程，對中國國家治理體系的構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新公共治理；美國；準(zhǔn)立法治理；準(zhǔn)司法治理；公民參與

中圖分類號：D7712

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0107-06

現(xiàn)代社會日益復(fù)雜，各種系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的日趨獨立，對國家公共事務(wù)的管理提出了新的挑戰(zhàn)。治理的出現(xiàn)就是為了解決“政府失靈”和“市場失靈”的弊端，以便對社會資源進(jìn)行最優(yōu)配置，保障公民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益和公共利益的實現(xiàn)。鑒于此，黨的十八屆三中全會將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，以協(xié)調(diào)不同利益群體之間的沖突，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。由于治理促進(jìn)了國家、社會和市場之間的良性互動，因此，提升治理能力，除了需要行政機關(guān)效率和效能的提高，更需要公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)督者、“消費者”——公民和利益相關(guān)者的參與。因此，只有創(chuàng)新多元化的治理規(guī)則和手段，暢通公民參與公共事務(wù)管理的通道，才能廣泛聽取民意和集中民智，發(fā)揮集體智慧，進(jìn)而提高公眾滿意度。而借鑒國外尤其是美國新公共治理的成功經(jīng)驗，有利于深化我國行政體制改革，“增強政府的執(zhí)行力和公信力，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

一、新公共治理的興起

治理的概念在許多學(xué)科領(lǐng)域得到探究，包括政治科學(xué)、公共行政、政策制定、規(guī)劃設(shè)計、社會學(xué)等。盡管“治理”（governance）和“政府統(tǒng)治”（government）都崇尚目標(biāo)導(dǎo)向活動，但二者并非同義術(shù)語?！罢y(tǒng)治”通常是指擁有法定的和正式的權(quán)威，并通過強制性力量來貫徹和執(zhí)行政策；“治理”指的是基于公民和組織共享目標(biāo)活動的創(chuàng)造、執(zhí)行和貫徹，它們可能擁有也可能不擁有正式的權(quán)威和強制力。[4]4-5作為一種活動過程，治理尋求政策制定的權(quán)力共享，鼓勵公民自治和獨立，并提供公民參與公共物品提供的程序。

世紀(jì)之交，“治理”日益引起學(xué)界的關(guān)注，弗雷德里克森（Fredrickson）認(rèn)為，公共行政正朝向“合作理論、網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論、制度建構(gòu)和維持理論”發(fā)展，以回應(yīng)在“碎片化和脫節(jié)的”國家中，“司法權(quán)和公共管理間衰落的關(guān)系”。他強調(diào)制度主義、公共部門網(wǎng)絡(luò)理論和治理理論與未來的公共行政研究有關(guān)，并對制度主義與公共部門網(wǎng)絡(luò)主義進(jìn)行了區(qū)分：制度主義是關(guān)于“規(guī)則、角色、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)期的社會建構(gòu)，以約束個體和群體的選擇和行為”；而公共部門網(wǎng)絡(luò)理論是關(guān)于“相互依賴的結(jié)構(gòu)”，它有正式和非正式的聯(lián)動機制，包括交換和互惠關(guān)系、公共利益、共享信念和專業(yè)展望的聯(lián)系。治理理論發(fā)生在制度領(lǐng)域、組織或管理領(lǐng)域、科技或工作層面，包括正式和非正式規(guī)則、科層體制與程序流程，并深受行政法、委托一代理理論、交易成本分析、領(lǐng)導(dǎo)理論和其他理論的影響。

凱特爾（Kettl）觀察到，向治理轉(zhuǎn)變的動力是“行政行為的擴(kuò)張，行政伙伴的多元化，以及政治影響對政府外部系統(tǒng)的擴(kuò)散”。他指出了提升談判和協(xié)調(diào)技能的必要性：除了懂得使用科層制和權(quán)威外，行政官員還必須管理復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，更多地依賴人際關(guān)系和組織間關(guān)系過程，有效利用信息技術(shù)和績效管理技能，并增強過程的透明性。即根據(jù)談判和協(xié)調(diào)技能建立人力資本，為公民參與提供通道，構(gòu)建自下而上的公眾問責(zé)機制。

網(wǎng)絡(luò)理論清晰地表明了談判技能的必要性。阿格拉諾夫（Agranoff）和麥奎爾（McGuire）證實了協(xié)同管理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，他們將其界定為“在多元組織安排中參與和管理的過程，以處理單個組織不能或較易解決的問題”。他們對“協(xié)作”和“協(xié)同”進(jìn)行了區(qū)分，盡管兩者都主張一起工作來解決問題，但是“協(xié)作”還有有益性和善意的維度?？衫玫膮f(xié)作機制非常豐富，基于組織結(jié)構(gòu)和行政架構(gòu)的考慮、政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，協(xié)作機制在處理城際關(guān)系中得以利用。并且，與協(xié)同相比，協(xié)作安排在實踐中得到更為廣泛的運用。阿格拉諾夫認(rèn)為，相比傳統(tǒng)科層組織，由于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更注重自我管理，其成員來自于不同的組織文化，且自愿性質(zhì)較強，使得管理者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下的管理方式迥異，他們的決策過程從通過議程到付諸實施都有很大差異。但是“決策時的共享經(jīng)歷、充分的探討等因素催生了富有創(chuàng)造性的解決方案。當(dāng)決策產(chǎn)生勝利者和失利者、當(dāng)出現(xiàn)零和博弈的情況時，會影響公眾的參與和奉獻(xiàn)。這些情況清楚地表明，由于共識是建立在雙方協(xié)議的基礎(chǔ)之上，因此，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)很少能制定核心決策”。

不同于弗雷德里克森（Fredrickson）將治理界定為政策形成和執(zhí)行的過程，薩拉蒙（Salamon）在《政府的工具：新治理導(dǎo)論》一書中，將治理界定為政府管理的工具和技術(shù)。新公共治理是一種架構(gòu)，它承認(rèn)“現(xiàn)代技術(shù)的協(xié)作特性以滿足人們的需要，從事復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)管理的公私部門的行動者廣泛使用的行為工具，滿足不同類型公共管理所產(chǎn)生的需求，不同類型的公共管理者強調(diào)協(xié)作和實現(xiàn)而非等級和控制”。他認(rèn)為，在公共管理中引入新公共治理，需要重點關(guān)注特定的技能，即談判和說服、協(xié)作和實現(xiàn)，它們包括激活（activation）、流程（orchestration）、調(diào)節(jié)（modulation）。激活可以獲得網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的參與，流程是勸說行動者進(jìn)行協(xié)作，調(diào)節(jié)是提供足夠的激勵推動協(xié)作行為的完成。然而，工具制造者、使用者和公共管理者使用這些技能的過程并不清晰。

二、美國新公共治理的過程與實踐

自20世紀(jì)70年代末以來，新公共管理運動興起，西方發(fā)達(dá)國家相繼開啟了政府管理模式的改革。在這一改革的浪潮中，美國積極探索政府治理新模式，不管是公共服務(wù)社會化，還是“政府再造”，其目的是重新探索國家和社會公共事務(wù)的治理模式，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足公眾日益多樣化的需求。在由“管制型”向“治理型”轉(zhuǎn)變的過程中，美國政府創(chuàng)新公共治理的方式和手段，并通過法治程序鼓勵公民和利益相關(guān)者積極參與公共事務(wù)的管理，豐富了新公共治理的實踐和過程。

1鼓勵公民與利益相關(guān)者參與新公共治理的實踐。新公共管理傾向于把公民視為顧客，認(rèn)為公眾只是消極地、被動地接受公共服務(wù)。并且，與作為整體的公眾相比，個體公民直接參與治理過程的情形并沒有出現(xiàn)。弗雷德里克森認(rèn)為，有關(guān)公眾的一般理論以四個必要條件為基礎(chǔ)：憲法；有道德的公民意識的增強；回應(yīng)公眾集體利益的制度和程序；仁慈和更好的公共服務(wù)。有道德的公民理解法律基礎(chǔ)（憲法），相信美國體制的價值是天賦權(quán)利，愿意履行個體道德責(zé)任，待人接物彬彬有禮，包括在交談中注意忍耐和寬容。然而，盡管憲法文本并不考慮公民的直接參與，但是通過“在政府與人民之間建立緊密聯(lián)系”能夠創(chuàng)造有智識的公民?！罢c人民之間的緊密聯(lián)系”表明了公民參與公共事務(wù)管理的必要性和重要性，通過“行政官員與公民之間回應(yīng)與責(zé)任的雙向機制”，能夠提升公共事務(wù)管理的效能。

在新公共治理過程中，公民和利益相關(guān)者的參與日趨重要，參與的工具和方法日趨多樣，公眾的作用極大增強。在新公共治理過程中，行政官員的核心責(zé)任問題凸顯。在治理的典型模式中，行政官員處于三權(quán)分立沖突的中心。由于代表制的缺陷，“授予公民獨立話語權(quán)能夠提升政府決策的合法性和改善政府的公信力和洞察力?！睂嶋H上，在政策制定、貫徹和執(zhí)行方面，公共行政官員擁有獨一無二的機會為公民的參與提供直接的通道，其方式是通過“在官方和公眾之間建立橫向協(xié)作關(guān)系，尋求‘權(quán)力共享’而非‘權(quán)力控制’”。同時，公民的參與能夠促進(jìn)民主的健康發(fā)展，不管是作為一種手段還是目標(biāo)，公民協(xié)商都將加強民主。因此，應(yīng)該鼓勵公民參與那些影響公眾生活的決策。新的時代需要新的治理機制，尤其是需要強化地方層面的治理，并簡化公民參與的程序。因此，美國鼓勵利益相關(guān)者和公民參與公共事務(wù)治理，以此方式來傾聽公眾的呼聲，且有利于他們履行民主義務(wù)和追求自身利益。

2探索公民和利益相關(guān)者參與新公共治理的工具和方法。與科層組織決策相比，公共部門、私人部門和非營利機構(gòu)組成的橫向網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了治理的新結(jié)構(gòu)。因此，必須更為關(guān)注公民和利益相關(guān)者參與公共事務(wù)治理的工具、方法和程序。在美國新公共治理實踐中，為了提升治理的合法性，公共行政官員采取多樣化的治理模式，在多個政策領(lǐng)域鼓勵公民與利益相關(guān)者通過準(zhǔn)立法（quasilegislative）和準(zhǔn)司法（quasijudicial）的程序來實現(xiàn)對社會公共事務(wù)治理的參與。

（1）準(zhǔn)立法程序在新公共治理中的運用。準(zhǔn)立法程序包括協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)民主、公共對話、參與式預(yù)算、民事陪審團(tuán)、學(xué)習(xí)小組、協(xié)同決策，以及利益相關(guān)者群體或公民之間其他形式的協(xié)商和對話。類似小組討論、圓桌會議、市民大會、工作對話選擇、協(xié)同管理委員會，以及其他伙伴關(guān)系安排的情境下，也經(jīng)常運用準(zhǔn)立法新公共治理方式。在不同的情境下，可以根據(jù)涉及的公眾數(shù)量、發(fā)生的公共空間、對真正協(xié)商的培養(yǎng)、對理性討論的促進(jìn)、政府的授權(quán)，以及實際后果等因素，來選擇不同的模式。若涉及人員相對規(guī)模較小且非正式的情境，如公共對話或?qū)W習(xí)小組，可能更關(guān)注成員之間相互溝通和故事交流，以建立信任；而規(guī)模較大的公共事務(wù)治理可能會預(yù)先設(shè)定議程，并傾向于有邏輯的、理性的談?wù)?，以建立?lián)系和共識。這些治理過程以尋求協(xié)商作為終點，或者向政府提供具體的政策建議。當(dāng)然，與政策過程的聯(lián)接點不同，這些組織的目標(biāo)也迥異。例如，凱特琳國家事務(wù)論壇（Kettering′s National Issues Forum）模式有助于公民明晰他們的偏好，其方式是通過在小團(tuán)體中對有關(guān)公共政策問題所采取的具體行為選擇進(jìn)行協(xié)商。與此相反，協(xié)商民意測驗?zāi)軒椭鷦龠x的決策者履行其代表功能，它可以通過代表性的樣本提醒決策者：如果大眾有充足的時間對某項公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商的話，他們的政策偏好會是什么。在利用準(zhǔn)立法過程進(jìn)行協(xié)商時，參與者會考慮多元化的觀點，批判性地思考存在的問題和潛在的解決方案。并且，在特定的情境下努力使集體決策滿足公眾的需求。大多數(shù)促進(jìn)協(xié)商的方法需要公共空間、利益為基礎(chǔ)的談判、共識的建立、積極的聆聽和沖突解決技巧，以成功實現(xiàn)協(xié)商的目標(biāo)。解決沖突的技巧、實踐和流程，有助于提升協(xié)商的質(zhì)量，其方式是幫助參與者表達(dá)偏好和消除差異。

（2）準(zhǔn)司法程序在新公共治理中的運用。在新公共治理中，準(zhǔn)司法過程涵蓋替代性糾紛解決機制（alternative dispute resolution， ADR），如調(diào)解、簡化程序、微型審判、簡易陪審團(tuán)審判、實況調(diào)查、約束性或非約束性仲裁，這些程序?qū)H組織、國家組織和地方公共機構(gòu)的重要性與日俱增，其目的是解決存在于就業(yè)、教育、家庭、環(huán)境、法庭、刑事司法、社區(qū)環(huán)境等領(lǐng)域的沖突。就調(diào)解而言，一個沒有利害關(guān)系的公正的第三方機構(gòu)，有助于沖突各方通過談判方式達(dá)成自愿協(xié)議或解決方法。就簡化程序而言，公正的第三方機構(gòu)有助于利益團(tuán)體之中或利益團(tuán)體之間的多元利益相關(guān)者通過談判和協(xié)商達(dá)成一致。微型審判涉及到向爭議雙方的高層決策者呈現(xiàn)簡短證據(jù)和進(jìn)行辯論，然后高級決策者通過協(xié)商達(dá)成解決方案。實況調(diào)查也涉及到公正的第三方機構(gòu)，它通過舉行非正式的聽證會，收集證據(jù)，然后根據(jù)證據(jù)做出決定。爭議各方會在決定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步談判。仲裁的形式本質(zhì)上和私人判決一致。所有這些過程為公民和利益相關(guān)者參與行政機構(gòu)的行為——如貫徹執(zhí)行法律——提供了新的通道。

準(zhǔn)立法過程和準(zhǔn)司法程序共性明顯，既體現(xiàn)在彼此之間，也體現(xiàn)在新公共治理的實踐中。決策過程中的沖突是內(nèi)在的，隨著決策過程中參與者數(shù)量的增加，涉及到的職位、利益、價值和觀點也在增多。在新公共治理實踐中，運用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的程序提升了個體的話語權(quán)，授予公民和利益相關(guān)者不同于傳統(tǒng)治理過程的權(quán)力，并聚焦利益而非權(quán)利。這些新公共治理的方法尋求吸引公民和利益相關(guān)者就利益沖突進(jìn)行對話，并把公民和政策過程聯(lián)接在一起，既包括政策的制定，也包括政策的執(zhí)行。

準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法新公共治理過程在國際、國內(nèi)、地方組織得到了廣泛的應(yīng)用，它貫穿于各個部門和各個環(huán)節(jié)中，為公眾參與公共事務(wù)的治理提供了制度化的通道，為政策的制定、落實和執(zhí)行提供了可操作性的工具和重要的方法。

3通過完善法制為新公共治理提供法定框架。在《行政程序法》（the Administrative Procedure Act， APA）許可的范圍內(nèi)，美國的公共行政機構(gòu)有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)對不同的治理流程做出選擇。對新公共治理的實踐來說，憲法本身是靜態(tài)的。然而，針對新公共治理過程的法定框架早已存在于聯(lián)邦層面，并且在州政府和地方政府層面發(fā)展迅速。[23]

（1）聯(lián)邦層面對新公共治理的法定支撐。聯(lián)邦層面的法定框架有助于明晰治理過程之間的根本聯(lián)系，它在特定情境下把準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法領(lǐng)域的實踐結(jié)合在一起。在增強公眾對聯(lián)邦行政管理機構(gòu)治理過程的知情權(quán)和參與權(quán)方面，《行政程序法》有了重大突破，體現(xiàn)在正式的和非正式的組織行為。正式的組織行為采取規(guī)則制定和裁決的方式。在規(guī)則制定方面，行政管理機構(gòu)制定適用于將來的總體規(guī)則。規(guī)則制定一般需要發(fā)布公告，并且需要公眾進(jìn)行評議。[24]在裁決層面，通過對證據(jù)和事實的回顧性檢查，行政管理機構(gòu)確定個體的權(quán)利。根據(jù)《行政程序法》的規(guī)定，行政管理機構(gòu)在依據(jù)正當(dāng)性程序做出裁決前，要舉行裁決聽證會，如公告、盤問證人、呈現(xiàn)證據(jù)和辯論、接收書面判決理由等。非正式組織行為、規(guī)則制定和裁決在整個政策系統(tǒng)中規(guī)范了行政管理機構(gòu)的行為，貫穿于政策制定、落實和執(zhí)行的整個過程。行政管理機構(gòu)的行為與政策系統(tǒng)的聯(lián)系使得這些過程彼此聯(lián)接，并和治理聯(lián)接在一起。

《行政程序法》從根本上改變了公民和利益相關(guān)者與行政管理機構(gòu)在治理過程中的關(guān)系。公眾的需求使政府的工作更加透明，通過規(guī)則制定中的政府公告和評議，公民能夠合法地表達(dá)自己的聲音；通過判決，能夠保證利益相關(guān)者的生命、自由、財產(chǎn)權(quán)免受政府的干擾和侵害。他們能夠表達(dá)自己的意愿，并確保能夠被行政管理機構(gòu)所聽到。然而，這些傳統(tǒng)的治理過程也限制了個體、組織和群體參與的程度。如行政管理機構(gòu)可能在已經(jīng)對政策建議做出基本決定之后，才有選擇性地舉行聽證會。[25]另外，行政判決可能會限制證人證詞的內(nèi)容，其原因是他們說的某些話不能被當(dāng)作證據(jù)被采信。[26]

相對較近的《行政程序法》修正案在相當(dāng)程度上擴(kuò)展了公民參與的形式和機會。美國國會對《行政程序法》通過了兩個修正案，并在1996年使其永久化，即《1996年協(xié)商制定規(guī)則法》（the Negotiated Rulemaking Act of 1996， NRA）和《1996年行政爭議解決法》（the Administrative Dispute Resolution Act of 1996， ADRA）。自從國會通過這兩個法規(guī)后，聯(lián)邦政府采用新公共治理程序的行為大幅度增長。[27]

“準(zhǔn)立法（quasilegislative）”過程為行政管理機構(gòu)的運行確立了標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、預(yù)期，或者說規(guī)則和規(guī)制。[23]《協(xié)商規(guī)則制定法（NRA）》規(guī)定了在準(zhǔn)立法新公共治理過程中對監(jiān)管式談判的應(yīng)用。它要求行政管理機構(gòu)要召開一個由25名或較少的利益相關(guān)者參加的小組，對提議的草案規(guī)則、后續(xù)的公告和評論文本進(jìn)行談判。[28]然而，當(dāng)授權(quán)行政管理機構(gòu)使用備選爭議解決方案時，《行政爭議解決法（ADRA）》也考慮使用準(zhǔn)立法過程。環(huán)境治理領(lǐng)域更多地使用準(zhǔn)立法新公共治理過程，如在制定、落實和強制執(zhí)行環(huán)境政策的過程中使用利益調(diào)解、簡化程序、建立共識、協(xié)同決策等方式。[29]

準(zhǔn)司法（quasijudicial）過程通常指回顧性的、客觀的機構(gòu)行為，它涉及到特定的公民或利益相關(guān)者的權(quán)力或義務(wù)，其范圍囊括非正式的裁決方式和正式的裁決方式。非正式裁決的方式主要指學(xué)校教育對學(xué)生行為規(guī)則的塑造，而正式裁決則是《行政程序法》所鼓勵的、在美國最高法院的裁決中清晰規(guī)定的十項法定訴訟程序，包括公告、證據(jù)呈現(xiàn)權(quán)、對質(zhì)和對證人的盤問、口頭辯論、書面決定等。《行政爭議解決法（ADRA）》規(guī)定，準(zhǔn)司法新公共治理過程包括調(diào)解、程序簡化、微型審判、簡易陪審團(tuán)審判、實況調(diào)查、約束性或非約束性仲裁。[30]

幾乎在所有公共決策、政策制定、貫徹落實、強制執(zhí)行的過程中，都會存在不同利益集團(tuán)之間的沖突。通過消除利益集團(tuán)的沖突以實現(xiàn)一致，這些新公共治理過程在多元化甚至相互競爭的參與者之間提供了協(xié)調(diào)和合作機制。其結(jié)果是，這些程序增強達(dá)成穩(wěn)定共識的可能性，并且有助于增強參與者的公平感、公正感，以及制度的合法性。

（2）州和地方層面支撐新公共治理的法定框架。然而，由于每個州都有自己的行政程序架構(gòu)，因此類似于聯(lián)邦層面《行政程序法》的立法創(chuàng)新并沒有在州和地方政府層面出現(xiàn)。盡管州級行政程序法模式（the Model State Administrative Procedure Act， MSAPA）并沒有出現(xiàn)在行政程序法和協(xié)商決策制定中，然而，州政府實際上已經(jīng)采用了這些程序，行政官員也獲得隱性授權(quán)來使用這些程序。另外，多數(shù)州政府已經(jīng)采用州級行政程序模式，它們對一般案件進(jìn)行非正式的解決和處理，允許行政機構(gòu)成立咨詢委員會，要求行政機構(gòu)采用對公眾有利的非正式規(guī)則。[31]所有這些規(guī)定為行政機關(guān)提供了非正式的、一致導(dǎo)向的過程，這些過程都具有新公共治理的特征。

由于明示權(quán)限的缺失，作為一種私人判決的形式，約束性仲裁會導(dǎo)致行政機構(gòu)針對私人決策者的管制權(quán)力面臨違憲授權(quán)的問題。然而，一般而言，其他有關(guān)新公共治理程序都不存在這樣的問題，因為它們對治理程序和約束性結(jié)果都預(yù)先達(dá)成了協(xié)議。另外，新的《統(tǒng)一調(diào)解法》（Uniform Mediation Act）在第二章第六節(jié)為政府使用調(diào)節(jié)方法提供了明確規(guī)定，許多州（如伊利諾斯州）已經(jīng)開始采用這種統(tǒng)一法案。

要么根據(jù)《州行政程序法修正案》，要么通過行政命令（如馬薩諸塞州），許多州都授權(quán)州行政管理機構(gòu)使用新公共治理過程。有關(guān)替代性糾紛解決機制（ADR）和協(xié)商決策（negotiated rulemaking）的州立法范圍廣泛，既包括長期的和短期的，也包括概要性的和具體的。例如，新墨西哥州只是籠統(tǒng)地要求行政機構(gòu)利用替代性糾紛解決機制，而德克薩斯州和佛羅里達(dá)州卻通過了類似于聯(lián)邦行政爭議解決法（ADRA）和協(xié)商制定規(guī)則法（NRA）的法案。更為常見的是把一般性的授權(quán)作為《州行政程序法》的一部分。如印第安納州授權(quán)州行政管理機關(guān)利用調(diào)解的方法，其條件是調(diào)解員必須像州級高等法院的調(diào)解員一樣接受過專門的訓(xùn)練?？傊?，在州級層面，授權(quán)和鼓勵州政府和地方政府在新公共治理中使用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法方式的過程增長迅速。

三、對我國治理體系和治理現(xiàn)代化的啟示

當(dāng)前，我國正進(jìn)行“攻堅期和深水區(qū)”的全面深化改革。在挑戰(zhàn)與機遇并存的關(guān)鍵時期，黨和政府作出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部署，并提出“加大社會治理創(chuàng)新與政治體制改革的力度，以便更有效地消除國家治理的體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾”。[32]在此背景下，美國新公共治理的過程與實踐對促進(jìn)我國治理體系和治理現(xiàn)代化有較強的借鑒意義。

1盡快實現(xiàn)由“管制”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變?！皞鹘y(tǒng)政府管理的影響力不僅源于公共服務(wù)的政府壟斷、集中管理和政府機構(gòu)的直接生產(chǎn)等制度安排，更源于這一模式所衍生的思維定勢和政治氣候?！盵33]在此背景下，政府的改革就是破除政府萬能的神話，打破政府壟斷性直接生產(chǎn)是唯一最佳模式的觀念，為市場化改革破除思想藩籬，開拓發(fā)展空間?！笆袌龌c多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，‘市場式政府’被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。”[34]就美國而言，自新公共管理運動興起，政府管理理念的轉(zhuǎn)變一直比較活躍，從公共服務(wù)社會化到政府再造，美國政府一直在探索政府治理新模式，構(gòu)建合作共贏的公私伙伴關(guān)系，實現(xiàn)公共利益的最大化，以便更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足他們多樣化的需求；而中國的改革開放就是政府從其管不好、管不了的市場領(lǐng)域、社會領(lǐng)域逐漸退出的過程，通過明確界定政府、企業(yè)、社會三者之間的權(quán)力邊界，建構(gòu)三者之間良性的互動模式。在這個過程中，政府管理理念不斷得到創(chuàng)新，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“凡是能由市場決定的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”、“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。[35]這意味著必須全面深化改革，實現(xiàn)政府職能根本有效轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“管制”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)政府、市場、社會的新型關(guān)系?！爸卫怼币笤诠彩聞?wù)領(lǐng)域中國家和社會、政府和市場、政府和公民的共同參與，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，形成一個上下互動、雙向度或者是多維度的管理過程，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給。

2以創(chuàng)新制度安排建構(gòu)國家治理體系。制度是“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束。從而，制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵”。[36]作為規(guī)范和約束人們行為的規(guī)則集合，制度能通過對違規(guī)的懲戒來形塑人們的行為習(xí)慣，它“意味著權(quán)威的原則、規(guī)范、規(guī)則和程序”。[4]9因此，制度安排具有強制性的力量，它影響著國家和社會發(fā)展的路徑。在經(jīng)歷了“市場失靈”和“政府失靈”以后，重構(gòu)政府、市場和社會之間的良性互動關(guān)系成為必然?！霸谧罱嗄昀?，國家的權(quán)力和權(quán)威經(jīng)歷了重大的重新改造，治理已成為一個更加復(fù)雜、更加多邊的過程。為了實現(xiàn)意愿中的國內(nèi)政治目標(biāo)，推行重大的政策綱領(lǐng)，解決國內(nèi)危機，政府越來越需要坐到談判桌上，與公共的或私人的、國內(nèi)的或國外的各種組織進(jìn)行磋商?！盵37]然而，盡管公共事務(wù)治理的主體日益多元化，但在日常公共事務(wù)的多元治理格局中，政府依然是其他社會力量難以替代的最大的權(quán)威組織。而且，其他社會力量能夠成為公共事務(wù)的治理主體，必須是在政府提供的制度性許可的前提之下，它們不可能在多元化實踐格局中擺脫國家或政府的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)制或其他管理方式。換言之，當(dāng)今公共事務(wù)治理的多元格局只是一種次格局，是政府治理格局的延伸，是政府治理的一種新模式、新面貌、新工具。在這種背景下，政府應(yīng)積極行使“規(guī)則制定者”的功能，發(fā)揮制度創(chuàng)新和制度供應(yīng)能力，通過制度安排為新公共治理提供法定框架，建構(gòu)國家治理體系。在這一點上，美國的做法提供了有益的啟示。它通過修改《行政程序法》，制定《協(xié)商制定規(guī)則法》和《行政爭議解決法》，在制度上提供了治理機制，規(guī)范了行政官員依法行政的程序，暢通了公眾參與公共事務(wù)治理的制度化渠道，豐富了新公共治理的形式和方法，促進(jìn)了新公共治理實踐的發(fā)展。

3探索公民參與公共事務(wù)治理的方法。公民進(jìn)入公共領(lǐng)域生活、參與公共事務(wù)的治理是國家走向政治民主和政治文明的重要組成部分，是公民對那些影響他們生活的公共政策施加影響的基本途徑。一方面，信息技術(shù)進(jìn)步和新傳媒的發(fā)展為公民參與公共事務(wù)的治理提供了技術(shù)化基礎(chǔ)，使公民獲得公共事務(wù)治理和管理績效信息的渠道更為便利和暢通。另一方面，公民社會的發(fā)展與非營利組織的活躍成為公民參與公共事務(wù)治理的組織基礎(chǔ)?！暗谌块T的興起使得公民參與公共事務(wù)治理的選擇日趨多樣化，他們越來越多地借助各類非營利組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過程，并作為政府的合作伙伴，承擔(dān)一部分共同產(chǎn)出公共服務(wù)的責(zé)任?！泵鎸裥枨蠖鄻踊椭卫碇黧w多元化的挑戰(zhàn)，政府應(yīng)主動求變，積極創(chuàng)新公民參與公共事務(wù)治理的渠道和方法。其實，在政府治理公共事務(wù)的過程中，存在著多元化的治理工具，根據(jù)政府治理目標(biāo)設(shè)計來選擇治理工具，是一種有目的的思考過程?！按_定哪些治理工具能夠符合社會發(fā)展的需要，實質(zhì)上也是一種公共決策和制度變革?！盵39]美國采用準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的新公共治理過程，吸引公眾參與公共事務(wù)治理的方式值得借鑒，這些方式包括在法定框架內(nèi)使用談判、調(diào)解、簡化程序、公民和利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、合作以及建立共識等。黨的十八屆三中全會提出，要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。[35]這就要求，為了推進(jìn)國家治理體系和治理現(xiàn)代化，不僅需要創(chuàng)新公民參與公共事務(wù)治理的方式和方法，而且還要提升行政官員治理技能，包括召集會議、評估沖突、談判、積極傾聽、重構(gòu)組織、簡化程序，以及建立共識?！肮补芾碚邞?yīng)該通過支撐新公共治理過程的法定框架，為更多的公民參與公共事務(wù)的管理提供便利條件，以協(xié)調(diào)多元化的利益相關(guān)者和參與主體的利益?！?/p>

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