陳亞輝

【摘要】隨著社會治理方式的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系已經(jīng)成為社區(qū)發(fā)展的重要趨勢，促使社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與再造。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵是通過管理網(wǎng)絡(luò)使社區(qū)能快速反映公民需求，提供高質(zhì)量公共服務(wù)。未來的社區(qū)應(yīng)注重建立社區(qū)公共價值，連接社區(qū)公共服務(wù)伙伴關(guān)系，強(qiáng)化政府責(zé)任，提升社區(qū)公共服務(wù)者能力。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)絡(luò)化治理 社區(qū)治理 官僚制 公共價值

【中圖分類號】D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，全球社區(qū)治理正發(fā)生著明顯轉(zhuǎn)型，官僚制正在與公民治理進(jìn)行一定程度的整合，形成了一種既不同于政府統(tǒng)治社區(qū)，又不同于社區(qū)排斥政府的新型治理模式。社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)換對社區(qū)體制和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響，其目標(biāo)是構(gòu)建一個更民主、更具活力、更負(fù)責(zé)任、更高效的資源整合和公共服務(wù)供給能力的新型社區(qū)，在這樣的背景下，研究我國社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理問題有較強(qiáng)的理論和實踐價值。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理概述

網(wǎng)絡(luò)化治理的主要內(nèi)容。“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Governing by Network）是一種替代官僚層級制的新型治理范式，既包含高程度的公私合作，又意味著政府對公私合作網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)管理能力;它將高水平公私合作特性與網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合，給予公民更多的選擇權(quán)，是跨界合作的最高境界。①網(wǎng)絡(luò)化治理包含三個方面的主要內(nèi)容：

第一，公共治理的一切行動以公共利益為向?qū)?。政府選擇文化兼容性強(qiáng)、經(jīng)營能力強(qiáng)的合作對象，采取靈活合作方式實現(xiàn)公共利益最大化，如：服務(wù)合同網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)、突發(fā)事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)、渠道性伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、信息傳播網(wǎng)絡(luò)等。

第二，網(wǎng)絡(luò)化治理的核心價值是突破官僚制和多元整合。從外部看，否定政府壟斷公共物品與公共服務(wù)的供給;從內(nèi)部看，整合政府內(nèi)部力量，形成結(jié)構(gòu)扁平的整體政府，強(qiáng)調(diào)政府的使命是提供全面和高質(zhì)量的公共服務(wù)，而不是關(guān)注具體的機(jī)構(gòu)或人員。

第三，在設(shè)計服務(wù)網(wǎng)絡(luò)時，政府、承包商或第三方都可以作為公共網(wǎng)絡(luò)的集成者，而政府承擔(dān)的核心工作是規(guī)制和全面監(jiān)督。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的理論內(nèi)涵。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理是在多中心治理、社會資本、協(xié)商民主等理論基礎(chǔ)上構(gòu)建形成的，它強(qiáng)調(diào)復(fù)合治理主體間形成信任、互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重視平等、包容、交互、公開和責(zé)任。

第一，多中心治理。我國社區(qū)治理逐步開啟了從單一主體到復(fù)合主體的治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程。隨著市場經(jīng)濟(jì)逐漸取代計劃經(jīng)濟(jì)，“單位制”失去了生存空間，“社區(qū)制”的確立使得社區(qū)服務(wù)成為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)中心、業(yè)主委員會、社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者組織、社區(qū)草根組織、社區(qū)協(xié)調(diào)委員會等傳統(tǒng)社區(qū)沒有的民間或半官方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理，使得社區(qū)公共服務(wù)供給越來越依賴于網(wǎng)絡(luò)化合作伙伴。

第二，社區(qū)社會資本。社區(qū)社會資本存量及其分布狀況是衡量社區(qū)善治的重要指標(biāo)，其核心是社區(qū)居民間交往頻率，交往越頻繁，居民對社區(qū)的歸屬感便越強(qiáng)，便越會在整體上提升全社區(qū)的社會資本。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的一項重要職責(zé)就是不斷培育社會資本，通過消除社區(qū)居民之間的陌生感，建構(gòu)一個“熟悉社區(qū)”，強(qiáng)化社區(qū)居民關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)社區(qū)居民增強(qiáng)信任感，從而彌合社區(qū)間差異，縮小心理鴻溝，凝聚社區(qū)人心。

第三，社區(qū)協(xié)商民主。公共領(lǐng)域的協(xié)商在現(xiàn)代社會公民政治生活中起著越來越重要的作用。現(xiàn)階段，社會正處于快速轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾凸顯，特別是群體性事件高發(fā)多發(fā)給社會治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。社區(qū)協(xié)商民主的關(guān)鍵是完善利益訴求渠道和溝通協(xié)商機(jī)制，在平等、法治的軌道內(nèi)解決沖突，用對話化解對抗。通過克服各種觀念性和制度性障礙，有效破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)，積極消除城市人與農(nóng)村人、本地人與外地人的身份壁壘和心理隔閡。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的核心思想。網(wǎng)絡(luò)化治理理論為社區(qū)治理提供了官僚制或自治主導(dǎo)之外的另一種替代性方案，既能吸納政府積極參與，又能充分發(fā)揮多元治理主體的積極作用。同時，相比合作治理中的治理主體之間關(guān)系不清晰的缺點，網(wǎng)絡(luò)化治理又具備元治理的特征，它明確了政府在社區(qū)治理體系中的關(guān)鍵作用，但又通過網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制的設(shè)計避免政府固有的官僚體系對社區(qū)的侵蝕。

第一，公共價值最大化是社區(qū)治理的核心。網(wǎng)絡(luò)化治理理論認(rèn)為，政府的核心職責(zé)是從管理人員和項目到轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造公共價值。一個典型案例是：當(dāng)市立醫(yī)院由于經(jīng)營不善導(dǎo)致虧損嚴(yán)重時，政府高級官員面臨的實際上有兩個問題：一是：“我們怎么才能拯救醫(yī)院？”另一個則是更根本性的問題：“我的工作是經(jīng)營一家公立醫(yī)院呢，還是為窮人提供最大可能的公共醫(yī)療衛(wèi)生？”從治理理念看，網(wǎng)絡(luò)化治理更傾向于后者，其本質(zhì)是從關(guān)注公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展到更加重視社區(qū)公共服務(wù)體系的構(gòu)建，這一觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)多元化治理主體的發(fā)展提供了嶄新的、公平的空間。

第二，社區(qū)公共服務(wù)集成者可以多元化。我國的社區(qū)自治體系中，居委會既是法定的治理核心，又是社區(qū)服務(wù)的核心供給者。實際上，各個地方居委會發(fā)展是參差不齊的，有的運轉(zhuǎn)良好，有的則形同虛設(shè)。有的居委會甚至占據(jù)著法定的自治主體地位，卻沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，難以滿足居民對社區(qū)公共服務(wù)的需要。網(wǎng)絡(luò)化治理理論則打破了政府作為公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)集成者的限制，依此類推，居委會也不一定是社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的唯一管理者，可以根據(jù)實際情況選擇最優(yōu)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)集成者，這無疑為社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理方式提供更多樣化和符合地方實際情況的選擇。

第三，政府的最終責(zé)任是社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)化治理理論中，無論哪種治理主體或公共服務(wù)供給者都無法承擔(dān)起服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制和監(jiān)督責(zé)任，政府必須為此負(fù)責(zé)。這一觀點為政府在社區(qū)建設(shè)中的責(zé)任指明了方向，因為當(dāng)前我國社區(qū)治理轉(zhuǎn)型存在著理論與實踐截然脫節(jié)的趨向，部分理論研究者對社區(qū)治理的“去政府化”傾向與政府實踐部門向社區(qū)不斷下移權(quán)力形成了鮮明對比。從網(wǎng)絡(luò)化治理理論出發(fā)，政府的角色應(yīng)該是通過集成社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)居民提供最大的公共價值，并監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量，換言之，政府是社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量最后的“兜底者”。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理面臨的挑戰(zhàn)

官僚制對社區(qū)的侵蝕。官僚制是公共組織理論的重要源泉。在韋伯那里，官僚制是建立在法理權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)的“理想類型”。②然而，相對封閉的官僚制與社會的立體交往、文化多元顯得格格不入。赫梅爾（Ralph P.Hummel）認(rèn)為，官僚體制取代了社會，造成了社會性的缺失;官僚體制把政治變成了行政管理，在官僚體制接管的地方，政治消亡了。③官僚制對社區(qū)治理的侵蝕是顯而易見的，官僚機(jī)構(gòu)專注于按照自己的意志構(gòu)建一切，即自上而下的傳輸權(quán)力和發(fā)號施令，從而形成了對社會和政治的塑造。它總是伴隨著對社區(qū)社會資本和公民政治參與的壓制，因而，它在社區(qū)的擴(kuò)張就不可避免與社區(qū)公民治理及產(chǎn)生明顯沖突。

社區(qū)治理主體地位不平等。目前政府、居委會及各個治理主體之間的關(guān)系并未理順，甚至呈現(xiàn)互相排斥的關(guān)系。政府在社區(qū)中的角色扮演和職能行使過程中，管理體制不順，職責(zé)不清，定位不準(zhǔn)，造成了社區(qū)管理體制的行政化。在一些社區(qū)，居委會甚至成為了公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)的阻礙，社會組織與居委會的不平等地位使得雙方暫時形成了“脆弱的合作”，這種合作關(guān)系是以社會組織“矮化”自身才得以存在的。④社區(qū)合作治理制度含糊不清，不同行為主體間關(guān)系缺少法治化規(guī)范，導(dǎo)致了社區(qū)自治和社區(qū)民主的淺層化，以及社區(qū)參與的初級化。

社區(qū)失靈。近年來，我國開展了一系列公共管理領(lǐng)域的改革，如政府權(quán)力向社區(qū)下移，政府向社區(qū)購買公共服務(wù)，政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能等。這種社區(qū)導(dǎo)向的治理創(chuàng)新固然令人欣喜，但是社區(qū)失靈的現(xiàn)象也令人擔(dān)憂。社區(qū)失靈主要表現(xiàn)為社區(qū)無力承接政府職能轉(zhuǎn)移和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、社區(qū)組織存在合法性問題以及基層社區(qū)存在“盲目排外”的封閉現(xiàn)象導(dǎo)致社區(qū)治理資源配置失效等。⑤

社區(qū)自治與元治理的矛盾。一方面，社區(qū)自治對國家權(quán)威的自然排斥，強(qiáng)調(diào)將社會團(tuán)體置于與政府平等的地位;另一方面，當(dāng)社區(qū)治理失敗時，又將責(zé)任歸咎于政府這個“元治理”的主體責(zé)任。社區(qū)自治與元治理的矛盾使得政府難以擺正自身在社區(qū)治理中的位置，從而難以發(fā)揮引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵作用。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的基本策略

戰(zhàn)略變革：推進(jìn)社區(qū)公共價值最大化。在網(wǎng)絡(luò)化治理的理念下，政府無需直接投資建立那么多的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)該利用原來構(gòu)建機(jī)構(gòu)的經(jīng)費構(gòu)建起一個由非營利組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)志愿者組織等組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不僅不需要花很多心思投入社區(qū)機(jī)構(gòu)建設(shè)，而且可以通過公共資金充分釋放社會力量，創(chuàng)造的公共價值要比孤立建設(shè)幾個機(jī)構(gòu)更大。放棄機(jī)構(gòu)建設(shè)，從公共價值最大化的角度對社區(qū)再造，并不是簡單的外包服務(wù)或私有化，它意味著要盡可能將實現(xiàn)社區(qū)公共價值的各種資源集中到一起，需要不同的人和機(jī)構(gòu)來提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

組織創(chuàng)新：培育多元化公共服務(wù)集成者。隨著社區(qū)多元化公共服務(wù)供給主體的形成，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)集成者可以根據(jù)實際情況選擇不同類型的組織。政府的優(yōu)勢是可以利用其權(quán)威的形象將社會資源有效整合在一起，其挑戰(zhàn)則是受到效率低下、采購法、官員能力等諸多約束。企業(yè)在很多時候具備一定的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，使得他們比政府能更好的管理網(wǎng)絡(luò)中不同供給主體，其挑戰(zhàn)是企業(yè)的營利導(dǎo)向與社區(qū)公共價值目標(biāo)之間的沖突。第三部門同樣可以成為公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)集成者，他們除了自身提供服務(wù)外，還可以整合高校、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、志愿者參與社區(qū)服務(wù)，其挑戰(zhàn)則是第三部門的權(quán)威和公眾認(rèn)可度尚不足。社區(qū)公共服務(wù)組織創(chuàng)新的關(guān)鍵是以公共價值最大化為原則，根據(jù)居民需要選擇合適的公共服務(wù)集成者。

人員再造：塑造公共服務(wù)職業(yè)者。社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者在社區(qū)中的角色越來越重要，它起源于早期的公民志愿者服務(wù)，逐漸演變?yōu)槿毜?、?xùn)練有素的奉獻(xiàn)于社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)人員，并且成為社區(qū)活動的一種核心模式。社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)者的職責(zé)是把公共服務(wù)工作從公民那里分離出來，成為公民直接行為的促進(jìn)者。⑥社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理需要在不同層級都有相應(yīng)能力的公共服務(wù)職業(yè)者。在高層管理者層面，如一個城市市長的能力要求是要將社區(qū)公共價值最大化的基本價值觀，從實干家轉(zhuǎn)變?yōu)槟軇诱撸瑥膭潣咿D(zhuǎn)變?yōu)檎贫嫒?中層管理者層面，如一個街道辦事處的主任能力要求是善于直接或間接地管理和監(jiān)督大量復(fù)雜的公私關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，善于尋找改善組織多級合同、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)績效的機(jī)會;基層管理者層面，如一個社區(qū)居委會主任的能力要求是能夠?qū)唧w的公共服務(wù)項目進(jìn)行管理，對跨公共部門和私人部門的項目進(jìn)行績效監(jiān)控，對網(wǎng)絡(luò)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的走訪、溝通和協(xié)調(diào)，他們具有非常好的組織能力，擁有很強(qiáng)的溝通能力，知道如何創(chuàng)造雙贏的局面。除了管理層面以外，網(wǎng)絡(luò)化治理還要求社區(qū)一線工作人員成為“連接人”（Connector），在整個工作階段都致力于跨公共部門、私人部門和非營利部門的合作，擅長建立各種聯(lián)系，并能平衡這些聯(lián)系以建立互惠互利的社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

流程重組：構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化連接。傳統(tǒng)社區(qū)公共服務(wù)的流向是自上而下的，以社會福利為例，政府確定申報資格，公民提出申請，社區(qū)及政府批準(zhǔn)，然而，這種自上而下的公共服務(wù)流程顯然不利于滿足公民公共服務(wù)需求。在自上而下的公共服務(wù)供給模式下，政府及社區(qū)只是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者和執(zhí)行者，社區(qū)工作人員只需要在長篇累牘的條文中找到依據(jù)，確定幫扶的資格，然后按規(guī)定給予資助。這種模式使得社區(qū)公共服務(wù)供給與需求之間存在巨大的缺口，而這個缺口恰恰是造成社會民生難以保障和社會不穩(wěn)定的根源。

網(wǎng)絡(luò)化連接將僅僅由縱向權(quán)力線構(gòu)筑的供給體系改造為由縱向權(quán)力線和橫向網(wǎng)絡(luò)連接線構(gòu)筑的多層次、復(fù)合型公共服務(wù)供給體系。社區(qū)根據(jù)公民需要選擇網(wǎng)絡(luò)化連接的類型，在任何節(jié)點都能獲取公民需求，并積極回應(yīng)。目前，我國不少地區(qū)探索的網(wǎng)格化管理模式在一定程度上體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化連接的特點，網(wǎng)格化管理首先運用網(wǎng)格地圖技術(shù)將某一地理管轄區(qū)域劃成若干網(wǎng)格單元，并作為最小的管理和服務(wù)單位，配備一定數(shù)量的網(wǎng)格管理員，由網(wǎng)格管理員發(fā)現(xiàn)問題，并與官僚制體系對接共同處理問題。在網(wǎng)格化管理模式下，社區(qū)公共服務(wù)流程打破了自上而下的行政力量整合和調(diào)控社會的體制建構(gòu)，對現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)流程進(jìn)行重組，注重需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，為居民提供無縫隙服務(wù)。

治理轉(zhuǎn)型：建立契約型社區(qū)。我國社區(qū)居委會雖然從法律定位是群眾自治組織，但在治理方式上與其他政府部門并無二異，運行模式也類似政府，其中，“文件治理”是其典型特征。所謂文件治理，即政府通過向社區(qū)居委會下發(fā)文件的方式管理社區(qū)，這種典型的政府統(tǒng)治社區(qū)的治理途徑顯然不利于發(fā)揮社區(qū)自治組織的積極性和創(chuàng)造性，也很難提供令人滿意的社區(qū)公共服務(wù)。

“契約治理”是目前正在興起的一種治理途徑，即在社區(qū)治理領(lǐng)域使傳統(tǒng)的縱向一體化的行政命令關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣M織、公民三者之間的契約關(guān)系，如：政府向社區(qū)社會組織購買服務(wù)、政府與社會資本合作（PPP）、第三方參與社區(qū)治理等。這些形式的共同特征是政府與其他社區(qū)治理主體簽訂契約，通過法律形式為社區(qū)提供公共服務(wù)，作為一種治理途徑，契約治理更加重視網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系的對話、協(xié)商和合作。從“文件治理”到“契約治理”的治理轉(zhuǎn)型過程中，政府在社區(qū)的角色正在悄悄地發(fā)生著變化，即通過對公共服務(wù)契約的管理、執(zhí)行和監(jiān)控，推動著“行政式社區(qū)”走向“合同制社區(qū)”。

（作者單位：電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院;本文系2013年度廣東高校育苗工程（人文社科）項目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)—以珠三角為調(diào)研樣本”的階段性成果，項目編號：2013WYM0092）

【注釋】

①[美]斯蒂芬·戈德史密斯，《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第8～14頁。

②[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（上卷），北京：商務(wù)印書館，1997年，第242頁。

③Ralph P.Hummel.The Bureaucratic Experience：The Post-Modern Challenge.M.E. Sharpe Press，2007.pp43～49.

④宗麗：“脆弱的合作：社區(qū)服務(wù)中心與基層行政力量的關(guān)系建構(gòu)及其后果—基于深圳T社區(qū)服務(wù)中心的實證研究”，華東理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年。

⑤吳曉林，郝麗娜：“‘社區(qū)復(fù)興運動’以來國外社區(qū)治理研究的理論考察”，《政治學(xué)研究》，2015年1月，第54頁。

⑥[美]理查德·C·博克斯：《公民治理—引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第45～57頁。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）