劉素芳 許雄

【摘要】填海造地是變海為地，永久性改變海域自然屬性的用海行為?，F(xiàn)行立法在處理如何實(shí)現(xiàn)從“?！钡健暗亍钡暮侠磴暯臃矫嫒狈刹僮餍?，沿海省市實(shí)務(wù)操作差異較大。剖析填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀及實(shí)踐中存在的問題，加以法律規(guī)范，對實(shí)現(xiàn)海域使用權(quán)到土地使用權(quán)的有效銜接，加強(qiáng)填海造地規(guī)范管理，有理論和實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】填海造地 海域使用權(quán) 土地使用權(quán) 轉(zhuǎn)換

【中圖分類號(hào)】D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國擁有豐富的沿海灘涂資源，為近岸用海提供優(yōu)勢自然條件?？茖W(xué)合理開發(fā)利用沿海灘涂，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在諸多近海岸用海方式中，填海造地影響深遠(yuǎn)，廣受各方關(guān)注。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度。為倡導(dǎo)科學(xué)、合法填海，填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換亟須專項(xiàng)立法。

填海造地的概念解析

厘清概念是正確適用法律，解決紛爭的前提。對于填海、圍海、圍填海的涵義，立法、理論與實(shí)務(wù)界均未形成統(tǒng)一的共識(shí)，在立法及規(guī)范性文件中常提及“填海造地”、“圍?！?、“圍填海造地”。概念多了容易產(chǎn)生歧義，增加適用法律的難度。當(dāng)前實(shí)務(wù)理論界也有不同看法，有的認(rèn)為圍海造地是通過修筑堤壩來圍割海域，待有一定的自然淤積后再填海成地;有的認(rèn)為筑堤圍海后再填海應(yīng)稱為圍填海造地;還有的認(rèn)為把海域填積成土地應(yīng)直接定為填海造地。以上幾種方式都以造地為目的，有相同動(dòng)機(jī)，都是為了變海為地，獲取土地使用權(quán)。過程雖有不同，但追求“造地”這一結(jié)果沒有變。從民法物權(quán)的角度來看，填海造地是人工填海、使海變地的民事法律行為，屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)上的“添附”;圍海造地是人工輔助填海，使海變地的民事法律行為，也屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)上的“添附”，因此兩者并無本質(zhì)區(qū)別，都是造地的不同手段。根據(jù)行為目的說，應(yīng)注重考察行為結(jié)果，對不影響目的的行為過程可以歸納概括地表達(dá)。《新華字典》解釋“填”是“把空缺的地方塞滿或補(bǔ)滿”的行為，①因而使用“填海造地”表達(dá)通過各種方式在海域或者灘涂區(qū)域的海床或底土填積物質(zhì)，造出新的土地，能更直觀、更生動(dòng)地反映變海為地這一事實(shí)行為。因此，在各項(xiàng)法律規(guī)定和機(jī)關(guān)文件中統(tǒng)一使用“填海造地”，更為合理。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀

填海造地的現(xiàn)狀。新中國成立以來，已興起4次填海造地?zé)岢?。?次填海熱潮發(fā)生在20世紀(jì)下半葉，主要是圍海曬鹽、圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地、圍墾灘涂養(yǎng)殖，填海造地共計(jì)達(dá)1.2萬多平方公里。21世紀(jì)以來，正興起第4次填海造地?zé)岢?，影響更大?013年《海域使用管理公報(bào)》記載，僅當(dāng)年就批準(zhǔn)圍填海項(xiàng)目377個(gè)，圍填海面積13169.54公頃。不可否認(rèn)，填海造地為沿海省市人民拓展生存和生活空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡等方面起到了十分重要的作用。

《海域使用管理法》正式施行后，對規(guī)范填海造地，遏制“無度、無序、無償”用海也起到了重要作用，但面對大規(guī)模的“填海造地”熱潮產(chǎn)生的各類新問題，仍顯出法律規(guī)制力量的單薄，違法、違規(guī)填海造地行為仍然屢禁不止。特別是近年來，在用地需求猛增、土地價(jià)格猛漲的利益驅(qū)使下，填海造地作為牟取暴利的一種投機(jī)方式，在各地仍時(shí)有發(fā)生。不合理的填海造地對生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性影響深遠(yuǎn)，破壞了自然濕地和自然景觀，降低生物多樣性，對漁業(yè)資源、近海物種甚至有毀滅性影響。大規(guī)模的填海造地應(yīng)引起國家高層的關(guān)注和警覺。合理控制填海造地規(guī)模，依法處理各類違法填海造地亂象，應(yīng)成為考驗(yàn)沿海省市執(zhí)政能力的一個(gè)重要指針。

法律適用分歧。《海域使用管理法》第三十二條規(guī)定：填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記的申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用證書，確認(rèn)土地使用權(quán)。這是當(dāng)前為變“?！睘椤暗亍钡闹饕梢罁?jù)，肯定了填海造地是以獲得土地使用權(quán)為目的的用海行為，即“海變地”。

對此條理解有如下分歧：一是對“項(xiàng)目竣工”的理解。有的認(rèn)為是項(xiàng)目工程實(shí)施完成就算竣工，以此作為時(shí)間起算點(diǎn);有的認(rèn)為應(yīng)是有資質(zhì)機(jī)構(gòu)驗(yàn)收確認(rèn)合格，簽字時(shí)間作為起算點(diǎn)。二是對“申請”的理解。是按照字面意思簡單提出換證申請，土地管理部門就應(yīng)辦理;還是應(yīng)按照土地管理相關(guān)法律法規(guī)要求，嚴(yán)格落實(shí)程序?qū)徟暾?。三是對“換發(fā)”的理解。同樣，有的認(rèn)為就是簡化為“換”和“發(fā)”的過程，行政機(jī)關(guān)只能使用法律賦予的權(quán)力;有的認(rèn)為，換發(fā)只是強(qiáng)調(diào)結(jié)果，過程必須符合獲取土地使用權(quán)的相關(guān)限制。

對法條的理解直接涉及到如何適用法律，更直接關(guān)系到海域使用權(quán)人能否實(shí)現(xiàn)填海造地預(yù)期利益。如果按照嚴(yán)格的法律條文理解，海域使用權(quán)人只要完成填海造地項(xiàng)目，就可以依法獲得所造之地使用權(quán)，操作比較簡單。在土地價(jià)高且供應(yīng)緊張的沿海城市，可能助長低成本、高收益的“海變地”投機(jī)行為，刺激“圈地風(fēng)”向海洋蔓延，②也不利于土地的規(guī)范管理。如果嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)換條件，如必須采取招、拍、掛，繳納高額土地出讓金等形式，則對海域使用權(quán)人不公平，導(dǎo)致其投入成本增高，甚至最終得不到土地使用權(quán)，而僅僅成為“填海承包商”。

筆者認(rèn)為，《海域使用管理法》第三十二條的規(guī)定比較粗糙，不能合理解決“海變地”之后的權(quán)利銜接。缺乏權(quán)利銜接的程序轉(zhuǎn)換規(guī)定、相關(guān)權(quán)利人利益補(bǔ)償規(guī)定，土地出讓金繳納方法等規(guī)定，需要進(jìn)一步制定細(xì)則，予以完善。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換操作實(shí)踐

鼓勵(lì)型。此種類型以沿海地方政府對填海造地給予優(yōu)惠政策、經(jīng)濟(jì)支持為特點(diǎn)。有的地方政府或出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)社會(huì)投資填海造地;或出臺(tái)管理辦法，規(guī)定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)時(shí)，免繳土地出讓金;或規(guī)定只有變更原批準(zhǔn)用途、以及出讓土地使用權(quán)時(shí)補(bǔ)繳土地出讓金。還有些地方政府，為解決“換證難”，行政審批效率低下的問題，實(shí)施填?！爸蓖ㄜ嚒闭撸匆?guī)定用海項(xiàng)目人，不需要進(jìn)行權(quán)證轉(zhuǎn)換，憑合法的海域使用權(quán)證書就可以辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可、房屋產(chǎn)權(quán)登記等。③

選擇型。此種類型的特點(diǎn)是根據(jù)土地用途區(qū)別對待是否繳納土地出讓金。以海南為代表，通過省政府《批復(fù)》明確，通過政府招、拍、掛等出讓方式所得海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)時(shí)，不需要繳納土地出讓金;基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)等產(chǎn)業(yè)填海形成的土地，屬劃撥土地的，不需繳納土地出讓金，只有轉(zhuǎn)讓或改變用途時(shí)要補(bǔ)繳土地出讓金;屬于出讓土地的，換證時(shí)還需補(bǔ)繳土地出讓金，補(bǔ)繳計(jì)算方式為土地市場評估地價(jià)減去扣除繳納的海域使用金和填海造地成本。

嚴(yán)格型。此種類型要求海變地后重新辦理用地審批手續(xù)，并根據(jù)不同用地性質(zhì)決定怎樣繳納土地出讓金。以廣東為代表，通過省政府《通知》方式規(guī)定，填海新造土地如果屬于建設(shè)性用地，只有符合劃撥要求的不繳土地使用權(quán)出讓金;屬于經(jīng)營性用地的必須先由政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收購，再依《土地管理法》等規(guī)定公開交易出讓。這樣的要求，超出了《海域使用管理法》對換發(fā)土地使用權(quán)證的限制，減少了海域使用權(quán)人的權(quán)利。但是，填海參與人因無利可圖而放棄填海的投機(jī)企圖，減少填海造地發(fā)生，在某種程序上符合《海域使用管理法》規(guī)定“國家嚴(yán)格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用?；顒?dòng)”的立法精神。

寬松型。此種類型對于海域使用權(quán)人填海造地后，如何換發(fā)土地使用權(quán)證，以及是否需要繳納土地出讓金沒有增加規(guī)定，可以直接換發(fā)。以山東、天津、河北、上海、廣西為代表。

綜上可見，沿海各省市對填海后形成的土地，如何申請進(jìn)行權(quán)證轉(zhuǎn)換，進(jìn)行權(quán)證轉(zhuǎn)換時(shí)是否需要重新審批，是否需繳納土地出讓金，如何保護(hù)填海造地人利益等具體問題進(jìn)行了各種嘗試和探索，對填海造地的立法和實(shí)踐起到了一定積極作用。但這些嘗試和探索都是站在各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，但缺乏全局性，有的嚴(yán)于法律規(guī)定，有些低于法律要求，導(dǎo)致法律適用各不相同。

填海造地權(quán)利轉(zhuǎn)換問題成因分析

立法供給不足。我國目前的海洋法律體系缺少填海造地的專項(xiàng)規(guī)定，對規(guī)制違法填海造地行為，發(fā)揮不了太大的作用。《海域使用管理法》作為目前規(guī)定變“?！睘椤暗亍睓?quán)利轉(zhuǎn)換途徑具有最高法律效力的文件，但對兩種不同權(quán)利的轉(zhuǎn)換只有一個(gè)條文涉及，沒有細(xì)化相關(guān)程序和條件，缺乏可操作性。2010年，國土資源部與國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》，對填海造地雖有進(jìn)一步規(guī)定，但法律效力較低。沿海各省市出于對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，制定的有關(guān)填海造地的地方性立法及政府規(guī)章，對填海造地行為都較少設(shè)置禁止性、限制性規(guī)定，且制定水平參差不齊，往往與國家海洋保護(hù)的政策大方向背道而馳。這使得填海造地人取得土地使用權(quán)變得相對簡單，在某種程度上對填海造地起到不良導(dǎo)向作用。

經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。馬克思主義利益觀認(rèn)為，追求利益是人類社會(huì)活動(dòng)的一切動(dòng)因。④“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)?！雹堇媸谷伺c自然的關(guān)系有了目的性，構(gòu)成了人們行為的內(nèi)在動(dòng)力。填海造地可以增加土地供應(yīng)，所造耕地還可調(diào)整占補(bǔ)平衡，出讓土地又可增加財(cái)政收人，在獲得巨大土地收益的同時(shí)又規(guī)避了土地政策限制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的利益博弈中，地方政府更容易趨向于經(jīng)濟(jì)利益。由于法律缺位，管理粗放，以及填海造地本身低成本、高收益，因而吸引了各類民間資本紛紛加入進(jìn)來，使得填海造地亂象叢生，違法填?，F(xiàn)象層出不窮。

完善立法，制定《填海造地管理實(shí)施條例》

一是明確指導(dǎo)思想。作為《海域使用管理法》的銜接，按照依法治國、良法善治的總要求，兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)和海洋生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，貫徹國家嚴(yán)格用海、科學(xué)用海、集約用海、依法用海的原則，解決適用法律沖突問題。

二是強(qiáng)化規(guī)劃限制。做好頂層設(shè)計(jì)，國家層面統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃和海洋使用規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃涉及填海造地的要相互銜接，確保填海規(guī)劃既嚴(yán)格遵循海洋功能區(qū)劃的要求，又與沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃相銜接，做到近期規(guī)劃相一致，遠(yuǎn)期規(guī)劃不沖突。

三是新設(shè)立填海權(quán)。從批準(zhǔn)填海到土地測量驗(yàn)收，有一個(gè)較長的動(dòng)態(tài)過程，《海域使用管理法》對此沒有明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)?？煽紤]將海域使用權(quán)人獲得填海造地的權(quán)力，稱為“填海權(quán)”，以填補(bǔ)權(quán)利空白。填海權(quán)可由批準(zhǔn)而取得、受讓而獲得、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而取得，也可以轉(zhuǎn)讓、抵押等，但應(yīng)對轉(zhuǎn)讓和受讓主體、條件有相應(yīng)限制性規(guī)定。

四是規(guī)范權(quán)利義務(wù)。與《物權(quán)法》等銜接，規(guī)范海域使用權(quán)人、填海權(quán)人、土地使用權(quán)人不同階段所對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，與《行政法》、《國土資源管理法》等銜接，明確各級政府以及海洋主管部門、國土資源主管部門在規(guī)劃、審批填海項(xiàng)目、監(jiān)理填海工程、監(jiān)測生態(tài)環(huán)境、辦理土地使用權(quán)證等環(huán)節(jié)的權(quán)利和責(zé)任。

五是規(guī)范申請條件。完善細(xì)化填海造地項(xiàng)目審批條件，對民間資本進(jìn)入資質(zhì)嚴(yán)格把關(guān)，建立預(yù)審階段吸納公眾參與制度，充分考慮海域使用人及相關(guān)權(quán)益人的利益和建議。確定“填海項(xiàng)目竣工之日”時(shí)，應(yīng)明確項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)構(gòu)資質(zhì)，監(jiān)督參與單位，驗(yàn)收程序等，生效時(shí)間以驗(yàn)收簽字日期更為妥當(dāng)。在法定條件具備后，申請人必須在三個(gè)月內(nèi)發(fā)起土地使用權(quán)的申請，逾期應(yīng)有懲罰。

六是實(shí)行動(dòng)態(tài)繳費(fèi)?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā分灰罄U納海域使用金，為減少海域使用金與土地使用出讓金的差價(jià)，從源頭遏制對經(jīng)濟(jì)利益的投機(jī)行為，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的、有區(qū)別的海域使用金繳費(fèi)機(jī)制。可參照韓國、日本的做法，以鄰近土地使用金為基數(shù)，建立動(dòng)態(tài)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，保證相應(yīng)費(fèi)用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，既能使沿海省市的人民分享海域開發(fā)帶來的資源紅利，增加國家財(cái)政收入，也能減少填海造地追捧者的盲目熱情。

七是細(xì)化審批手續(xù)。《海域使用管理法》第三十二條中規(guī)定，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)?！按_認(rèn)”在實(shí)際運(yùn)用中，已有諸多詬病，甚至被一些地方私自變通?？煽紤]改“換發(fā)”、“確認(rèn)”為“換發(fā)”和“審批”，區(qū)別對待?？梢钥紤]借鑒《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》中有關(guān)內(nèi)容，區(qū)分公益性項(xiàng)目劃撥用地、其他項(xiàng)目建設(shè)用地等不同用地性質(zhì)，依法履行土地供應(yīng)手續(xù)等，換發(fā)或?qū)徟鷩型恋厥褂脵?quán)證，注銷海域使用權(quán)。

八是加強(qiáng)監(jiān)督懲罰。有權(quán)部門要對填海造地項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，利用衛(wèi)星遙感、航空遙感、遠(yuǎn)程監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)測等手段，對圍填海項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)視監(jiān)測和分析評價(jià)。對邊填邊報(bào)，先填后報(bào)等違法用海行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，提高罰款額度，對不能恢復(fù)原狀或恢復(fù)原狀意義不大的可采取沒收，加大違法成本。同時(shí)，對違法填海省市實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任制，對相關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人給予責(zé)任追究，以減少違法填海行為產(chǎn)生。

九是建立救濟(jì)途徑。海域使用權(quán)利人或者其他相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益受到侵害，可由海洋主管部門或者國土資源主管部門進(jìn)行調(diào)解，相關(guān)部門應(yīng)建立專門調(diào)解職能機(jī)構(gòu)。另外，可以依法提起訴訟。國家和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對填海造地后產(chǎn)生的破壞和影響進(jìn)行補(bǔ)償。

（作者分別為?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院講師，海南大學(xué)法學(xué)院博士研究生;本文系2014年海南省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)基金項(xiàng)目“進(jìn)一步完善我國圍填海造地法律制度研究”，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK14-79）

【注釋】

①中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所：《新華字典》（第10版），北京：商務(wù)印書館，2008年，第478頁。

②楊華：“海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)：實(shí)踐與規(guī)制”，《法商研究》，2011年第3期。

③伍善慶，高毅，伍錦姑：“淺議憑《海域使用權(quán)證書》實(shí)施基本建設(shè)管理—以樂清市為例”，《海洋開發(fā)與管理》，2012年第4期。

④楊相琴：“馬克思主義的利益觀探究”，《理論月刊》，2010年第9期。

⑤《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年。

責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）