姜琿

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，國際投資規(guī)則必然會發(fā)生新的變遷，尤其是在以美國主導(dǎo)的TPP談判協(xié)議初步達(dá)成后，對包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體必將形成新的挑戰(zhàn)。對此，新興經(jīng)濟(jì)體必須主動參與談判并通過對規(guī)則的完善來形成有效的應(yīng)對策略，以從根本上提升自我經(jīng)濟(jì)交往的能力。

【關(guān)鍵詞】新一輪全球投資 規(guī)則變遷 新興經(jīng)濟(jì)體 影響與對策

【中圖分類號】F0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新一輪全球投資規(guī)則是世界各經(jīng)濟(jì)體—尤其是以美國為首的“西方”發(fā)達(dá)國家和地區(qū)—經(jīng)濟(jì)與利益博弈的又一次顯化。國際投資需要規(guī)范且具有法律效應(yīng)的國際投資規(guī)則，更需要合理的、相對公平的政策規(guī)制，但在各國、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，規(guī)則制定的話語權(quán)并不均等，這對新興經(jīng)濟(jì)體的外資引入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是不利的。國際投資規(guī)則是各國吸收外資時通過國際談判形成的、旨在保護(hù)投資人權(quán)益、促進(jìn)投資發(fā)展的相關(guān)原則和法律制度，①它和投資引進(jìn)國家的外資政策未必一致，如果彼此間的差距或出入過大，就會影響到對外資的利用，或者對本國現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生某些負(fù)面作用。不過，這種矛盾是不可能避免的，因?yàn)閲H投資中的談判永遠(yuǎn)是利益的談判，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，國際投資規(guī)則必然會發(fā)生新一輪的演變，經(jīng)濟(jì)利益之爭必然會繼續(xù)進(jìn)行。在這種情況下，新興經(jīng)濟(jì)體必須直面挑戰(zhàn)，并通過對規(guī)則的談判與完善來形成有效的應(yīng)對策略，以從根本上提升自我經(jīng)濟(jì)交往的能力。

新一輪全球投資規(guī)則的變遷

新一輪投資規(guī)則變遷的背景。第一，現(xiàn)存國際投資規(guī)則的內(nèi)在矛盾與經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越不適應(yīng)。隨著20世紀(jì)80年代以來的經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家加強(qiáng)了投資貿(mào)易關(guān)系，以美式BIT為代表的、自由化程度很高的國際投資規(guī)則逐漸成為21世紀(jì)前后發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的投資規(guī)則范本。但這一投資規(guī)則的運(yùn)用也加重了發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益分歧。一方面，發(fā)達(dá)國家的投資規(guī)則具有雙重標(biāo)準(zhǔn)，對經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱于自己的發(fā)展中國家突出強(qiáng)調(diào)投資的自由化，②制定了更高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)條款，以占據(jù)更多的利益主導(dǎo)權(quán)。另一方面，以美式BIT為范本的投資規(guī)則導(dǎo)致發(fā)展中國家將更多地外資管轄權(quán)讓渡給投資方，使投資國成為投資合作的絕對主導(dǎo)者，從而加重了雙方在投資規(guī)則中的立場矛盾。

第二，全球政治經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整使發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟(jì)體的國際地位此消彼長。一方面，新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)崛起使發(fā)達(dá)國家的全球地位有所下降，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了2008年的金融危機(jī)之后復(fù)蘇緩慢，而發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)則保持相對穩(wěn)定、快速的增長，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體已成為拉動世界經(jīng)濟(jì)增長的重要力量之一。另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體依然是最主要的資本輸入國，是世界進(jìn)口的重要力量，同時也成為了最重要的資本輸出國。在這種情況下，美國等發(fā)達(dá)國家必然謀求經(jīng)濟(jì)繼續(xù)領(lǐng)先的優(yōu)勢地位，制定新規(guī)則以對新興經(jīng)濟(jì)體形成制約。

第三，在多邊體制受阻的同時，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作正在興起，美國謀求新一輪經(jīng)濟(jì)全球化規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。美國通過“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）”與“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定（TTIP）”的同時談判，在推動區(qū)域性貿(mào)易與投資自由化的基礎(chǔ)上，謀求引領(lǐng)后金融危機(jī)時代經(jīng)濟(jì)全球化的秩序安排；③并通過簽署雙邊投資協(xié)定來主導(dǎo)國際投資規(guī)則的制定。美國發(fā)布最新“US Model BIT”范本，就是為了在與其他國家進(jìn)行投資協(xié)定談判時占據(jù)主動、謀求主導(dǎo)。美國的積極與主導(dǎo)將使美國等發(fā)達(dá)國家在新一輪經(jīng)濟(jì)全球化中占據(jù)先機(jī)，在世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和世界經(jīng)濟(jì)治理制度變革中掌握主動權(quán)。④

新一輪投資規(guī)則變遷的趨向。首先，投資準(zhǔn)入與保護(hù)的要求標(biāo)準(zhǔn)更高。美式新投資規(guī)則范本要求被投資國必須以投資準(zhǔn)入前和設(shè)立前國民待遇加負(fù)面清單的模式開放市場，這標(biāo)志著投資自由化的要求標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高。美國和歐盟于2012年4月共同發(fā)表了《關(guān)于國際投資共同原則的聲明》（以下簡稱《聲明》），明確要求各國政府給予外國投資者廣泛的市場準(zhǔn)入；美國還修改了其雙邊投資協(xié)定范本，保持了其投資準(zhǔn)入前國民待遇的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，并力主在其主導(dǎo)的TTP、TTIP等區(qū)域自貿(mào)合作中進(jìn)行實(shí)施。

其次，投資開放的自由化程度更高。新的投資規(guī)則在保留外資準(zhǔn)入、設(shè)立、投資者國民待遇、履行要求、資金匯兌、征用和補(bǔ)償、解決爭端機(jī)制等原有議題的基礎(chǔ)上，又增加了環(huán)境政策、勞工標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、透明度、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策等一系列新的議題，不僅增加了議題內(nèi)容，也提高了要求和標(biāo)準(zhǔn)，使投資開放的自由化程度更高。

最后，針對發(fā)展中國家國有企業(yè)提出了競爭中立規(guī)則?！堵暶鳌分械牡诙?xiàng)即強(qiáng)調(diào)了公平競爭原則，特別強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)和私營企業(yè)必須享有同等的經(jīng)營環(huán)境和公平的市場競爭。當(dāng)然，新規(guī)則在強(qiáng)調(diào)對投資保護(hù)的同時，也賦予了東道國對外資的相應(yīng)管理權(quán)，擴(kuò)大了發(fā)展中國家對外資監(jiān)管的空間，對于保護(hù)國家安全具有意義。

投資規(guī)則變遷對新興經(jīng)濟(jì)體引進(jìn)外資的影響

新興經(jīng)濟(jì)體的規(guī)則話語權(quán)并未隨外資增長而增加。由于政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)展中國家—特別是新興經(jīng)濟(jì)體—對外資的需求量始終處于遞增狀態(tài)，而發(fā)達(dá)國家的投資愿望依然強(qiáng)烈，他們在提高投資門檻、占據(jù)投資規(guī)則主動權(quán)的同時，更希望通過投資來提升經(jīng)濟(jì)水平，以繼續(xù)保持其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢與市場競爭力。經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展盡管增加了新興經(jīng)濟(jì)體的外資需求，但新一輪投資規(guī)則的制定卻仍然由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)，新興經(jīng)濟(jì)體的話語權(quán)并沒有像投資需求那樣有所增強(qiáng)，這是不正常的。

一方面，新興經(jīng)濟(jì)體的投資需求進(jìn)一步增加。從吸收外資上對比，早在2012年發(fā)展中國家就已超過發(fā)達(dá)國家，進(jìn)口總額也在以10.09%的年平均速度增長，遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家的3.3%，盡管在聯(lián)合國發(fā)布的2015年《全球投資趨勢監(jiān)測報告》中說，受全球經(jīng)濟(jì)疲軟、政策不確定性和地緣政治風(fēng)險等影響，2014年全球外國直接投資較2013年下降8%，而中國的外資吸引卻增長約3%，相對而言，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體依然保持了較為強(qiáng)勁的外資流入活力，新興市場已然成為推動全球FDI增長的新動力。因?yàn)樾屡d經(jīng)濟(jì)體既需要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，又需要加大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的公共投資，巨大的投資缺口是新興經(jīng)濟(jì)體吸引外資的潛力所在。

另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體在新一輪投資規(guī)則的制定中處于被動地位。國際投資規(guī)則的制定能夠反映出經(jīng)濟(jì)話語權(quán)的擁有程度，誰能主導(dǎo)相關(guān)規(guī)則的制定與推行，誰就能擁有更多的話語權(quán)，誰就能為自身謀得更多利益。在新一輪全球化投資的規(guī)則制定中，美國等發(fā)達(dá)國家無疑占據(jù)了主動，為了加強(qiáng)對新興經(jīng)濟(jì)體國家的防范，他們積極制定新的國際投資規(guī)則，率先推行新的國際投資規(guī)則，并以更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)倡導(dǎo)更加寬泛也更加自由的外資準(zhǔn)入條件，就是要在相關(guān)規(guī)則的制定與實(shí)施中將包括新興經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的發(fā)展中國家置于完全被動與服從的地位；美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）與跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)定（TTIP）甚至還有使中國等新興市場國家被邊緣化的目的，這都是新興經(jīng)濟(jì)體投資話語權(quán)被剝奪的表現(xiàn)。

投資規(guī)則變遷對新興經(jīng)濟(jì)體引進(jìn)外資帶來新的挑戰(zhàn)。隨著TPP談判協(xié)議在2015年10月5日的達(dá)成，由12各國家所組成的自由貿(mào)易大經(jīng)濟(jì)圈將應(yīng)運(yùn)而生，這標(biāo)志著規(guī)模占全球40%的自由貿(mào)易將以新的規(guī)則運(yùn)行，并且包含投資、服務(wù)、電子商務(wù)、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境等等諸多項(xiàng)目，如此全面、巨大的經(jīng)貿(mào)規(guī)模及投資規(guī)則勢必對全球貿(mào)易產(chǎn)生明顯影響。需要注意的是，12國之中并不包括中國，更多的新興市場也不在其列。美國總統(tǒng)奧巴馬特別強(qiáng)調(diào)，“不能讓中國制定經(jīng)濟(jì)規(guī)則”，可見其用心所在。在這樣的背景下，其中之一的國際投資規(guī)則帶給新興經(jīng)濟(jì)體的挑戰(zhàn)也就可想而知。

首先，中國等新興經(jīng)濟(jì)體被排除在TPP或TTIP談判圈之外，如果要在后續(xù)的過程中謀求加入，則勢必要按照他人已經(jīng)設(shè)置好了的“條條框框”進(jìn)行合作，自身利益必然會遭受較大程度的損失，甚至嚴(yán)重影響國家的產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)安全。

其次，以美國主導(dǎo)的新的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定追求零關(guān)稅，包括貨物、服務(wù)的全部自由流動，細(xì)分領(lǐng)域有貿(mào)易和服務(wù)自由、貨幣自由兌換、稅制公平、國企私有化、保護(hù)勞工權(quán)益、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、保護(hù)環(huán)境資源、信息自由等，其統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)就是禁止對自由貿(mào)易的各種限制、人為操縱及政府補(bǔ)貼等，而這些條件和標(biāo)準(zhǔn)是中國等新興經(jīng)濟(jì)體還未能達(dá)到的；而如果不能加入，又會影響到這些國家的對外出口，必然導(dǎo)致外資企業(yè)的撤離，進(jìn)而影響到外商投資的引入。

最后，“國企私有化”的規(guī)則似乎更加拉大了中國等新興經(jīng)濟(jì)體與自由貿(mào)易的距離，國企作為中國存在多年的既得利益實(shí)體，在國內(nèi)的改革阻力重重，要達(dá)到新的貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，似乎還有很長的路要走?？傮w來講，新的投資規(guī)則在區(qū)域自由貿(mào)易規(guī)則的籠罩下，對中國等新興市場引入外資必將帶來負(fù)面影響，并制約這些國家的經(jīng)濟(jì)增長。

投資規(guī)則變遷下新興經(jīng)濟(jì)體引進(jìn)外資的對策

利用區(qū)域自貿(mào)環(huán)境及新一輪投資規(guī)則促進(jìn)自身新的發(fā)展。首先，區(qū)域自由貿(mào)易的興起及邊境內(nèi)新規(guī)則的確立必然促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長，這對新興經(jīng)濟(jì)體來說是有益的，可通過和區(qū)域內(nèi)成員國的雙邊貿(mào)易來促進(jìn)投資、增加合作，從而帶動本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

其次，區(qū)域一體化的自貿(mào)協(xié)定及投資新規(guī)是一把雙刃劍，既是對自身引入外資的約束，也是對自身進(jìn)行改革的促發(fā)，這種良好的區(qū)域性自貿(mào)環(huán)境同時也是新興經(jīng)濟(jì)體雙邊或多邊自貿(mào)的環(huán)境，有利于加快自身的自由貿(mào)易適應(yīng)速度，提高自由貿(mào)易適應(yīng)的水平與能力，促進(jìn)實(shí)施符合自身利益的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。對于中國來說，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整將產(chǎn)生新的功能，將會給經(jīng)濟(jì)增長帶來結(jié)構(gòu)性動力，⑤還可以通過促進(jìn)亞太自由貿(mào)易區(qū)談判進(jìn)程，落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，升級中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)和其他自由貿(mào)易區(qū)，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，改善我國對外經(jīng)貿(mào)環(huán)境。⑥

最后，廣大新興經(jīng)濟(jì)體國家在新的投資規(guī)則面前暫時不適，這是由于自身產(chǎn)業(yè)競爭力低、投資體制不完善、經(jīng)濟(jì)調(diào)試能力差所致，因而對美歐主導(dǎo)的更加自由、開放、寬泛也更加嚴(yán)格的投資規(guī)則難以適應(yīng)。但這也并非新規(guī)則之錯，新的國際規(guī)則因追求零關(guān)稅而使交易成本大為降低，準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的模式還可以使投資行政審批手續(xù)大為簡化，這不僅有利于擴(kuò)大市場準(zhǔn)入以順應(yīng)更為寬泛的談判議題，也為吸引外資或?qū)ν馔顿Y而改善了市場環(huán)境，對進(jìn)一步完善新型經(jīng)濟(jì)體制、進(jìn)一步開放市場將起到一定的“倒逼”作用。

通過改善投資環(huán)境及漸進(jìn)式實(shí)踐過程順應(yīng)新的外資管理模式。伴隨著美國主導(dǎo)的TPP及TTIP協(xié)議的談判以及TPP談判協(xié)議的基本達(dá)成，美歐國家所積極推行的高標(biāo)準(zhǔn)新一輪國際投資規(guī)則和眾多自貿(mào)規(guī)則一樣，已然對新興經(jīng)濟(jì)體形成明顯挑戰(zhàn)，使這些新興市場在引進(jìn)外資、管理外資過程中必須改變原有政策，并逐步適應(yīng)新的國際規(guī)則，至少在擁有屬于自己的較強(qiáng)話語表達(dá)權(quán)之前，必須通過調(diào)整自己的外資政策及改善自己的投資環(huán)境來達(dá)到新規(guī)則的要求，雖然需要付出努力，但對新興經(jīng)濟(jì)體來說是必須從長計議的事情，是利大于弊的。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中明確提出要“探索建立負(fù)面清單管理模式，借鑒國際通行規(guī)則……對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制……在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度”。從這幾句話不難理解，作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表，中國在面對新的國際投資規(guī)則時，一方面要面臨新的國際壓力，若完全按照發(fā)達(dá)國家的思路推行外資自由化，勢必威脅到自身產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)安全；另一方面卻又必須面對，必須逐步滿足負(fù)面清單模式所需要的核心條件，以便將來適應(yīng)更大范圍的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式的實(shí)施。因此，就必須在通過談判要求更多話語權(quán)的基礎(chǔ)上，對相關(guān)新規(guī)則進(jìn)行“探索”、“借鑒”、“試點(diǎn)”等環(huán)節(jié)工作，以做到完全實(shí)現(xiàn)“與國際接軌的外商投資管理制度”。實(shí)踐證明，這種“摸著石頭過河”的方法不僅是中國改革開放的制勝法寶，也是新興經(jīng)濟(jì)體在面對挑戰(zhàn)且必須進(jìn)行改革時的有效方式。

以加強(qiáng)投資談判的利益表達(dá)及條款完善來保障國家安全。開放與自由是新一輪經(jīng)濟(jì)全球化準(zhǔn)則的核心思想，也是新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展經(jīng)濟(jì)、融入國際體系的必然途徑，從長遠(yuǎn)來看又是一條正確而必然的路徑。但一味地順從與適應(yīng)顯然不利于國家安全與經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)，這就要求新興市場國家必須在這場博弈中積極主動加入談判、加強(qiáng)利益話語表達(dá)，以完善有關(guān)規(guī)則條款，為后續(xù)的投資貿(mào)易管理增加更多的利益籌碼。

首先，要提高對國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)的保護(hù)意識。比如在列舉負(fù)面清單時，既要列出本部門的負(fù)面清單和例外措施，又要研究美歐國家的負(fù)面清單，在知彼知己、相對對等的基礎(chǔ)上逐步削減負(fù)面清單的內(nèi)容，盡可能避免新投資規(guī)則對內(nèi)部企業(yè)造成過大的沖擊。

其次，要在國內(nèi)法律及現(xiàn)實(shí)情況的基礎(chǔ)上落實(shí)談判條款。比如中國的國有企業(yè)作為國家的支柱產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)私有化不是馬上就能做到的事，應(yīng)在現(xiàn)實(shí)情況下加快國企改革、使之具備獨(dú)立的市場競爭力，再去和其他企業(yè)進(jìn)行平等競爭；又如可將環(huán)境保護(hù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、勞工待遇等納入談判條款，但結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)情況必須禁止勞工的結(jié)社自由，避免外國跨供公司憑借技術(shù)優(yōu)勢主導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等。

最后，通過引進(jìn)國家重大安全利用條款來保障國家安全。在條款談判中，新興市場國家應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)討價還價、完善條款，以此爭得國家核心利益；在運(yùn)行投資者與國家爭端機(jī)制方面，應(yīng)對其適用范圍提出明確限制，以保留對外資管理的自由裁量權(quán)；同時也應(yīng)加強(qiáng)法律制度的建設(shè)，以法制手段對外資實(shí)施監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)本國法律與投資規(guī)則相互融合的規(guī)范化管理模式，使之在對新國際投資規(guī)則及自由貿(mào)易的過渡之中穩(wěn)固發(fā)展、走向成熟。

規(guī)則從來都是為利益而制定的，因而新一輪全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的投資規(guī)則并不公平，甚至是對包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體國家的防范與限制。因此，中國等新興市場只有進(jìn)一步發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)，提高自我經(jīng)濟(jì)水平，增強(qiáng)自己的經(jīng)濟(jì)競爭力，并建立新的、具有區(qū)域甚至世界影響力的新貿(mào)易體系，才能擁有自己的規(guī)則話語權(quán)。在新一輪國際投資規(guī)則面前，中國等發(fā)展中國家應(yīng)冷靜應(yīng)對，應(yīng)有自己的判斷和著眼點(diǎn)，應(yīng)在“一帶一路”戰(zhàn)略、東盟自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立及亞投行建設(shè)中形成自己的貿(mào)易區(qū)與朋友圈，才能以大國之位維護(hù)大國之尊，從而建立起真正公平的交易規(guī)則，為世界經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。

（作者為中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會主義學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授）

【注釋】

①②聶平香：“國際投資規(guī)則的演變及趨勢”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》，2014年第7期，第16～20頁。

③④⑥桑百川：“新一輪全球投資規(guī)則變遷的應(yīng)對策略”，《學(xué)術(shù)前沿》，2014年第2期，第5期。

⑤李拓：“全方位審視中國經(jīng)濟(jì)新動力源”，《人民論壇》，2015年第9期，第20頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）