馬勇

兩千多年前，“亞圣”孟子對人性有一個美好期許，以為每一個人都有棄惡從善的天資，“惻隱之心，人皆有之；羞惡之心，人皆有之；恭敬之心，人皆有之；是非之心，人皆有之”。（《孟子·告子上》）

對于孟子的善良，同時代的荀子很不以為然，以為孟子太傻太天真，“是不及知人之性，而不察乎人之性偽之分者也。凡性者，天之就也，不可學(xué)，不可事”。（《荀子·性惡》）

在荀子看來，性是惡的，偽是善的。要讓人棄惡從善，一方面需要禮儀教化，化性起偽；另一方面需要規(guī)則，需要懲處，需要在制度層面給予約束，限制人性向惡的方向發(fā)展。

孟荀兩家爭論了兩千年，各有優(yōu)長，各有信眾，不過人們越來越傾向于認(rèn)定只有制度才能遏止人性的貪婪，甚至有時制度也無能無力，因為貪腐、享受是人類的天性，而且貪腐本身又是聰明、智慧對制度的挑戰(zhàn)。從今天的觀點看，貪腐是人類社會永遠(yuǎn)不可完全杜絕的現(xiàn)象，反貪腐永遠(yuǎn)在路上。請以民國初年為例。

理論上說，中華民國建立，是中國歷史上前所未有的新制度，三權(quán)分立，“第四權(quán)力”即新聞媒體也比較健全，多黨間相互監(jiān)督，媒體獨立觀察，議員權(quán)力豁免，都應(yīng)讓民初政治有個全新氣象，至少不應(yīng)延續(xù)前清舊時代的劣習(xí)。

然而事實上，太陽底下并沒有多少新鮮事。中華民國建立后，雖說在制度建設(shè)方面做了許多工作，制定了一系列法律、規(guī)章，對于各種可能的貪腐、瀆職等行為也有預(yù)防措施，不過，從實踐層面說，民國初年袁世凱時代不僅最高權(quán)力缺少約束，而且各種法律、規(guī)章，也只是條文，整個官場的腐敗并不比前清好多少。

袁世凱確實具有立憲的理念，也一度對共和比較認(rèn)同，他個人對金錢似乎并不看得那樣重，也不是想象中的那樣貪婪。但是，由于袁世凱在政治上一直擁有極強的野心，因而也就不可避免地引發(fā)民國初年體制性的腐敗，視國家財富為個人，或某個特殊政治團(tuán)體的私產(chǎn)，予取予求，肆無忌憚。為了達(dá)到某些特殊目的，袁世凱不惜動用大量政治性特別經(jīng)費，用于懷柔、收買，或者政治勾兌。

在袁世凱時代，總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)有掌管特別費用支出的軍需處，袁世凱的親信唐在禮擔(dān)任處長，所有的支出均由唐在禮一人向袁世凱報告。這個特殊機構(gòu)繞開了陸軍部、海軍部，甚至很多時候繞開了財政部、政事堂，成為袁世凱直接掌控國家財政的樞紐。

軍需處并不負(fù)責(zé)海陸各軍日常撥款，其功能只是負(fù)責(zé)各項正常撥款之外的那些特別費用，不屬于一般軍事范圍的事務(wù)。據(jù)唐在禮回憶，軍需處特別費用主要用于兩個方面。

第一，政治性收買。領(lǐng)取這筆費用的人很多，有袁世凱的新老朋友，更多的是袁世凱的政治對手。這些政治對手一旦不慎通過某個特殊環(huán)節(jié)領(lǐng)取了這筆費用，便不得不為袁世凱所用。至于軍隊內(nèi)師旅長以上的骨干，也是袁世凱刻意籠絡(luò)的對象，這是舊官僚培植親信的一般手段，屢試不爽。

第二，各新聞機構(gòu)采訪、通訊、宣傳等特別費。這也是袁世凱時代政治腐敗最嚴(yán)重的地方，能收買的，均被收買，獨立媒體幾乎蕩然無存，“第四權(quán)力”在袁世凱時代成了一種無法實現(xiàn)的理想。

軍需處的支付方式也非常特別，一般手續(xù)由袁世凱召喚受款人或代表單獨會見，談妥之后拿著袁世凱的親筆紙條，憑紙條找唐在禮兌付。條子上幾乎從不寫明用途，往往僅有極簡單的“發(fā)給某某若干元”字樣。有的寫有支付日期，有的連個日期都不寫。

用于收買政治對手的款項一般都比較大，師旅長一次一兩萬，各省都督、將軍或民政長、巡按使等，大約四五萬的樣子。至于更重要的政治人物，比如楊士琦、龍濟(jì)光、蔡乃煌、鄭汝成等，往往一次就要支出四五十萬，甚至上百萬。

對于更大的政治人物，如副總統(tǒng)黎元洪，大學(xué)者章太炎、梁啟超等，袁世凱更是不惜代價，一定要讓這些人物為己所用，服服帖帖。

袁世凱的收買政策，表面上可以理解為重視對手，禮賢下士，但其做法敗壞了風(fēng)氣，污染了社會。上行下效，整個袁世凱時代，官場上的風(fēng)氣極端惡劣，但凡掌握某些政治資源、經(jīng)濟(jì)資源的官僚，大都做著類似的事情。如果將那時官僚所擁有的財富與其合法收入進(jìn)行比對，幾乎無官不貪，無人不腐。邱濤教授根據(jù)《北洋軍閥史料選輯》等史料，細(xì)舉袁世凱時代官場腐敗情形，觸目驚心，涉及的人物有黎元洪、梁啟超、林長民、湯化龍、劉崇佑、王占元、陸榮廷、程德全、世續(xù)、奕劻、蔭昌、溥倫、貢桑諾爾布、阿穆爾靈圭、那彥圖、鐵忠、鐵良、楊士琦、馮國璋、蔡乃煌、鄭汝成、倪嗣沖、張勛、張作霖、唐繼堯、楊善德、趙鳳昌、王芝祥、曹錕、張紹曾、姜桂題、趙倜、王懷慶、馬福祥、張廣建、張鳳翙、江朝宗、張敬堯、陳宧、湯薌銘、袁大化、蔣雁行、陸錦、王廷楨、李純、許蘭洲、孟恩遠(yuǎn)、藍(lán)天蔚、龍濟(jì)光、馮耿光、聶憲藩、金邦平、汪精衛(wèi)、葉德輝、王揖唐、葉恭綽、楊纘緒、麥信堅、馬龍標(biāo)、許崇智、肖星元、田應(yīng)璜、張鈁、楊以德、田文烈、哈漢章、段祺瑞、徐樹錚、朱瑞、高凌霨、唐在禮、朱家寶、朱啟鈐、周自齊、梁士詒、張鎮(zhèn)芳、阮忠樞、袁乃寬、段芝貴、雷震春、吳炳湘、顧鰲、楊度、陸建章、唐天喜、張士鈺等，但凡掌握某些資源、擁有一定權(quán)力的人，無不成為“先富”一族。（邱濤《中華民國反貪史》，P40-51）

就袁世凱時代整體情況而言，政治腐敗是最根本的腐敗，也是最大的腐敗。在體制性腐敗示范下，各級官員無不靠山吃山靠水吃水，近水樓臺先得月，能撈多少撈多少。最厲害的，要數(shù)袁世凱的“金主”梁士詒。

梁士詒負(fù)責(zé)中國的鐵路建設(shè)與經(jīng)營，長袖善舞，素有“梁財神”的雅號。那時的鐵路建設(shè)，自盛宣懷以來，基本路數(shù)就是抵押路權(quán)，運用國際資本。這里面究竟有多少差額，有多少結(jié)余，多少回扣，就連梁士詒自己也說不清楚。他比較清楚的是，專門為袁世凱準(zhǔn)備了一個小金庫，至袁世凱帝制自為，主要的開銷大致來自梁士詒。

除了鐵路建設(shè)、經(jīng)營，梁士詒在內(nèi)河航運、礦產(chǎn)開采、稅務(wù)設(shè)計及征收等方面，也很有主意，有辦法，他為袁世凱操持財政，以鐵路國有政策，將各省鐵路收歸部轄。接著，有開征驗契稅、印花稅、所得稅，并將各省礦產(chǎn)收歸中央，任意變賣，為袁世凱中央政府積聚了巨額財富。

權(quán)力、財富的高度集中，讓民國初年的中國鐵路成為腐敗窩案高發(fā)區(qū)。1915年，津浦路局局長趙慶華貪污舞弊案曝出，牽連至交通部次長葉公綽、財政部次長張弧，即便梁士詒、袁世凱，也難辭其咎。

理論上說，民國初年是自由資本主義發(fā)展比較好的一個時期，恰恰在這個時期，由于制度缺失，又形成一系列污染政治的陋規(guī)惡習(xí)。上自總統(tǒng)，下至低級官員，新職到任、期滿卸任，均有各種名目的請客送禮，這些費用多則上百萬，少則幾萬，差不多都以各種名目從國家財政中支出。（張達(dá)驤《我所知道的徐世昌》）

民主憲政并不能完全遏制住貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，專制獨裁體制也并非甘心看著自己的體制潰敗，更不愿意看著自己的追隨者大面積貪腐，大面積被追責(zé)。道理非常簡單，大面積貪腐畢竟有害于國家政權(quán)的有效統(tǒng)治，削弱統(tǒng)治者的威權(quán)，進(jìn)而喪失統(tǒng)治合法性。所以，在袁世凱時代，我們一方面看到體制性腐敗無法遏制，另方面也看到統(tǒng)治者不斷針對新情況制定懲治貪腐的法令法規(guī)。

在立法指導(dǎo)思想上，尤其是涉及反貪腐刑事立法方面，袁世凱強調(diào)“以禮教號召天下”，并不相信法律萬能，而是注意教化、禮儀在社會規(guī)范中的作用，期待通過道德重整、德治教育，讓整個官僚體制能夠自覺加強自身修養(yǎng)，進(jìn)而成為社會道德的楷模。在1915年增修的刑法中，增加了一些根據(jù)綱常倫理量刑論罪的內(nèi)容。

同時，袁世凱時代整體性腐敗也讓統(tǒng)治者警醒，“非峻法不足以資懲艾”，加大懲罰力度，強力維持社會秩序，以重典脅服人心，以濟(jì)司法之窮，也是那個時代無法回避的選擇。1912年頒布的《暫行新刑律》，專門規(guī)定瀆職罪、賄賂罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)、懲處措施。1914年，袁世凱還以大總統(tǒng)令的形式頒布《官吏犯贓治罪條例》，規(guī)定官吏枉法貪贓至500元以上，即可處以死刑；不枉法貪贓至1000元以上，處無期徒刑；卷攜公款潛逃至5000元以上，處死刑。細(xì)讀這些法律規(guī)定，不可謂不嚴(yán)整不嚴(yán)厲，但嚴(yán)刑峻法依然在很多時候被束之高閣，視為具文，官場的腐敗風(fēng)氣并不因為嚴(yán)刑峻法而稍有收斂。

在制度建設(shè)上，袁世凱時代也做了大量工作，專門設(shè)立職業(yè)反貪機構(gòu)“平政院”。根據(jù)袁世凱1914年頒布的《平政院編制令》，平政院的主要職責(zé)為察理行政官吏違法不正行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。平政院設(shè)院長1人，評事15人。平政院又設(shè)肅政廳，置都肅政使一人，肅政使16人，糾彈行政官吏違憲違法違紀(jì)，以及行賄、受賄、濫用威權(quán)、玩視民瘼等事件，并有權(quán)提起行政訴訟，監(jiān)視平政院裁決的執(zhí)行。

根據(jù)法律規(guī)定，平政院具有行政訴訟、糾彈兩種職權(quán)。這兩種職權(quán)的行使，直接隸屬于大總統(tǒng)，接受大總統(tǒng)的委托，代表大總統(tǒng)行使權(quán)力，代表最高行政機關(guān)，對那些違法違紀(jì)失職的官吏進(jìn)行懲戒，并具有行政訴訟的功能。平政院審理的案件，主要有三類，一是大總統(tǒng)特別交代的案件，大致由肅政使指定專人負(fù)責(zé)，定期完成；二是肅政使向平政院提交的糾彈案；三是人民不服管束的處分，重新提請平政院審理。

平政院、肅政廳，代表大總統(tǒng)監(jiān)督、糾彈、審理整個管理隊伍的違法違紀(jì)案件，至于平政院、肅政廳內(nèi)部違法違紀(jì)行為的糾察、懲處，法律規(guī)定平政院內(nèi)部設(shè)“懲戒委員會”，委員會設(shè)委員長1人，委員8人。遇有懲戒事件時，由大總統(tǒng)選任平政院院長或大理院院長為會長。委員由大總統(tǒng)從平政院評事、肅政廳肅政使、大理院推事、總檢察廳檢察官中選任。（《平政院編制令》，《東方雜志》10卷11號）

從平政院、肅政廳的法律地位看，他們雖然可以獨立監(jiān)督、執(zhí)法，但其行動必須受制于大總統(tǒng)，只有大總統(tǒng)才擁有最后的裁判權(quán)、終審權(quán)。不論是大總統(tǒng)的交辦，還是肅政廳自行彈劾，其最終結(jié)果，都有待于大總統(tǒng)認(rèn)可。所以從這個意義上說，平政院、肅政廳就其本質(zhì)而言只是大總統(tǒng)的“家臣”，替大總統(tǒng)監(jiān)管全國文武百官，并不具有無上、至上的監(jiān)督權(quán)、彈劾權(quán)。這也是袁世凱時代一方面加強制度建設(shè)，設(shè)置專門的懲貪機構(gòu)，而另一方面無官不貪、物欲橫流的根源。體制內(nèi)的自我監(jiān)督、自我糾察，永遠(yuǎn)不忍心自我了斷，官官相護(hù)又是人之常情，不得不然。比如，梁士詒操持財政，貪贓枉法，任意變賣國家財產(chǎn)、資源，私自批準(zhǔn)行銷煙土。這些行為違憲違法違紀(jì)，也受到肅政使交章彈劾，但由于他是袁世凱離不開的親信、“金主”，所以無論肅政使怎樣不識相地交章彈劾，袁世凱也不會讓平政院、大理院動真章查辦梁士詒。

至于政治上的腐敗更不堪問。楊度等“籌安會”六君子在民國憲政共和時代倡言復(fù)辟，倡言帝制，肅政廳全體肅政使曾一致呈請大總統(tǒng)嚴(yán)肅綱紀(jì)，予以嚴(yán)懲，取締籌安會，以靖人心，以儆效尤。然而，袁世凱卻以共和國言論自由為由，默許帝制復(fù)辟的言論暢行無阻，對肅政使的呈請熟視無睹，置若罔聞，最終讓中國付出慘重代價，他也由此成為民國罪人。

對于作為民國最高統(tǒng)治者的袁世凱，我們當(dāng)然不會認(rèn)為他不希望中國強大，不希望中國日臻文明，躋身于世界民族之林。但是，由于民國初年，中國政治依然處于歷史轉(zhuǎn)型期，共和也剛剛開始嘗試，袁世凱既希望政治清廉，行政高效，又沒有辦法建構(gòu)一個既統(tǒng)一高效，又分權(quán)廉潔的政治架構(gòu)。袁世凱反貪腐確實不遺余力，但其體制性根本缺陷，使其努力努力事半功倍，重歸失敗。