朱瑜珊 陳慧嫻 江舒意 唐千又 馮楠

【摘 要】農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校是指自20世紀(jì)90年代末已經(jīng)存在、2001年正式開始的一場對(duì)全國中小學(xué)重新布局的教育改革。這場改革既有成效，但也帶來一部分問題，其中包括學(xué)生上學(xué)路程變遠(yuǎn)、影響學(xué)生人身安全、家庭負(fù)擔(dān)加重等問題。本文對(duì)農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校問題進(jìn)行了探索。

【關(guān)鍵詞】撤點(diǎn)并校 ? ? ?農(nóng)村小學(xué) ? ? ?問題 ? ? ?解決路徑

一、撤點(diǎn)并校提出的原因

1.教育經(jīng)費(fèi)的短缺是農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校的自然選擇

由于財(cái)政資源的匱乏，基層政府對(duì)九年義務(wù)教育的支持與扶持的力度相當(dāng)有限。因此，縣級(jí)政府為了解決教育經(jīng)費(fèi)短缺，減輕自身的財(cái)政壓力，農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校就成了一種自然選擇。

2.生源急速減少是農(nóng)村小學(xué)撤點(diǎn)并校的直接動(dòng)因

中國教育在線統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，小學(xué)在校學(xué)生數(shù)量從1998年的13953.8萬人縮減到2009年的10071.5萬人，幅度達(dá)30%。小學(xué)在校生總量最近十幾年在持續(xù)下降，但入學(xué)率卻在穩(wěn)步提高，達(dá)到99.54%，小學(xué)生總量已經(jīng)達(dá)到了增長極限，沒有任何潛在生源。小學(xué)生源的急速減少也令我國小學(xué)數(shù)量在11年內(nèi)減少了54%。

表1 全國小學(xué)階段學(xué)生變化圖

3.追求優(yōu)質(zhì)教育推動(dòng)了農(nóng)村小學(xué)教學(xué)布局的調(diào)整

無論是從教學(xué)質(zhì)量還是教育師資和教學(xué)設(shè)施等方面來看，城市和城鎮(zhèn)地區(qū)都要略優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。有能力的家長都希望把自己的孩子送到更好的學(xué)校接受更好的教育，這就造成大量農(nóng)村學(xué)生涌入城鎮(zhèn)小學(xué)。同時(shí)，教師也希望進(jìn)入更好的學(xué)校任教。這樣就導(dǎo)致生源和師資的流失，推動(dòng)了小學(xué)教育布局的調(diào)整。

二、撤點(diǎn)并校存在問題

1.上學(xué)路程變遠(yuǎn)

以前村里有小學(xué)，學(xué)生上學(xué)比較近，學(xué)生 15 分鐘就能到學(xué)校。經(jīng)過撤點(diǎn)并校，學(xué)生們的上學(xué)路途變遠(yuǎn)，有些學(xué)生只能步行上學(xué)，路上時(shí)間大大延長，由此也就引發(fā)了輟學(xué)、校車安全等問題。

（1）學(xué)生上學(xué)不便，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重

圖1顯示，我國小學(xué)輟學(xué)率在1990—1996年間大幅下降，1997—2006年處于波動(dòng)期，但2007年后全國小學(xué)輟學(xué)率大幅度回升，從2008年的0.599‰上升到2011年的0.822‰，這意味著每年約有80萬—90萬農(nóng)村小學(xué)生輟學(xué)。探尋原因，我們發(fā)現(xiàn)造成輟學(xué)率回升的主要原因就是持續(xù)撤并農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。

圖1-3-1 從入學(xué)率上看小學(xué)生學(xué)源的枯竭是顯而易見的

（2）校車使用不規(guī)范，事故頻發(fā)

校車事故的頻發(fā)，表面上看來是校車使用的不規(guī)范，追根究底是由于撤點(diǎn)并校所帶來的上學(xué)距離過遠(yuǎn)。以江蘇為例，經(jīng)過撤并后，目前全省2280多個(gè)小學(xué)教學(xué)點(diǎn)，走讀生中，單程步行上學(xué)時(shí)間在20分鐘的占84.17%，中小學(xué)布局總體合理。但是，農(nóng)村學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難問題在一定范圍內(nèi)仍然存在。全省有14%左右走讀生單程步行40分鐘以上，并校客觀上增加了家長的生活負(fù)擔(dān)，也使交通問題突出 [引用中華人民共和國審計(jì)署2013 年第2號(hào)公告：1185 個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果]。

2.部分學(xué)生家庭教育支出負(fù)擔(dān)加重

據(jù)崔多立學(xué)者以黑龍江省農(nóng)村學(xué)校為例開展的調(diào)查顯示：“小學(xué)生在原所在地上學(xué)每人每年的費(fèi)用為894元，學(xué)校布局調(diào)整后，集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城上學(xué)，每年每名小學(xué)生僅伙食費(fèi)一項(xiàng)就增加1111元，達(dá)到2000多元。另外，有部分學(xué)校缺乏寄宿條件，學(xué)生每人每年在校外租房費(fèi)用就增加772元。這對(duì)于一些收入較低的農(nóng)民家庭來說，負(fù)擔(dān)很重?！?/p>

3.資源利用率低

部分停辦學(xué)校校舍資產(chǎn)處置難度大，處置收入使用不夠規(guī)范。至2011 年底，在1183 個(gè)縣2006 年以來停辦的8.42 萬所學(xué)校中，尚有4.06 萬所（占48%）由于產(chǎn)權(quán)歸屬情況復(fù)雜、位置偏僻等未完成校園校舍資產(chǎn)處置;已處置校園校舍取得的22.03 億元收入中，有8.04 億元（占37%）實(shí)際用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)不足或修建辦公樓等支出[ 引用中華人民共和國審計(jì)署.2013年第2號(hào)公告：1185 個(gè)縣農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果]。

4.給學(xué)生帶來不利影響

（1）影響學(xué)生人身安全

撤點(diǎn)并校導(dǎo)致學(xué)生的上學(xué)路途變遠(yuǎn)，學(xué)生如不能在學(xué)校住宿，便會(huì)選擇合租客車、坐公交車，或由家長接送上學(xué)。這就加大了學(xué)生發(fā)生交通事故和意外的概率。雖然部分城市已經(jīng)有相應(yīng)的政策保證學(xué)生上學(xué)安全，但是合理統(tǒng)一的校車運(yùn)營管理模式仍然沒有出臺(tái)，還有很多的小學(xué)生上學(xué)存在安全問題。

（2）學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量下降，影響學(xué)生的身心健康

在審計(jì)署調(diào)查的1185個(gè)縣中，從2006年到2011年，有833個(gè)縣的學(xué)校就學(xué)距離增加。西部地區(qū)調(diào)查的270個(gè)縣的走讀生數(shù)據(jù)顯示，有10萬左右的學(xué)生要徒步5公里以上。因路途變遠(yuǎn)，孩子不得不早起床，睡眠時(shí)間不夠。本來要長身體的年齡，因這樣會(huì)受到影響。而且上學(xué)途中消耗的體力較大，導(dǎo)致學(xué)生在校學(xué)習(xí)精力不足，學(xué)習(xí)質(zhì)量下降。

5.增加教師負(fù)擔(dān)

本來教學(xué)的配量應(yīng)該是在一定的范圍之內(nèi)的，農(nóng)村小學(xué)合并之后，保留點(diǎn)的學(xué)生數(shù)量增加，老師要監(jiān)管更多的學(xué)生，加大了教學(xué)的工作量。我們?cè)谀暇┦辛蠀^(qū)龍袍鎮(zhèn)中心調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校每天都會(huì)要配備老師跟車接送孩子上下學(xué)，正常的工作時(shí)間上下班規(guī)則被打破，占用了個(gè)人活動(dòng)時(shí)間。

三、撤點(diǎn)并校解決路徑

1.健全和完善相關(guān)法規(guī)

2001年，國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出要“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”。2004年，《教育部、財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》，提出：“對(duì)于地處偏僻的教學(xué)點(diǎn)應(yīng)予以保留，以避免因就學(xué)路程較遠(yuǎn)造成小學(xué)生失學(xué)輟學(xué)?！?006年6月，教育部發(fā)出通知，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持寄宿制學(xué)校建設(shè)和低年級(jí)學(xué)生就近入學(xué)并舉”，要求農(nóng)村“撤點(diǎn)并?！币獙?shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)、方便就學(xué)。2010年，教育部再次要求各級(jí)教育行政部門在調(diào)整中小學(xué)布局時(shí)，要統(tǒng)籌規(guī)劃、實(shí)事求是，避免盲目調(diào)整和簡單化操作。

在這些已有的法規(guī)基礎(chǔ)上，政府應(yīng)制定更細(xì)致化的法律法規(guī)，將實(shí)施與監(jiān)督工作落實(shí)到具體部門和具體執(zhí)行人員，并制定更加完善細(xì)致的監(jiān)督機(jī)制，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施。各地政府也應(yīng)該制定適合發(fā)展本區(qū)域教育的制度，讓教育做到因地制宜，真正服務(wù)于民。

2.在并校過程中政府要履行必要職責(zé)

（1）更多從老百姓的利益出發(fā)來規(guī)劃并校問題。在并校問題眾多的矛盾沖突中，政府要最大限度地減少合并學(xué)校造成部分資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。此外，政府還應(yīng)妥善處理原有教育資源，有效利用閑置的學(xué)校資產(chǎn)，避免浪費(fèi)，減少教育成本。

（2）對(duì)合并的學(xué)校要給予必要的物質(zhì)支持。學(xué)校合并后，在一段時(shí)期內(nèi)，辦公與教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)會(huì)大幅度增加，這尤其需要政府強(qiáng)有力的支持。中央政府的財(cái)政支出政策需要適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。

（3）要注重保護(hù)弱校及弱勢群體的權(quán)益，尊重教育公平和效益的綜合實(shí)現(xiàn)，充分利用優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射和帶動(dòng)功能。

3.完善寄宿制度

（1）對(duì)于離家過遠(yuǎn)的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)該建立完善的寄宿制度保障學(xué)生的生活質(zhì)量。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在一些落后地區(qū)，甚至有很多宿舍是危樓改建的，學(xué)校應(yīng)該加大生活區(qū)投入，確保建筑達(dá)標(biāo)。

（2）配備生活老師。小學(xué)生的自理能力和自我控制能力都是有待提高的，學(xué)校應(yīng)該配備合格的生活老師，對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，及時(shí)關(guān)心學(xué)生，不讓孩子因?yàn)榧乃蕻a(chǎn)生孤單和害怕感。

4.采取多種渠道籌措教育資金

通過實(shí)地調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于撤點(diǎn)并校的學(xué)校，政府會(huì)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助，但這依然是杯水車薪。從目前農(nóng)村小學(xué)的狀況看來，單純依靠政府扶持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。農(nóng)村小學(xué)要積極挖掘自身的特色，吸引社會(huì)上的團(tuán)體、組織、企業(yè)來校進(jìn)行教育投資，鼓勵(lì)優(yōu)秀畢業(yè)生回校建設(shè)，與相關(guān)企業(yè)組織進(jìn)行一定的合作等。

5.學(xué)校要加強(qiáng)學(xué)生安全常識(shí)教育，做好防范措施

（1）每學(xué)期學(xué)校應(yīng)組織觀看安全教育紀(jì)錄片，強(qiáng)化學(xué)生安全意識(shí)。充分利用主題班會(huì)、黑板報(bào)、宣傳欄、手抄報(bào)等形式提高學(xué)生自我防范意識(shí)，避免不安全故事的發(fā)生。

（2）學(xué)校必須制定學(xué)生安全應(yīng)急預(yù)案，成立安全應(yīng)急小組，設(shè)立通訊站。由專人負(fù)責(zé)，24小時(shí)有人值班，保證學(xué)校與家長隨時(shí)保持聯(lián)系。

（3）提高門衛(wèi)監(jiān)管意識(shí)，加強(qiáng)門衛(wèi)的責(zé)任感，確保把好學(xué)校的第一道門。定期開展門衛(wèi)工作匯報(bào)活動(dòng)，適當(dāng)加大人員投入，提高門衛(wèi)警惕性。

6.確保學(xué)生上下學(xué)安全，加大校車投入，完善校車制度

通過資料的搜集與分析，我們了解到目前我省共102個(gè)縣，其中需要安排車輛送的有63個(gè)縣（市、區(qū)），共有中學(xué)1615所、小學(xué)3045所、幼兒園4119所，中小學(xué)生401萬余名，需要車輛接送的102萬余名。目前全省學(xué)生接送車輛主要有四種形式：

（1）專業(yè)自備校車。2001年7月，由國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)頒布實(shí)施的《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》給出了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，專用小學(xué)生校車是設(shè)計(jì)和制造上專門運(yùn)送不少于10人的小學(xué)生校車，且應(yīng)有統(tǒng)一標(biāo)牌。此外，對(duì)校車的顏色、標(biāo)識(shí)和座位間距、車窗高度等都提出了量化標(biāo)準(zhǔn)。南京市六合區(qū)政府購置了100輛“長鼻子”專用校車，目前已經(jīng)投入使用。座位是“30+1+1”，也就是30名學(xué)生，1名司機(jī)，1名管理人員。這些校車長6.6米，寬2.4米，比較適合在鄉(xiāng)村道路行駛。

（2）校車公交化。一些地方利用公交公司專業(yè)化優(yōu)勢開通接送學(xué)生專線，或租用客運(yùn)公司車輛，在上下學(xué)期間接送學(xué)生。南京市江寧區(qū)政府實(shí)行公交化運(yùn)營、公車公營模式，共投入學(xué)生接送車輛264輛。在我們?cè)L談的學(xué)校中，南京市棲霞區(qū)攝山星城小學(xué)就是實(shí)行的校車交通化這一政策。

（3）學(xué)校包租車輛及家長承租車輛。一些學(xué)校包租專業(yè)運(yùn)輸車、公交車接送學(xué)生。而全省大多數(shù)需要車輛接送上下學(xué)的學(xué)生，都是家長自發(fā)包租、拼車接送。根據(jù)調(diào)查，全省63個(gè)縣（市、區(qū)）共有經(jīng)學(xué)校認(rèn)可到公安車管部門登記用于學(xué)生接送車輛10352輛，其中學(xué)校自備校車1069輛、學(xué)校包租1038輛、家長承租車輛5387輛。對(duì)于家長自行包租拼車接送孩子的車輛，家長應(yīng)該做好監(jiān)督工作。

（4）不規(guī)范車輛。江蘇省還有大量未經(jīng)登記的各類不規(guī)范車輛，這些車輛大多沒有客運(yùn)營運(yùn)資質(zhì)。學(xué)校應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格杜絕黑車生意，嚴(yán)肅清理學(xué)校門口的黑車，并向?qū)W生家長強(qiáng)調(diào)黑車的不安全性。

7.建立基金會(huì)，資助困難學(xué)生

撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施增加了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有些甚至超出了家庭所能承受的范圍，帶來的直接影響是貧苦家庭的孩子不得不放棄求學(xué)的機(jī)會(huì)。學(xué)校應(yīng)該建立基金會(huì)，對(duì)這部分學(xué)生進(jìn)行一定程度的補(bǔ)助，適當(dāng)減免學(xué)費(fèi)。

8.妥善解決富余師資問題

（1）改善人事與管理制度。合理核定農(nóng)村小學(xué)校編制，深化學(xué)校管理體制和人事制度改革;做好小學(xué)教職工結(jié)構(gòu)調(diào)整思想工作，引導(dǎo)教職工從城鎮(zhèn)學(xué)校和超編學(xué)校向農(nóng)村學(xué)校和缺編學(xué)校合理流動(dòng);城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待，增加農(nóng)村教師受表彰獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)。

（2）城鄉(xiāng)人才分布不均，關(guān)鍵在于待遇問題。實(shí)行全員聘用制，采取優(yōu)教優(yōu)酬、末位淘汰的措施，充分發(fā)揮教師的主導(dǎo)作用，合理安排其他教育資源;改革教師繼續(xù)教育制度，全面提高教師素質(zhì)。

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