李永安 溫 銳

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障協(xié)調(diào)問(wèn)題探討※
——政治治理“元問(wèn)題”的視角

李永安 溫 銳

黨的十八大報(bào)告提出優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的生態(tài)文明戰(zhàn)略，但鑒于農(nóng)村土地的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性與主權(quán)范圍里的社會(huì)政治屬性這雙重屬性，形成了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主體——國(guó)家（政府）與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)認(rèn)識(shí)將國(guó)家（政府）對(duì)于土地的主權(quán)與農(nóng)民行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為公權(quán)大于私權(quán)，主權(quán)大于人權(quán)。受此意識(shí)影響，在征地拆遷以及土地規(guī)劃的政策操作層面形成了公權(quán)權(quán)力過(guò)大、農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)被壓制的不平衡權(quán)力關(guān)系，引發(fā)出社會(huì)不穩(wěn)定因素，并且導(dǎo)致公權(quán)不受控制下的土地資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞，實(shí)則國(guó)土空間格局的“惡化”。文章通過(guò)對(duì)政治治理的“元問(wèn)題”追問(wèn)，認(rèn)為公權(quán)與私權(quán)之間可以在憲法和法律的框架相協(xié)調(diào)，提出通過(guò)“二級(jí)多元確權(quán)”的機(jī)制設(shè)計(jì)形成公權(quán)私權(quán)兩權(quán)制衡，達(dá)到國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的對(duì)策建議。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局 農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán) 政治治理“元問(wèn)題” 二級(jí)多元確權(quán)

一、問(wèn)題的提出：將“兩權(quán)”對(duì)立化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

“國(guó)土空間”是與國(guó)家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的范疇。在主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)，它是由不同功能屬性的地域空間場(chǎng)所在一定的結(jié)構(gòu)下共同組成。從行業(yè)類(lèi)型劃分來(lái)說(shuō)，如農(nóng)、工、商等場(chǎng)所；從自然地理特征來(lái)說(shuō)，包括一個(gè)國(guó)家主權(quán)下的海洋、內(nèi)陸，山脈等；從社會(huì)功能定位來(lái)說(shuō)，可分為農(nóng)村、城市，生產(chǎn)、生活空間等。國(guó)土空間的主權(quán)性特征，決定了國(guó)家主權(quán)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的職能；同時(shí)，國(guó)土空間可按不同功能進(jìn)行多樣化配置的結(jié)構(gòu)性特征，決定了國(guó)土空間在國(guó)家主權(quán)下規(guī)劃，存在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能性。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化，是通過(guò)國(guó)家公共權(quán)力的驅(qū)動(dòng)，使國(guó)土資源開(kāi)發(fā)和配置結(jié)構(gòu)合理。這種合理性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率最大化，而且遵循可持續(xù)發(fā)展的原則。在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野，土地是第一大生產(chǎn)要素，它與勞動(dòng)力、資本等三個(gè)方面（一說(shuō)加上企業(yè)家才能共四個(gè)方面）被認(rèn)為成為財(cái)富增長(zhǎng)的源泉。因而，農(nóng)村土地理應(yīng)屬農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。主權(quán)是公權(quán)范疇，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)屬私權(quán)范疇，因而作為國(guó)土資源的農(nóng)村土地與作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地，在國(guó)家主體層面和農(nóng)民主體層面存在著公共權(quán)力行使和財(cái)產(chǎn)權(quán)益訴求的交織狀態(tài)。理順這兩權(quán)的關(guān)系，是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的前提。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化是當(dāng)前國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)為國(guó)土資源規(guī)劃和配置符合生態(tài)文明的法則。所以“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”與 “全面促進(jìn)資源節(jié)約”、“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”、“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”這三個(gè)方面一同組成十八大報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的四個(gè)方面工作部署。在這四個(gè)工作部署中，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化是基礎(chǔ)和首要，因?yàn)閲?guó)土空間包括資源、環(huán)境，它本身就是生態(tài)文明社會(huì)的物質(zhì)載體。

然而，一直以來(lái)，政界、學(xué)界、乃至輿論界，均不乏將農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)立起來(lái)的觀(guān)點(diǎn)。國(guó)家（政府）理論上代表社會(huì)公益，由此推之，政府的一系列對(duì)土地等資源開(kāi)發(fā)利用及配置政策，似乎當(dāng)然地利好于國(guó)土空間“優(yōu)化”。那么自然，在工業(yè)化城市化進(jìn)程中，政府征地拆遷是“大局”，部分農(nóng)民為捍衛(wèi)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，拒絕拆遷的行為是沒(méi)有大局觀(guān)，并認(rèn)為是“釘子戶(hù)”、“上訪(fǎng)專(zhuān)業(yè)戶(hù)”，漫天要價(jià)、胡攪蠻纏。問(wèn)題不僅僅是在拆遷征地領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是政府關(guān)注的重要問(wèn)題，在此問(wèn)題上，政府以行政公權(quán)力主推規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)民增收的善良意愿，總是與農(nóng)民的真實(shí)想法相違背，即“官意”與“民意”之間在本應(yīng)該目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上，卻發(fā)生沖突。近年多有通過(guò)行政權(quán)力強(qiáng)行土地流轉(zhuǎn)引發(fā)村民與政府之間沖突的報(bào)導(dǎo)。例如，2013年6月，河南省?？h某街道辦事處企圖強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地，甚至發(fā)生了毆打群眾事件，繼而發(fā)生民眾圍堵縣政府。毫無(wú)疑問(wèn)，在當(dāng)權(quán)者看來(lái)，阻礙土地拆遷和農(nóng)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)調(diào)整，是攪亂國(guó)土資源優(yōu)化的“大局”。那么邏輯結(jié)論就是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)化，會(huì)削弱國(guó)家（通過(guò)其代理者政府）對(duì)土地資源的控制和規(guī)劃?rùn)?quán)力，繼而阻礙國(guó)土空間布局的優(yōu)化。在這種認(rèn)識(shí)下，甚至長(zhǎng)期以來(lái)有意模糊農(nóng)地的屬性定位，不敢將地權(quán)確權(quán)到農(nóng)民。然而，在這種認(rèn)識(shí)的主導(dǎo)下，不僅土地資源在粗放式的城市擴(kuò)張和“攤大餅”式的工業(yè)園區(qū)建設(shè)過(guò)程中被極大浪費(fèi)，環(huán)境遭受破壞，而且社會(huì)矛盾以“群體性事件”、“上訪(fǎng)”等方式表現(xiàn)出激化的趨勢(shì)。由此應(yīng)該反思，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障真的會(huì)影響國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化嗎？如是這樣，為什么在政府強(qiáng)勢(shì)下推進(jìn)土地資源開(kāi)發(fā)利用與弱勢(shì)的農(nóng)民申張土地財(cái)產(chǎn)權(quán)地位的博弈過(guò)程中，卻表現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境破壞、社會(huì)矛盾沖突加劇等空間格局“惡化”的結(jié)果呢？為此有必要進(jìn)行深層次的理論反思，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化的視角下重新定位農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、認(rèn)識(shí)誤區(qū)的根源：模糊了政治治理的“元問(wèn)題”

土地資源配置無(wú)疑是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但，上升到國(guó)家主權(quán)層面的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)問(wèn)題，則成了政治問(wèn)題。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益問(wèn)題，也就是農(nóng)民的財(cái)富問(wèn)題，自然是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但是土地的社會(huì)屬性和政治屬性，決定了它與政治問(wèn)題糾結(jié)在一起，在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，政治環(huán)境又直接影響著國(guó)民財(cái)富的分配。因而，必須從政治治理的學(xué)理上，尤其是政治治理的根本性問(wèn)題——“元問(wèn)題”的追問(wèn)中，去理解和反思國(guó)土空間格局與農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題。

政治的多重解釋模糊了問(wèn)題的本質(zhì)，要求重新追問(wèn)政治的“元問(wèn)題”。由于長(zhǎng)期以來(lái)，各政治活動(dòng)個(gè)體或是集團(tuán)，各個(gè)政治派別，往往從自己的目的出發(fā)解釋政治，甚至對(duì)同一事實(shí)的判斷得出截然相反的觀(guān)點(diǎn)，導(dǎo)致政治理論的各種派別林立，各種主張交織，使人眼花繚亂，因而要去偽存真，從政治治理的學(xué)理的本質(zhì)——政治治理理論的“元問(wèn)題”去“解蔽”，去偽存真，進(jìn)行分析。所謂的“元問(wèn)題”，不妨以哲學(xué)為例，世界的本原是什么？成為哲學(xué)的“元問(wèn)題”，即關(guān)于哲學(xué)的本體論問(wèn)題，因?yàn)檎軐W(xué)的其它問(wèn)題都無(wú)法繞過(guò)這個(gè)問(wèn)題。同樣，政治治理理論的“元問(wèn)題”，是有關(guān)政治治理理論本質(zhì)或是內(nèi)核的命題。馬克思主義認(rèn)為政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，具有階級(jí)性；美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為是公共權(quán)力的權(quán)威性分配；孫中山則認(rèn)為政治是管理眾人的事。相關(guān)的觀(guān)點(diǎn)有的偏重于統(tǒng)治的視角，有的偏重于社會(huì)治理或是社會(huì)管理的視角，有的則認(rèn)為是避免陷入“叢林法則”而進(jìn)行的權(quán)力讓渡與權(quán)力代理。

政治治理的“元問(wèn)題”，源于政治理念中不變的內(nèi)在價(jià)值，以及維持這種價(jià)值的良好機(jī)制。雖然對(duì)于政治的解釋莫衷一是，但是有個(gè)根本不變的因素，就是無(wú)論何種解釋?zhuān)茧x不開(kāi)利益主體的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。無(wú)論是作為統(tǒng)治者身份，還是管理者身份或是利益代理者身份的政治精英，如何處理其與普通大眾的關(guān)系，或是政治精英以代理者的身份處理其委托人（有可能這個(gè)委托人也是大眾本身）與他人的利益關(guān)系等等，是繞不開(kāi)的問(wèn)題。以此為邏輯起點(diǎn)，分析什么是政治治理的“元問(wèn)題”，可知政治治理的“元問(wèn)題”是與處理集團(tuán)權(quán)力關(guān)系或利益體關(guān)系緊密相聯(lián)系的問(wèn)題。在馬克思主義語(yǔ)境中，又理解為階級(jí)關(guān)系，在西方政治理念中，是少數(shù)與多數(shù)的關(guān)系。在封建社會(huì)，或說(shuō)傳統(tǒng)權(quán)貴政治社會(huì)，歷史上的治亂變遷，幾乎都是圍繞著弱勢(shì)的群體反對(duì)既得利益者 （權(quán)貴階層）之間的斗爭(zhēng)而展開(kāi)，并且在中國(guó)形成所謂歷史周期率。究其原因，在于“人治”社會(huì)無(wú)法克服的階層或集團(tuán)矛盾。因而，民主社會(huì)代替權(quán)貴社會(huì)是歷史的必然。但是，不管是西方式的民主，還是我國(guó)社會(huì)主義民主，都應(yīng)該有一個(gè)保障機(jī)制。對(duì)利益主體的利益關(guān)系或權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)和處理趨向于合理化是民主的追求，這種過(guò)程的保障機(jī)制就是法制，只有法制完善條件下的治理，才能形成“善治”，法治的根本性理念和原則，在憲法中得到集中體現(xiàn)，因而政治的“元問(wèn)題”，又體現(xiàn)在憲法精神中。西方民主講“憲政”，我國(guó)社會(huì)主義民主也講憲法是國(guó)家的根本大法，十八屆四中全會(huì)講“依憲治國(guó)”，突出的都是國(guó)家治理的“憲法至上”原則。因?yàn)橹挥袘椃ǖ臋?quán)威性形成一種“硬核”，才能保障國(guó)家治理的合法性和穩(wěn)定性。由此，政治的“元問(wèn)題”，就是以什么樣的原則和機(jī)制調(diào)整集團(tuán)權(quán)力或利益關(guān)系問(wèn)題，從現(xiàn)代民主政治的理念來(lái)看，實(shí)質(zhì)上是以憲法為“硬核”的法治問(wèn)題。

對(duì)于政治的“元問(wèn)題”的模糊認(rèn)識(shí)，主要不在于政治治理及其憲法所界定的具體內(nèi)容的規(guī)定，而在于誤讀憲法，將公權(quán)與私權(quán)對(duì)立起來(lái)理解，而忽視了它們內(nèi)在的一致性。一般地，權(quán)力和利益關(guān)系的主體間協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為私人與公眾權(quán)力和利益關(guān)系。政治的“元問(wèn)題”實(shí)質(zhì)上關(guān)聯(lián)著個(gè)人與國(guó)家權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系這一基本問(wèn)題，即，個(gè)人如何捍衛(wèi)國(guó)家的利益，國(guó)家如何保障個(gè)人的權(quán)益，換而言之，就是公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。恰恰，憲法的“硬核”本質(zhì)就體現(xiàn)了它規(guī)定和闡述了最基本的政治治理命題——公民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)個(gè)人權(quán)利是“私”的領(lǐng)域，義務(wù)具有“公”的屬性，公民權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系又可解釋為公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。公權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的行政權(quán)力，或者說(shuō)是國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的工具，它與國(guó)家主權(quán)密切相關(guān)，私權(quán)問(wèn)題實(shí)質(zhì)上又是人權(quán)問(wèn)題，公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律性表述又與政治語(yǔ)境下的“主權(quán)”與“人權(quán)”關(guān)系表述的意義類(lèi)同?！爸鳈?quán)”與“人權(quán)”的關(guān)系，是長(zhǎng)期糾結(jié)的政治理論層面的是非判斷命題，主權(quán)高于人權(quán)是長(zhǎng)期政治訴求，在這種慣常思維模式下，在國(guó)土空間規(guī)劃的“大局”面前，私人的權(quán)利應(yīng)該讓位于公共權(quán)力，似乎是天經(jīng)地義。以這種認(rèn)識(shí)為邏輯起點(diǎn)，公權(quán)似乎永遠(yuǎn)有理，公權(quán)權(quán)威性不可質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的觀(guān)念大行其道，而這里恰恰忽視了一個(gè)根本性的公權(quán)的工具性?xún)r(jià)值問(wèn)題，即公權(quán)服務(wù)性和民本性，同時(shí)也忽略了公權(quán)在不受約束條件下變?yōu)椤皬?qiáng)權(quán)”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。而理性的認(rèn)識(shí)應(yīng)該是，主權(quán)與人權(quán)（包括私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)）是可以協(xié)調(diào)一致的，主權(quán)的目的是很好地保護(hù)人權(quán)，同樣，在特殊的國(guó)家戰(zhàn)略下，在公益性之需時(shí)，人的財(cái)產(chǎn)權(quán)讓位于主權(quán)同樣是合乎政治倫理標(biāo)準(zhǔn)的，只不過(guò)它的依據(jù)是要有合乎經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家補(bǔ)償。

三、國(guó)家主權(quán)與農(nóng)民地權(quán)：體現(xiàn)政治治理中公權(quán)私權(quán)關(guān)系的“元問(wèn)題”

如前所述，政治的“元問(wèn)題”在于公權(quán)與私權(quán)、主權(quán)與人權(quán)在法律制度特別是憲法硬核保障機(jī)制下的一致性。而對(duì)于這一問(wèn)題的模糊認(rèn)識(shí)，在于公權(quán)大于私權(quán)，主權(quán)大于人權(quán)的根深蒂固的觀(guān)念。而私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是私權(quán)，同時(shí)又與人身權(quán)力共同組成“人權(quán)”的重要內(nèi)容，具有農(nóng)民財(cái)產(chǎn)屬性的農(nóng)村土地當(dāng)然也不例外。而無(wú)論是財(cái)產(chǎn)權(quán)還是人權(quán)，在一般的憲法意義上，均規(guī)定為公民基本的權(quán)利，因而前述對(duì)于公權(quán)私權(quán)、主權(quán)人權(quán)這兩組關(guān)系的錯(cuò)誤觀(guān)念無(wú)疑與憲法的基本原則相背離。在這一根本原則性問(wèn)題（“元問(wèn)題”）還沒(méi)搞清的情況下，一方面必定會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的政策執(zhí)行過(guò)程中，導(dǎo)向公共權(quán)力行使國(guó)土規(guī)劃?rùn)?quán)與農(nóng)民捍衛(wèi)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾糾結(jié)狀態(tài)，這種狀態(tài)已經(jīng)突破了公權(quán)與私權(quán)之間本身雖然存在矛盾，但是可以用法律和制度來(lái)協(xié)調(diào)的正常狀態(tài)；另一方面，在國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中，假借公權(quán)或公益為名，行謀取私利和商用之實(shí)的政商結(jié)合，在公共權(quán)力與大資本兩大強(qiáng)勢(shì)勢(shì)力下，不僅擠壓著農(nóng)民小私有者土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的伸張空間，導(dǎo)致上訪(fǎng)和群體性事件不斷，而且在城市和工業(yè)園區(qū)粗放式擴(kuò)張的過(guò)程中，浪費(fèi)了寶貴的土地資源，破壞了生態(tài)。實(shí)質(zhì)上從人與自然、人與社會(huì)兩重關(guān)系的失調(diào)中，惡化了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。為此，有必要從深層次的認(rèn)識(shí)追根溯源，以理順國(guó)土空間優(yōu)化與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障之間的關(guān)系。

前述有關(guān)私人權(quán)力服從于公共權(quán)力（或說(shuō)公權(quán)高于私權(quán)）的相關(guān)判斷，至少要基于三個(gè)方面的假設(shè)：第一，雖然行使國(guó)家權(quán)力的政府理論上代表公益，但政府的公益目標(biāo)不會(huì)發(fā)生偏差，即政府組織本身不會(huì)有本組織的特殊利益，政府組織成員作為公益的代理者，其決策不會(huì)受個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性的影響而違背公益價(jià)值取向；第二，政府決策要要保證是科學(xué)的，不會(huì)發(fā)生決策錯(cuò)誤；第三，公權(quán)一旦因?yàn)椤肮钡睦?，?duì)他人造成損害，在經(jīng)濟(jì)倫理上并不違背原則。而現(xiàn)實(shí)的情況是：從第一點(diǎn)來(lái)看，政府在決策過(guò)程中，并不必然地都是代表公益。否則，便不會(huì)地方政府以追求GDP為目標(biāo)的“圈地運(yùn)動(dòng)”帶來(lái)的土地資源低效利用和環(huán)境的破壞；有關(guān)土地的腐敗案也就不會(huì)成為眾多腐敗案中最常見(jiàn)、涉及金額巨大的案件。由此，在很多情況下不難使人產(chǎn)生聯(lián)想——政府存在與農(nóng)民爭(zhēng)利行為，并不能完全排除其出于非公益目標(biāo)的考量。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)人理性假設(shè)，同樣適用于政府組織及擁有權(quán)力的官員。與此相聯(lián)系，掌握著絕對(duì)權(quán)力的政府，在對(duì)付極少數(shù)的所謂“釘子戶(hù)”、“刁民”的過(guò)程中，甚至動(dòng)用武力。以至于在土地官民糾紛或是開(kāi)發(fā)商（其背景是政府）與農(nóng)民由于征地拆遷導(dǎo)致的沖突屢屢發(fā)生，多地釀成集體上訪(fǎng)事件和群體性事件。從上述第二點(diǎn)來(lái)看，政府的決策在很多情況下并不總是科學(xué)的，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)有限，這從種種錯(cuò)誤決策導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展失調(diào)、社會(huì)矛盾暴露的現(xiàn)實(shí)可見(jiàn)一斑。一大批“攤大餅”式鋪開(kāi)的工業(yè)園區(qū)，土地的低效率及其附著其上的產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，不僅直接導(dǎo)致了土地資源巨大浪費(fèi)，而且扭曲了土地資源的價(jià)格信號(hào)，損害了產(chǎn)權(quán)信譽(yù)，很難說(shuō)這種決策是科學(xué)的。

而且值得一提的是：公權(quán)的目的是什么，它理應(yīng)是為私權(quán)服務(wù)，即便是犧牲極少數(shù)農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以獲得更多數(shù)人的利益，但這不是建立在帕累托改進(jìn)的基礎(chǔ)上，而這里恰恰違背了基本的經(jīng)濟(jì)倫理原則，公權(quán)為保護(hù)私權(quán)而設(shè)，是維護(hù)私權(quán)的工具或手段，而私權(quán)是目的和實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容。即使把公權(quán)理解為眾多私權(quán)的集合，也不能以“絕大多數(shù)”為理由，讓少數(shù)人的利益得不到保障，否則會(huì)造成“多數(shù)”對(duì)少數(shù)的“暴政”，重新回到不斷“革命”狀態(tài)中。從另一角度看這一問(wèn)題，在這個(gè)組成“多數(shù)”的集合里的單個(gè)成員或是局部群體，又是“少數(shù)”，其受多數(shù)暴政的概率，與正在遭受公權(quán)侵犯的“少數(shù)”是一樣的，即今天少數(shù)人的遭遇有可能變成多數(shù)人集合里某一分子明天的遭遇。憲法有關(guān)公民人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的原則性規(guī)定將變得蒼白無(wú)力，這樣最終會(huì)導(dǎo)致人人自危，政府和公權(quán)的公信力下降。

四、二級(jí)多元確權(quán)：以?xún)蓹?quán)協(xié)調(diào)推動(dòng)國(guó)土空間優(yōu)化的創(chuàng)新思路

如前所述，國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)是公權(quán)，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是私權(quán)，涉及政治治理層面的公權(quán)與私權(quán)關(guān)系這一“元問(wèn)題”。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化，實(shí)際上是使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)符合生態(tài)文明的原則。生態(tài)文明就是要消除自工業(yè)文明以來(lái)的人與自然關(guān)系的緊張狀態(tài)，不僅如此，還要消除人與社會(huì)、人與人之間的緊張關(guān)系，繼而走出一條人與自然、人與社會(huì)、人與人之間關(guān)系和諧的發(fā)展之路。然而，回顧改革開(kāi)放后至今，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，圍繞著土地權(quán)益形成的貧富不均、公權(quán)與私權(quán)對(duì)立、自然環(huán)境嚴(yán)重破壞等現(xiàn)象突出。因而，公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系緊張問(wèn)題的消除，是國(guó)土空間優(yōu)化的內(nèi)在內(nèi)容?！岸?jí)多元確權(quán)”的提出，旨在明確國(guó)家（政府）規(guī)劃?rùn)?quán)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)兩級(jí)權(quán)限邊界，消除公權(quán)與私權(quán)的對(duì)立，以政府有制衡和約束機(jī)制的公權(quán)力和多樣化的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，消除人地（人與自然）與官民乃至資本與農(nóng)民（人與社會(huì)）這幾重緊張關(guān)系，適應(yīng)國(guó)土空間格局優(yōu)化要求。

有關(guān)農(nóng)地改革“二級(jí)多元確權(quán)”的思路，由本文作者之一溫銳教授針對(duì)于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度再改革所面臨的幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題所提出，這些問(wèn)題包括集體組織虛設(shè)問(wèn)題、農(nóng)民土地增權(quán)與政府的社會(huì)發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)一致問(wèn)題、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題等，這些問(wèn)題實(shí)際上是農(nóng)村土地的主體性問(wèn)題，為此需要通過(guò)“確權(quán)”來(lái)明確權(quán)利和責(zé)任邊界。雖然目前“確權(quán)”這項(xiàng)工作已經(jīng)在全國(guó)廣泛推開(kāi)，但是還有一個(gè)深層次的理論問(wèn)題有待厘清，即集體的定位問(wèn)題。所謂確權(quán)，實(shí)質(zhì)上是確定國(guó)家（政府）與農(nóng)民之間的土地權(quán)益邊界；所以謂之“二級(jí)”，當(dāng)時(shí)設(shè)想是取消被政府空懸的“集體”這一層級(jí)，將集體對(duì)農(nóng)地的職能上升與下降，形成國(guó)家（政府）與農(nóng)民二級(jí)相互對(duì)等、相互獨(dú)立的平行權(quán)力結(jié)構(gòu)，旨在強(qiáng)化國(guó)土資源權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的相互獨(dú)立、相互制衡的關(guān)系，以消除公權(quán)不受約束下的過(guò)度開(kāi)發(fā)、浪費(fèi)土地資源以及對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害等亂象。 “二級(jí)”權(quán)利（力）制衡，本質(zhì)上是解決政府國(guó)土空間的公權(quán)過(guò)大、過(guò)以隨意，作為私權(quán)的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)受壓制這一關(guān)系緊張狀態(tài)。但是無(wú)論是毛澤東時(shí)代的集體化時(shí)期，還是十八大以來(lái)的政策，農(nóng)村土地集體所有的基調(diào)不變，這里有國(guó)情和歷史的考慮，鑒于十八大以來(lái)特別是十八屆三中全會(huì)對(duì)于集體所有制的重申，集體所有制作為一個(gè)原則問(wèn)題已經(jīng)不宜再去質(zhì)疑，否則很難達(dá)成共識(shí)。因而重新審視集體權(quán)問(wèn)題，不在于要不要集體這一層級(jí)，而在于集體如何定位問(wèn)題與如何將懸空的集體“實(shí)化”問(wèn)題。

問(wèn)題在于，加上“集體”這一級(jí)，是不是“三級(jí)”呢？我們認(rèn)為，保留集體這一級(jí)，仍然應(yīng)該堅(jiān)持國(guó)家與農(nóng)民地權(quán)的“二級(jí)所有”，原因在于集體應(yīng)該定位為“農(nóng)民的集體”，而不是政府公權(quán)的代言人。從集體的起源進(jìn)行歷史考察，追溯到毛澤東的集體化時(shí)期，加入集體的原則是“自愿互利”，可見(jiàn)集體在初創(chuàng)時(shí)期就定位為“農(nóng)民的”集體。從這個(gè)視角看，當(dāng)前要特別強(qiáng)化集體的“農(nóng)民”屬性而非“官方”屬性，更不能使集體成為征地拆遷過(guò)程中消解國(guó)家與農(nóng)民緊張的“緩沖劑”。既然集體所有作為一個(gè)國(guó)家制度層面的根本原則，那么不妨將取消虛化的集體所有轉(zhuǎn)換為強(qiáng)化“農(nóng)民的”集體所有，并以此來(lái)形成農(nóng)民對(duì)國(guó)家（政府）公權(quán)的博弈能力。

“多元確權(quán)”，則是著眼于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式的多元化，這種多元化格局源自農(nóng)民根據(jù)區(qū)位差異以及市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制發(fā)出的信號(hào)自主性選擇，而非政府行政權(quán)力強(qiáng)加。為什么要提出“多元”呢，因?yàn)闅v史地看，往往中央一個(gè)政策精神的出臺(tái)，會(huì)引起地方政府的放大反應(yīng)，例如一度提出鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)大戶(hù)，則專(zhuān)業(yè)大戶(hù)成為時(shí)髦詞匯，成為地方政府創(chuàng)造政績(jī)的抓手；當(dāng)家庭農(nóng)場(chǎng)成為政策熱點(diǎn)，地方政府的注意力就隨之轉(zhuǎn)換，新的政績(jī)生長(zhǎng)點(diǎn)又有了附著物。這樣，家庭農(nóng)場(chǎng)又一擁而上，在這種地方政府集體行動(dòng)的邏輯下，強(qiáng)行規(guī)?；臍v史不斷重演，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的自主權(quán)屢屢遭受侵害。這樣不僅造成社會(huì)關(guān)系緊張，而且扭曲資源配置的信息，導(dǎo)致人與自然關(guān)系緊張，從而惡化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。實(shí)行多元確權(quán)，就是要在“屬于農(nóng)民自己的集體”這一框架下，通過(guò)民主合法的組織程序，為農(nóng)民提供包括農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地合作社、農(nóng)地股份制、農(nóng)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、家庭農(nóng)莊等多元化共存的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)載體。在土地確權(quán)過(guò)程中，甚至確權(quán)的對(duì)象不僅要到戶(hù)，而且要到人，以打破男女性別差異導(dǎo)致的社會(huì)財(cái)產(chǎn)分配關(guān)系緊張。從而體現(xiàn)了公權(quán)開(kāi)發(fā)國(guó)土有節(jié)制和約束、農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式多樣化的生態(tài)格局，使國(guó)土空間格局向優(yōu)化的方向得到開(kāi)發(fā)。

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［責(zé)任編輯：吳 群］

表5 收入對(duì)城市融入的影響

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作者簡(jiǎn)介：張超，江蘇省文化藝術(shù)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、副研究員、博士（南京 210005）。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F301

A

1009-2382（2015）12-0062-05

李永安，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明與現(xiàn)代中國(guó)研究中心博士、宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授 （宜春336000）；溫銳：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明與現(xiàn)代中國(guó)研究中心主任、教授、博導(dǎo)（南昌 330013）。

※本文系江西省高校人文社科重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目“現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)地制度創(chuàng)新與生態(tài)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JD1318）研究成果。