杜威漩
農業(yè)規(guī)?;?jīng)營是農業(yè)現(xiàn)代化的客觀要求之一,現(xiàn)行以農戶為基本單位的耕地“細碎化”經(jīng)營模式嚴重阻礙著農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。耕地有效流轉不僅有利于農業(yè)規(guī)?;?jīng)營,更有利于農民城市化流動和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,是改變耕地“細碎化”經(jīng)營狀況的關鍵。從行為角度看,耕地流轉是某一農戶的耕地承包經(jīng)營權向其他農戶或新型農業(yè)經(jīng)營主體讓渡的交易行為。依據(jù)新制度經(jīng)濟學派的觀點,對于行為者的行為,不僅需要從行為者個體因素去理解,更需要在一定制度背景下去把握——特定行為方式受特定制度安排影響。鑒于此,本文擬在已有研究基礎上進一步發(fā)掘影響耕地流轉的制度因素,構建耕地流轉制度的分析框架:通過闡釋制度影響視角下耕地流轉的內在機理,分析耕地流轉的制度缺憾,最后提出實現(xiàn)耕地有效流轉的制度創(chuàng)新路徑。
農村家庭承包經(jīng)營制實施以來,耕地承包經(jīng)營權制度大致經(jīng)歷了禁止流轉、限制性流轉和逐步放開的自由流轉三個階段。1982年中央一號文件指出,農民承包的耕地不準買賣,不準出租,不準轉讓,不準荒廢,否則,集體有權收回,農民無力經(jīng)營或者轉營他業(yè)時應退還給集體。隨著農村家庭承包經(jīng)營制的逐步推行,禁止耕地承包經(jīng)營權流轉的政策規(guī)定開始松動,1984年中央一號文件開始鼓勵耕地逐步向種田能手集中,其明確規(guī)定,社員在承包期內,因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以將土地交給集體統(tǒng)一安排,也可以經(jīng)集體同意,由社員自找對象協(xié)商轉包,但不能擅自改變集體承包合同的內容,轉包條件可根據(jù)當?shù)厍闆r由雙方商定,但自留地及承包地均不許買賣或出租。2003年實施的《農村土地承包法》明確強調,國家保護耕地依法、自愿和有償流轉。2013年中央一號文件指出,按依法、自愿和有償原則引導耕地承包經(jīng)營權向種田大戶、家庭農場、農民合作組織有序流轉,鼓勵農民以互利互換方式化解承包地塊“細碎化”問題。2014年中央一號文件指出,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農民對承包地的占有、使用和收益權,以及對承包經(jīng)營權的抵押、擔保權能,允許農民以承包經(jīng)營權向金融機構進行抵押融資。2015年中央一號文件進一步強調,引導農民以耕地承包經(jīng)營權入股合作社或龍頭企業(yè)的方式,開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營以提高農民的組織化程度。依據(jù)耕地承包經(jīng)營權制度變遷軌跡,本文將耕地流轉定義如下:耕地流轉是指在耕地所有權、耕地農業(yè)用途不變前提下,在耕地承包經(jīng)營期限內,耕地承包經(jīng)營權以自愿、有償方式依法由某一農戶轉讓給另一農戶或家庭農場、農民合作組織、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體的產權交易行為。與此對應,本文所說的耕地供給和需求分別指耕地承包經(jīng)營權的供給和需求。
首先,農業(yè)比較利益低下引發(fā)農民職業(yè)分化。與其他非農產業(yè)相比,農業(yè)是弱質產業(yè),其比較利益明顯低下。農民是市場經(jīng)濟條件下的理性經(jīng)濟人,他們?yōu)閷崿F(xiàn)利益最大化,不可避免要在非農領域尋求就業(yè)機會,這必然引發(fā)農民的職業(yè)分化。農民職業(yè)分化——農民逐步從傳統(tǒng)農業(yè)領域移出并在非農領域就業(yè),可從兩方面衡量:農民非農就業(yè)時間越長,其職業(yè)分化就越徹底;農民非農職業(yè)收入越高,其職業(yè)分化的激勵就越強烈。
其次,農民職業(yè)分化引發(fā)潛在耕地流轉市場形成。農民職業(yè)分化的直接結果是:一方面,農民在非農領域獲得廣闊的職業(yè)發(fā)展空間,進而形成耕地的潛在供給。另一方面,農民職業(yè)分化使得農業(yè)從業(yè)人數(shù)減少,農村人均耕地面積增加,這使得農業(yè)集約化及規(guī)?;?jīng)營成為可能,這種可能性進而引發(fā)耕地潛在需求形成。
最后,合理的制度安排是推動潛在耕地流轉市場向現(xiàn)實耕地流轉市場轉化的重要條件。制度是一系列被制定出來的行為規(guī)則、服從程序及道德倫理的行為規(guī)范,它不僅影響著行為者的行為而且也為每個行為者提供認知框架。耕地流轉作為農戶與新型農業(yè)經(jīng)營主體之間以耕地承包經(jīng)營權為客體的產權交易行為,合理的制度安排必然對耕地流轉起到有效的規(guī)范和引導作用,并促使耕地供給和耕地需求從潛在狀態(tài)向現(xiàn)實狀態(tài)轉化。概括而言,影響耕地流轉的制度安排可分為三大類:制度安排Ⅰ,即影響耕地潛在供給向現(xiàn)實供給轉化的制度安排,具體包括耕地產權制度、戶籍管理制度和農村社會保障制度;制度安排Ⅱ,即影響耕地潛在需求向現(xiàn)實需求轉化的制度安排,具體包括農業(yè)財政投入制度、農村金融制度和農民教育培訓制度;制度安排Ⅲ,即對耕地供求雙方均產生影響的制度安排,具體包括耕地交易市場制度和相關非正式制度。
綜上,制度影響視角下耕地流轉的內在機理可用圖1表示。
圖1 制度影響視角下耕地流轉的內在機理
首先,耕地產權制度不完善阻礙耕地有效供給。我國現(xiàn)行耕地產權制度不完善主要表現(xiàn)在兩個方面:一是耕地所有權主體模糊。依現(xiàn)行有關制度規(guī)定,耕地屬農村集體所有,目前我國農村集體組織存在鄉(xiāng)、村、組三個層級,按相關制度規(guī)定,每一層級農村集體組織都可以是耕地所有權主體,但每一層級農村集體組織又均非明確和唯一的所有權主體,三個層級的農村集體組織既可能越權又可能被侵權。二是耕地承包經(jīng)營權轉讓受限。依現(xiàn)行有關制度規(guī)定,農民可依法、自愿、有償轉讓自己的耕地承包經(jīng)營權,但耕地承包經(jīng)營權轉讓須經(jīng)發(fā)包方同意。耕地流轉的實質是以耕地承包經(jīng)營權為客體的產權交易,產權邊界的清晰化是交易順利進行的前提,在耕地所有權主體模糊的情況下,耕地承包經(jīng)營權轉讓須經(jīng)發(fā)包方(依照相關制度規(guī)定,發(fā)包方即耕地所有權主體)同意的規(guī)定,會增加耕地流轉的交易成本:耕地出讓方搜尋和確認發(fā)包方的信息成本、耕地出讓方與發(fā)包方之間的談判成本、耕地所有權主體之間為爭奪發(fā)包權而進行的談判成本等,這些交易成本的存在必然弱化耕地供給意愿。
其次,戶籍管理制度不完善阻礙耕地有效供給。新中國成立以來很長一段時期內,我國的社會結構是以城鄉(xiāng)分割為基本特征的二元社會結構,二元社會結構下的戶籍管理制度是典型的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度,城鄉(xiāng)居民的戶口成為其擁有不同社會身份、享受不同社會福利的制度符號。隨著我國市場化改革的不斷深入,戶籍管理制度改革也已啟動和在進行之中,但戶籍管理制度中的城鄉(xiāng)分割特征并未徹底根除。譬如,盡管我國《勞動法》規(guī)定,城鄉(xiāng)勞動者在擇業(yè)、就業(yè)及獲取勞動報酬等方面享有平等的權利,但在實際執(zhí)行過程中許多歧視農民工的地方法規(guī)、政策仍然存在,城鄉(xiāng)勞動力市場仍然處于封閉或半封閉狀態(tài),極大地限制了農民的城市化流動和就業(yè),農民的城市化流動和就業(yè)多是“候鳥式”的,即農民城市化就業(yè)的長期性、穩(wěn)定性不足,這種狀況嚴重制約著耕地的長期、穩(wěn)定供給。
最后,農村社會保障制度不完善阻礙耕地有效供給。我國農村社會保障制度(簡稱農村社保制度)已逐步建立,但仍存在不完善之處:保障層次過低,除扶貧、自然災害等由國家及社會救助外,農村社保多以家庭保障為主;覆蓋面過窄,失地農民及農民工等特殊群體的社會保障嚴重不足;保障內容不健全,農村社保中的失業(yè)保險缺失、養(yǎng)老等保險僅在很少地區(qū)推行等;農村社?;饋碓词钟邢?,新型農村合作醫(yī)療保險及社會養(yǎng)老保險基金中國家承擔部分較少、大部分靠農民個人繳納。①長期以來,我國耕地一直承載著農業(yè)生產和農民生活保障兩種基本功能,在農村社保制度不完善的情況下,耕地對農民的生活保障功能就顯得十分突出,基于生活保障考慮,農民不可能完全放棄耕地承包經(jīng)營權。對那些在城鎮(zhèn)實現(xiàn)了就業(yè)的農民工而言,他們會因就業(yè)不穩(wěn)定而不愿完全放棄耕地承包經(jīng)營權這一生活保障來源,往往以短期契約方式把耕地轉讓出去,以方便自己隨時返鄉(xiāng)務農。
首先,農業(yè)財政投入制度不完善阻礙農地有效需求。農業(yè)的弱質性決定了農業(yè)發(fā)展需要政府扶持,但現(xiàn)行農業(yè)財政投入制度尚不完善,財政支農支出結構不夠合理,地方財政支農乏力,有關財政支農的WTO規(guī)則運用不夠充分②,財政支農支出交叉重復并存,財政支農資金使用分散、管理混亂,難以形成合力等。③在農業(yè)財政投入制度不完善的情況下,財政支出難以對農業(yè)弱質性、農業(yè)比較利益低下狀況的改善產生積極效應,從事農業(yè)活動仍缺乏利益驅動,耕地承包經(jīng)營權需求難以被有效激活。
其次,農村金融制度不完善阻礙耕地有效需求。我國現(xiàn)行農村金融制度不完善之處主要表現(xiàn)在兩個方面:一是農村金融供給主體發(fā)育滯后、資金供給不足,難以滿足農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體的資金需求。全國有近1/3的省,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的金融機構或金融服務尚處于真空狀態(tài),尤其是對邊遠地區(qū)而言,金融服務仍屬稀缺商品。④二是農村金融機構所提供的金融產品較為單一,農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體的多樣化需求難以得到滿足。有效需求是需求意愿、需求能力的統(tǒng)一,如果農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體僅有擴大農業(yè)生產經(jīng)營規(guī)模的意愿而無法取得相應的資金支持,也難以形成對耕地的有效需求。在農村金融制度不完善的情況下,農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體難以從農村金融機構這一正規(guī)渠道獲得所需資金,而通過民間借貸渠道所籌資金十分有限而且風險巨大,其結果是耕地有效需求受到壓抑。
最后,農民教育培訓制度不完善阻礙耕地有效需求?,F(xiàn)行農民教育培訓制度不完善主要表現(xiàn)在四個方面:一是農民教育培訓運作體系尚未完全建立起來,農民教育培訓缺乏相應的激勵、監(jiān)督和保障機制。二是師資力量嚴重不足,教育培訓內容缺乏針對性、實用性,導致農業(yè)技術人才特別是初、中級農業(yè)技術人才短缺。三是絕大多數(shù)教育培訓機構設在市、縣兩級,鄉(xiāng)村基層的教育培訓機構和基地尚未建立起來,農民缺乏實訓環(huán)境。四是教育培訓資金投入相對不足,嚴重制約農民教育培訓健康發(fā)展。實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、農村現(xiàn)代化的關鍵在于實現(xiàn)農民的現(xiàn)代化,農民教育培訓是改變農民現(xiàn)狀、提升農民素質、實現(xiàn)農民現(xiàn)代化的重要途徑之一。然而,現(xiàn)行農民教育培訓制度尚不完善,難以培養(yǎng)和造就出大批農業(yè)技術型人才,更難以培養(yǎng)和造就出農民企業(yè)家型人才,種田大戶、家庭農場、農民合作組織、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體生成緩慢,這必然導致耕地現(xiàn)實需求主體缺位。
首先,耕地流轉市場制度不完善阻礙耕地有效供求的實現(xiàn)。耕地流轉市場制度不完善之處主要表現(xiàn)在三個方面:一是耕地流轉主體資格確認與管制、耕地流轉雙方的權責邊界劃分、耕地流轉收益處置尚缺乏明確而具體的規(guī)范。二是耕地流轉市場秩序維護機制、耕地流轉中的糾紛化解機制等尚未完全形成。三是耕地流轉的管理和服務組織缺位,目前大多數(shù)地區(qū)的耕地流轉屬于自發(fā)流轉,不僅缺乏管理和服務組織,而且缺乏第三方公證及登記備案。⑤耕地流轉市場制度不完善必然導致信息失靈、交易失范及高昂的交易成本——信息搜尋、談判及解決糾紛成本,這也是導致多數(shù)地區(qū)農戶雖有耕地流轉意愿但最終并未發(fā)生實際流轉的共性原因。
其次,相關非正式制度阻礙耕地有效供求的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在三個方面:一是農本觀念導致農民不愿進行耕地流轉。農本觀念的核心是“重農輕商”,這導致了農民的耕地偏好,造成了農民心靈深處的戀土情結。農村集體經(jīng)濟時代,農民的農本觀念曾一度被淡化,農村家庭承包經(jīng)營制的實施卻再次喚醒了農民對土地的熱情。受農本觀念的影響,很多農民寧愿“耕地拋荒”也不愿放棄耕地承包經(jīng)營權。二是風險厭惡心理導致農民不敢進行耕地流轉。長期自給自足的自然經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟的熏陶造就了我國農民“小富即安”的風險厭惡心理,即使農民從非農領域獲得了較高收益,他們也不愿輕易放棄耕地帶來的微薄收益;一旦從非農領域所獲收益下降或不夠穩(wěn)定時,農民首先選擇的是回到耕地上去。耕地是農民心目中可靠而穩(wěn)定的儲備資產及抵御風險的緩沖墊,在風險厭惡心理的作用下,若無十足把握農民不會貿然流轉耕地承包經(jīng)營權。三是“差序格局”化的農村人際關系網(wǎng)絡導致耕地失范流轉。“差序格局”是一種以家庭為中心、以血緣親情為紐帶、由內向外逐層擴展的社會關系網(wǎng)絡。隨著農村家庭承包經(jīng)營制及農村社會管理體制的變革,村莊基層組織管理功能弱化,在農村社保制度尚不完善的情況下,親朋好友間的互助就成為農民進行自我保障的重要手段,這種狀況反過來又進一步強化了農村社會的“差序格局”,農村成為一個“熟人”“半熟人”社會,農民互信的基礎主要是親情、友情和鄉(xiāng)情,耕地流轉往往只發(fā)生在“熟人”“半熟人”關系網(wǎng)絡里,這就不可避免導致耕地失范流轉,即耕地流轉過程中手續(xù)不全、程序殘缺等。
細化耕地承包經(jīng)營權,以明確界定耕地使用、租賃、抵押、受益、處置及發(fā)展等各方面的權能。以耕地股份制方式構建農村經(jīng)濟合作組織,實現(xiàn)耕地承包經(jīng)營權在各農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體間的市場化交易。通過耕地產權制度創(chuàng)新實現(xiàn)耕地承包經(jīng)營權物權化,使農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體真正擁有耕地資源配置權(自用、入股、交易等),充分實現(xiàn)耕地資源產權清晰、自由流動和高效使用。
遷徙自由既是公民的基本權利更是市場經(jīng)濟的內在要求,農民身份制度的根本轉變是對其自身權利和價值的肯定,必然增強農民市民化的動力,因此,戶籍管理制度改革的根本目標在于實現(xiàn)人口有序流動及人力資源合理配置。戶籍管理制度改革的基本思路在于三個方面:一是按照市場經(jīng)濟及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀需要,把證明公民身份、提供人口數(shù)據(jù)等功能確定為戶籍管理制度的基本職能。二是把進城務工、生活的農民工與城鎮(zhèn)居民一起納入統(tǒng)一的戶籍管理體系,以促進農民職業(yè)從傳統(tǒng)農業(yè)向非農化方向變遷。三是放寬農民遷入城鎮(zhèn)的戶籍管制及限制,同時允許進城農民在擇業(yè)就業(yè)、社會保險、子女教育等方面享有與市民同等的待遇。
創(chuàng)新和完善農村最低生活保障制度,逐步提高保障標準,不斷擴大覆蓋范圍,建立健全以財政負擔為主同時輔以社會捐助方式的資金籌措制度等。創(chuàng)新和完善新型農村合作醫(yī)療保險制度,包括構建多元化、多渠道醫(yī)療保險籌資制度,健全縣鄉(xiāng)村三級衛(wèi)生網(wǎng)絡體系、鄉(xiāng)村醫(yī)生職業(yè)監(jiān)管及技術培訓體系等。創(chuàng)新和完善以社區(qū)和社會養(yǎng)老為主、以家庭養(yǎng)老為輔的多元化、多層次農村社會養(yǎng)老保險制度。創(chuàng)新和完善以發(fā)展農村義務教育、發(fā)展農民職業(yè)技能培訓、發(fā)展農村公益事業(yè)等為主要內容的農村社會福利制度。創(chuàng)新和完善農民工與城鎮(zhèn)居民擁有同樣保障權利、享受同等保障水平的農民工社會保障制度。
創(chuàng)新和完善以“財政‘三農’支出增幅大于財政總收入增幅”為基本內容的財政支農資金持續(xù)增長機制。創(chuàng)新和完善財政支農政策引導機制,通過優(yōu)惠的財稅政策引導社會資本乃至國外資本向“三農”領域投入,引導農民積極參與農村基礎設施建設,引導農業(yè)技術和人才向“三農”領域流入??茖W定位財政支農的重點方向,加大農業(yè)基礎設施、科技興農及農業(yè)產業(yè)化項目的財政支持力度。創(chuàng)新和完善財政支農資金管理制度,規(guī)范和整合涉農部門的項目投資,實行財政支農資金集中支付制度,完善財政支農項目決策程序,健全財政支農資金監(jiān)管制度。依據(jù)WTO規(guī)則重構財政支農政策體系,充分利用“綠箱”政策,靈活利用“黃箱”政策并合理控制“黃箱”規(guī)模。⑥
創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境以便引導金融機構向農村區(qū)域拓展和延伸。調整政策性銀行職能定位,拓寬政策性金融服務領域,以加大金融支農、惠農力度。積極推進金融組織創(chuàng)新,不斷推進農村資金互助社及小額貸款公司等農村金融機構的發(fā)展,以匯集農村社會閑散資金,最大限度地滿足農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求。建立健全農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體信貸征信網(wǎng)絡系統(tǒng),包括農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體的信貸信息采集系統(tǒng)、評價機制及數(shù)據(jù)庫平臺。創(chuàng)新和完善信貸獎懲機制,對那些信用記錄良好的農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體予以一定優(yōu)惠和便利(如利率優(yōu)惠等)。對那些有不良信用記錄的農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體予以懲戒(如限制授信額度、公示失信者不良信息記錄等)。引入互聯(lián)網(wǎng)金融服務,以最大限度降低農戶和新型農業(yè)經(jīng)營主體融資成本。⑦
依據(jù)農民教育培訓的公共物品屬性構建以政府為主導的農民教育培訓組織平臺。創(chuàng)新和完善農民教育培訓內容,包括在家務農農民的教育培訓、進城務工農民的教育培訓、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民的教育培訓等內容。創(chuàng)新和完善農民教育培訓模式,依托農業(yè)高校及科研院所的實驗基地、以官產學研結合方式把實踐性環(huán)節(jié)納入農民教育培訓全過程。創(chuàng)新和完善以“各類農業(yè)院校+農技中心+鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技站所等”為主要內容的農技推廣服務體系。創(chuàng)新和完善以財政劃撥專項經(jīng)費為主、以面向社會募集為輔的農民教育培訓籌資制度。
創(chuàng)新和完善耕地流轉法律制度,包括對耕地流轉主體進行評估及認證的法律制度、對耕地經(jīng)營項目進行審查及登記備案的法律制度、耕地流轉雙方合理共享耕地流轉增值收益的法律制度等。創(chuàng)新和完善耕地流轉市場機制,包括耕地契約化流轉機制、耕地流轉風險保障機制、耕地流轉監(jiān)管機制、以第三方仲裁人公平介入為主和以法律裁決為最后保障的耕地流轉糾紛處理機制等。創(chuàng)新和完善在耕地流轉過程中為流轉雙方提供談判、簽約、事后糾紛處理等全方位服務的中介服務體系。
培育和塑造農民的市場、法制、契約及平等理念,以弱化和替代其心靈深處的農本觀念。通過吸收和融合中西方文化的思想精華(如變革圖新、崇尚競爭等),培育和塑造農民敢為人先的企業(yè)家精神,以弱化和消除其風險厭惡心理。培育和塑造農民誠信、共贏、和諧理念,以改善農村“差序格局”化人際網(wǎng)絡關系。
注釋
①李迎生:《農村社會保障制度改革:現(xiàn)狀與出路》,《中國特色社會主義研究》2013年第4期。②⑥陳少暉、廖添土:《新農村建設與財政支農機制創(chuàng)新》,《福建師范大學學報(哲學社會科學版)》2007年第1期。③娜仁圖雅:《加大我國農業(yè)財政投入規(guī)模的對策建議》,《財經(jīng)理論研究》2014年第4期。④汪小亞:《農村金融制度創(chuàng)新重點》,《中國金融》2013年第19期。⑤鄧大才:《關于土地承包經(jīng)營權流轉市場的幾個重大判斷》,《學術研究》2009年第10期。⑦黃維健、王春播、屈霞:《對構建現(xiàn)代農村金融制度支持政策的思考》,《農業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第8期;閆艷:《農村金融服務體系存在的主要問題與解決對策》,《經(jīng)濟縱橫》2015年第2期。