胡志平

【摘 要】 為進(jìn)一步加強(qiáng)航道行政管理工作，主動(dòng)服務(wù)沿江重點(diǎn)工程建設(shè)，加強(qiáng)與沿江單位的溝通協(xié)調(diào)，提高航道社會(huì)影響力，闡述“立足地方、融入地方、服務(wù)地方”的發(fā)展戰(zhàn)略的基本含義，從現(xiàn)階段航道行政管理工作面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)出發(fā)，分析實(shí)施的必要性：有利于增進(jìn)與地方政府之間的協(xié)調(diào)；有利于進(jìn)一步加強(qiáng)與港口管理部門(mén)之間的聯(lián)系；有利于贏得水利部門(mén)之間的理解和支持。結(jié)合南京濱江風(fēng)光帶建設(shè)工程，指出該戰(zhàn)略在航道行政管理工作取得的工作成效：增加與地方各部門(mén)的交流，推動(dòng)碼頭整合工作取得突破性進(jìn)展。

【關(guān)鍵詞】 航道行政管理；立足地方；融入地方；服務(wù)地方

2014年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定長(zhǎng)江干線(xiàn)航道為重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，意味著長(zhǎng)江航道的發(fā)展進(jìn)入了新的戰(zhàn)略機(jī)遇期。[1]

長(zhǎng)江南京航道局是長(zhǎng)江下游航道的維護(hù)管理機(jī)構(gòu)。作為航道局對(duì)外服務(wù)窗口，航道行政管理工作肩負(fù)著提高航道公共服務(wù)能力、擴(kuò)大航道部門(mén)社會(huì)影響力的重要使命。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的提出，沿江經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)長(zhǎng)江航道提出了更高的期望，而《中華人民共和國(guó)航道法》進(jìn)入立法流程并即將出臺(tái)，也對(duì)航道行政管理工作提出了更高的要求。

2014年，長(zhǎng)江南京航道局提出了“立足地方、融入地方、服務(wù)地方”發(fā)展戰(zhàn)略（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)地方”戰(zhàn)略），通過(guò)主動(dòng)服務(wù)沿江重點(diǎn)工程建設(shè)，加強(qiáng)與沿江單位的溝通協(xié)調(diào)，提高航道社會(huì)影響力。

1 航道行政管理工作面臨挑戰(zhàn)

1.1 港口的快速發(fā)展對(duì)航道審查工作提出了 更高的技術(shù)要求

長(zhǎng)江下游沿江各主要港口規(guī)劃岸線(xiàn)資源十分寶貴，尤其是岸線(xiàn)順直、條件較好的深水岸線(xiàn)更是寥寥無(wú)幾。因此，近年來(lái)出現(xiàn)越來(lái)越多的碼頭升級(jí)改造項(xiàng)目、“先天條件”不足的項(xiàng)目：有的設(shè)計(jì)成較為特別的平面布置形態(tài)；有的伸入航道較多而對(duì)未來(lái)航道布置調(diào)整及公共航道安全造成較大影響；還有的占用了橋區(qū)航道，甚至直接將工程設(shè)計(jì)建在了航道整治建筑物上。遇到此類(lèi)問(wèn)題，航道管理部門(mén)或通過(guò)耐心勸說(shuō)重新選址，或要求優(yōu)化方案設(shè)計(jì)，或通過(guò)行政干預(yù)要求采取必要的工程補(bǔ)救措施，力爭(zhēng)在維護(hù)公共航道安全的前提下，盡量滿(mǎn)足地方港口經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需求。然而，隨著地方航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及岸線(xiàn)資源的日益枯竭，新的碼頭建設(shè)項(xiàng)目多選址于以往不適宜建港的水域，其平面布置和結(jié)構(gòu)形式往往會(huì)對(duì)航道及通航造成諸多不利影響。更甚的是，有些地方政府通過(guò)浚深支汊、筑堤圈圍等方式人為增加港口岸線(xiàn)，這些工程往往會(huì)對(duì)航道布置及河床演變帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的隱患。

1.2 長(zhǎng)江水運(yùn)與跨江橋梁、管線(xiàn)建設(shè)的矛盾

長(zhǎng)江水運(yùn)與跨江公路、鐵路之間一直存在不可避免的矛盾，長(zhǎng)江南京大橋的客觀存在已經(jīng)成為影響萬(wàn)噸級(jí)船舶上行至南京以上港口的主要障礙。滬通鐵路過(guò)江通道的建設(shè)也是幾經(jīng)周折，通過(guò)一次次的專(zhuān)家審查，綜合考慮陸域接線(xiàn)、長(zhǎng)江水運(yùn)、河勢(shì)條件等多方面因素才最終確定了選址方案。其在通航標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求上充分吸取南京大橋的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在橋梁建造技術(shù)允許的前提下充分考慮航運(yùn)發(fā)展的需求，采用大跨度、高凈空的橋型。此外，由于行業(yè)管理問(wèn)題，一些跨江橋梁尤其是鐵路橋（如大勝關(guān)高速鐵路橋、寧安城際鐵路橋、蕪湖大橋）橋區(qū)航道維護(hù)費(fèi)很難落實(shí)。

1.3 航道事件頻發(fā)

一方面，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建筑市場(chǎng)對(duì)砂石需求非常旺盛，砂石供需矛盾突出，在暴利的驅(qū)使下，不法分子鋌而走險(xiǎn)，在長(zhǎng)江河道甚至航道整治建筑物附近大肆盜采江砂，影響航道整治工程效益的發(fā)揮，改變長(zhǎng)江主航道的流態(tài)，造成航槽淤積，航道變淺，航道條件惡化，威脅通航安全；另一方面，由于沿江涉水工程的大量建設(shè)，棄土、棄渣排放量大，隨意向航道內(nèi)排放現(xiàn)象極為嚴(yán)重，違法棄土可能造成航道淤積變淺，航道尺度下降，甚至造成堵航、斷航等重大事故。

2 “三個(gè)地方”戰(zhàn)略的基本含義

“立足地方”就是要找準(zhǔn)航道發(fā)展的立足點(diǎn)和著眼點(diǎn)，善于站在需求角度謀劃航道規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展，使航道的發(fā)展更加適應(yīng)地方需求，更加滿(mǎn)足用戶(hù)單位需要，更加順應(yīng)流域百姓期盼?！叭谌氲胤健本褪且鲃?dòng)走出航道，走進(jìn)地方，將工作和情感融入地方，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，開(kāi)展互助合作，提升下游航道影響力，擴(kuò)大航道發(fā)展渠道和途徑?！胺?wù)地方”就是要建設(shè)暢通、智能、生態(tài)、平安的現(xiàn)代化下游航道，為沿江社會(huì)發(fā)展提供及時(shí)、高效、周到的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3 實(shí)行“三個(gè)地方”戰(zhàn)略的必要性

推行“三個(gè)地方”發(fā)展舉措是綜合分析下游航道發(fā)展需求作出的科學(xué)判斷，也是加快推進(jìn)下游航道現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。因此，推進(jìn)該舉措是長(zhǎng)江南京航道局落實(shí)中央及上級(jí)一系列政策的實(shí)際行動(dòng)，也是實(shí)施“立足長(zhǎng)江、面向全國(guó)、走向世界”新戰(zhàn)略的具體舉措。

3.1 有利于增進(jìn)與地方政府之間的協(xié)調(diào)

目前航道管理部門(mén)與地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。在棄土管理方面，隨意、無(wú)序、非法拋石棄土等問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決。因航道管理部門(mén)得不到政府支持，對(duì)地方投資的吹填工程難以實(shí)施監(jiān)管，如新通海沙段的吹填工程、橫港沙吹填工程對(duì)航道都產(chǎn)生了很大的影響。在崩岸搶險(xiǎn)采用拋石護(hù)岸措施時(shí)，當(dāng)?shù)卣鶝](méi)有征詢(xún)航道管理部門(mén)的意見(jiàn)，造成因搶險(xiǎn)時(shí)處理不當(dāng)占用航道資源。在航道基礎(chǔ)設(shè)施和航道維護(hù)船艇靠泊基地建設(shè)等方面，部分地方政府往往難以給予有效的支持。此外，長(zhǎng)江航道與內(nèi)河航道的管理分界點(diǎn)沒(méi)有劃定，航標(biāo)的銜接問(wèn)題未能得到解決。

通過(guò)實(shí)行“三個(gè)地方”戰(zhàn)略，航道部門(mén)將主動(dòng)增進(jìn)與地方政府的溝通和聯(lián)系，為進(jìn)一步建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

3.2 有利于進(jìn)一步加強(qiáng)與港口管理部門(mén)之間的聯(lián)系

目前，航道管理部門(mén)與港口管理部門(mén)在前期工作中已建立了良好的工作聯(lián)系，結(jié)下了深厚的工作友誼。然而，在涉及到航道資源的充分有效利用方面，航道管理部門(mén)與港口管理部門(mén)仍存在諸多分歧。如在碼頭的項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中，航道管理部門(mén)往往只參與了審查審批工作，后續(xù)的竣工驗(yàn)收工作不完全參與，導(dǎo)致有些項(xiàng)目沒(méi)有按照原批復(fù)要求建設(shè)而占用了航道資源，使航道管理部門(mén)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。隨著港口碼頭的不斷建設(shè)發(fā)展，岸線(xiàn)資源被逐漸占用，航道管理部門(mén)在設(shè)置岸標(biāo)時(shí)常出現(xiàn)沒(méi)有合適位置擺放的尷尬現(xiàn)象。有些碼頭建設(shè)，因其高大的岸上建筑遮擋岸標(biāo)，妨礙了航標(biāo)功能的正常發(fā)揮；有的碼頭建設(shè)方專(zhuān)用航標(biāo)設(shè)置不規(guī)范，影響通航安全。此外，某些碼頭建設(shè)可能會(huì)破壞流態(tài)，導(dǎo)致航道發(fā)生不利變化；部分港池疏浚存在無(wú)序棄土、違章拋泥等行為，這些都對(duì)長(zhǎng)江航道構(gòu)成了不同程度的負(fù)面影響。

通過(guò)實(shí)行“三個(gè)地方”戰(zhàn)略，航道管理部門(mén)將進(jìn)一步加強(qiáng)與港口管理部門(mén)的溝通和聯(lián)系，為更好保護(hù)航道資源，促進(jìn)航道與港口協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.3 有利于贏得水利部門(mén)之間的理解和支持

目前航道與水利部門(mén)雖分屬不同系統(tǒng)，但在涉水工作中常有工作交叉。由于長(zhǎng)期以來(lái)航道與水利部門(mén)因工作立場(chǎng)、管理權(quán)限及執(zhí)法范圍不同，在涉水工程建設(shè)和管理中常出現(xiàn)溝通不暢、相互摩擦等現(xiàn)象。如水利部門(mén)丁壩、護(hù)岸等河道整治工程建設(shè)，水利管理工作很少與航道管理部門(mén)進(jìn)行溝通，往往在建成后才發(fā)現(xiàn)對(duì)航道造成了一定的影響。

通過(guò)實(shí)行“三個(gè)地方”戰(zhàn)略，航道管理部門(mén)將努力與水利部門(mén)建立溝通和協(xié)議機(jī)制，打破行業(yè)壁壘，增進(jìn)理解和支持，為長(zhǎng)江水資源的綜合有效利用奠定基礎(chǔ)。

4 “三個(gè)地方”戰(zhàn)略在航道行政管理中的應(yīng)用范例

在南京濱江風(fēng)光帶建設(shè)工程中，長(zhǎng)江南京航道局通過(guò)推行“三個(gè)地方”戰(zhàn)略，主動(dòng)服務(wù)地方重點(diǎn)工程建設(shè)，并取得了顯著的工作成效。

4.1 立足地方

立足南京市航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和濱江風(fēng)光帶建設(shè)實(shí)際，提出長(zhǎng)江南京航道局服務(wù)濱江風(fēng)光帶建設(shè)的具體舉措和工作方案，并專(zhuān)題行文至南京市人民政府。

4.2 融入地方

成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指定專(zhuān)人定期走訪(fǎng)南京市相關(guān)政府部門(mén)和濱江帶建設(shè)指揮部，參與工程相關(guān)會(huì)議，建立溝通合作機(jī)制，充分將航道服務(wù)意識(shí)融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，增進(jìn)與地方各部門(mén)間的交流和感情，形成廣泛共識(shí)。

4.3 服務(wù)地方

從航道服務(wù)角度為工程建設(shè)出謀劃策，綠色審批，簡(jiǎn)化流程，加快推動(dòng)工程建設(shè)進(jìn)度，積極參與碼頭整合聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，擬取締碼頭前沿設(shè)置專(zhuān)設(shè)航標(biāo)，有效地推動(dòng)了碼頭整合工作取得突破性進(jìn)展。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)“三個(gè)地方”戰(zhàn)略在南京濱江風(fēng)光帶航道行政管理工作中的成功實(shí)踐，長(zhǎng)江南京航道局積累了重點(diǎn)工作服務(wù)和管理的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在后續(xù)泰興天星洲綜合整治工程、鐵黃沙綜合整治工程、南京以下12.5 m深水航道建設(shè)等重點(diǎn)工程管理中成功推廣應(yīng)用，并取得了顯著成效。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉長(zhǎng)儉.貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(jiàn)》的建議[J].水運(yùn)管理，2011（3）：8-10.