楊紅偉

中國基層政府間接利益表達(dá)現(xiàn)象分析
——以H市D鎮(zhèn)保障房社區(qū)建設(shè)為例

楊紅偉

對(duì)中國基層政府而言，政治性執(zhí)行的政策是博弈空間最小的政策。然而，這并不意味著基層政府完全處于被動(dòng)執(zhí)行的狀態(tài)?；鶎诱梢酝ㄟ^精心設(shè)計(jì)的利益表達(dá)途徑，尋求對(duì)上級(jí)政府的說服，從而軟化政策的緊張程度，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。職業(yè)生涯的考慮和雙向責(zé)任的存在是基層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行利益表達(dá)的主要原因。同時(shí)，政治性執(zhí)行的政策客觀上也存在軟化的空間，這是由制度規(guī)范、政策特征和行政文化所決定的?；鶎诱ㄟ^利益表達(dá)而軟化政策，這表明在縱向政府間關(guān)系中，存在著一種參與式的決策過程，在這一過程中，基層政府事實(shí)上分享了上級(jí)政府的部分政策制定權(quán)力。

中國基層政府；政治性執(zhí)行；利益表達(dá)；間接談判

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2015.06.005

一、問題與理論視角

在基層政府政策執(zhí)行的研究文獻(xiàn)中，由于分析視角的不同，所展示的基層政府行為模式也存在著巨大的反差，形形色色的理論難以拼出一副完整的基層政府形象?？偟膩砜?，既有文獻(xiàn)所采用的視角可分為自上而下和自下而上兩種。自上而下的視角關(guān)注那些保證政策權(quán)威得到服從的制度機(jī)制?！皦毫π腕w制”、“錦標(biāo)賽體制”是這類文獻(xiàn)中影響較大的理論，這些理論解釋了政治集權(quán)結(jié)構(gòu)中，在來自上級(jí)政府政治、行政命令的壓力下，尤其是在干部考核機(jī)制的作用下，基層干部為了職業(yè)生涯的考慮，圍繞政策指揮棒運(yùn)轉(zhuǎn)的過程。整體上，該視角下的基層政府表現(xiàn)為一種被動(dòng)的、缺乏自主性的角色（楊雪冬，2012：4-12；周黎安，2007：36-50）。

相反，更多文獻(xiàn)采用自下而上的視角，強(qiáng)調(diào)基層政府在政策執(zhí)行中的自主性。這些文獻(xiàn)認(rèn)為客觀上存在的地方利益、地方的特殊情況以及基層政府的自利性特征等因素，使得基層政府在政策執(zhí)行中不可能是忠實(shí)的順從者①從自下而上的視角強(qiáng)調(diào)地方政府自主性的文獻(xiàn)非常豐富，可分為三類：一類是較早期的文獻(xiàn)，宏觀上認(rèn)為分權(quán)改革本身強(qiáng)化了地方的自主性，如王紹光：《分權(quán)的底限》，中國計(jì)劃出版社1997年；第二類文獻(xiàn)側(cè)重于中觀的層面，認(rèn)為地方政府的組織結(jié)構(gòu)中存在著制度化的博弈行為，如周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，載《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期，第1～20頁；第三類文獻(xiàn)從微觀的政策執(zhí)行角度討論地方政府的自主性，如竺乾威：《地方政府的政策執(zhí)行行為分析：以“拉閘限電”為例》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期，第42～46頁。。該類研究普遍描述了上下級(jí)政府之間存在的討價(jià)還價(jià)或談判行為，即基層政府會(huì)就某一政策向上級(jí)提條件、講要求，以求達(dá)到修訂政策或其它對(duì)本級(jí)政府有利的結(jié)果，或者會(huì)在執(zhí)行中變通、扭曲政策。總體上，該視角下的文獻(xiàn)向我們展示了一個(gè)善于博弈、手段多樣的基層政府形象。

造成文獻(xiàn)中基層政府形象矛盾的一個(gè)重要原因，緣于這些不同視角下的研究所考察的政策領(lǐng)域的差異。行政學(xué)家理查德·馬特蘭德依據(jù)政策目標(biāo)的清晰化程度以及與其他政策目標(biāo)的沖突性程度，建立了一個(gè)關(guān)于政策執(zhí)行過程的分類模型①這一模型在解釋不同的政策類型與政策執(zhí)行者行為特征差異的相關(guān)性時(shí)非常有用，但由于該模型是以美國的聯(lián)邦制為參照，因而用來解釋中國的政策執(zhí)行時(shí)，就需要做一些修改以適應(yīng)中國的體制特征。參見理查德·馬特蘭德：《政策執(zhí)行的模糊——沖突模型》，載理查德·斯蒂爾曼：《公共行政學(xué)：概念與案例》，竺乾威、扶松茂譯，中國人民大學(xué)出版社2004年，第609頁。。受到這一模型的啟發(fā)，結(jié)合中國政府間關(guān)系的特點(diǎn)，我們運(yùn)用政策剛性和利益沖突性兩個(gè)變量來建立一個(gè)經(jīng)過修正的分類模型，以說明政策類型與執(zhí)行特征的對(duì)應(yīng)關(guān)系。政策剛性主要由兩個(gè)因素決定，目標(biāo)明確且上級(jí)政府能夠?qū)?zhí)行過程進(jìn)行有效監(jiān)督的政策，就具有較強(qiáng)的政策剛性，反之則弱。利益沖突性是指政策執(zhí)行對(duì)基層政府自身利益的影響，某些政策在執(zhí)行過程中會(huì)擠占地方的各種資源，因而導(dǎo)致政策目標(biāo)與基層政府利益的沖突。依據(jù)這兩個(gè)變量，可以把基層政府的政策執(zhí)行特征劃分為四種類型（如圖1）。

圖1 政策類型與執(zhí)行特征

圖1表明，對(duì)于剛性較強(qiáng)的政策，政策本身目標(biāo)明確且易于監(jiān)管，如果政策與基層政府自身的利益存在較大沖突，則政策的執(zhí)行不是基于自覺的服從，而是靠政治強(qiáng)制力量的保證，此類政策的執(zhí)行就具有政治性執(zhí)行的特征；如果政策與地方利益的沖突較小，甚或是相契合的，則基層政府會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行，這符合傳統(tǒng)官僚制理論中理想的政策執(zhí)行模式，即程序性執(zhí)行。反之，對(duì)于剛性較弱的政策，即政策目標(biāo)本身是模糊的，或者目標(biāo)雖然明確，但政策不易分解、量化，從而導(dǎo)致難于監(jiān)管，則如果利益沖突性較大時(shí)，基層政府就傾向于忽視、變通甚或抵制政策，由此導(dǎo)致了政策的博弈性執(zhí)行。如果缺乏剛性的政策與地方利益的沖突性較小或相契合時(shí)，基層政府至少會(huì)從形式上努力執(zhí)行，可稱之為象征性執(zhí)行。

運(yùn)用這個(gè)分類模型可以發(fā)現(xiàn)，自上而下的觀點(diǎn)更適合解釋政治性執(zhí)行的政策，自下而上的觀點(diǎn)更適合解釋博弈性執(zhí)行的政策。這種基于分類的研究可以方便我們對(duì)基層政府行為的觀察，也有助于我們對(duì)有關(guān)基層政府行為的各種理論的理解。但是，另一方面，此類模式化研究的缺陷在于僵化，尤其是在試圖將考察特定政策類型而得出的結(jié)論予以一般化時(shí)，形形色色案例研究的結(jié)論就會(huì)出現(xiàn)所謂的“盲人摸象”現(xiàn)象（賽奇，2006：96-104）。事實(shí)上，基層政府政策執(zhí)行行為特征的可辨識(shí)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理論描述的那樣清晰。例如，政治性執(zhí)行的政策并不意味著實(shí)際上就不存在博弈的空間，即便在此類政策中，基層政府也并非總是表現(xiàn)為壓力型體制理論中的被動(dòng)形象。而博弈性執(zhí)行的政策也存在著博弈的邊界，對(duì)于這一類政策，如果籠統(tǒng)地認(rèn)為基層領(lǐng)導(dǎo)可以直接到上級(jí)政府那里討價(jià)還價(jià)，則也是一個(gè)不全面的理解。如在實(shí)際的政府運(yùn)行中，基層領(lǐng)導(dǎo)若直接就政策向上級(jí)提出異議，或提出較高的要求，有可能會(huì)被指責(zé)為“不講政治”，從而對(duì)其職業(yè)生涯帶來不利影響。

本文試圖調(diào)和自上而下和自下而上兩種分析路徑，從而更全面地認(rèn)識(shí)基層政府的政策執(zhí)行行為。2014年3月到9月，我們考查了H市D鎮(zhèn)保障房社區(qū)建設(shè)政策的執(zhí)行過程，這是一個(gè)政治性執(zhí)行政策的典型案例。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政治性執(zhí)行的政策，雖然基層政府直接博弈的空間很小，但可以通過精心設(shè)計(jì)的信息傳遞方式，讓上級(jí)政府中的政策權(quán)威通過多重復(fù)合的渠道獲得、強(qiáng)化并認(rèn)可信息所傳達(dá)的訴求，從而實(shí)現(xiàn)政策軟化的可能。這種特殊的利益表達(dá)和政策軟化方式，事實(shí)上可以視為基層政府的間接談判行為。間接談判與直接的討價(jià)還價(jià)和提要求不同，它是一種積極和謹(jǐn)慎的政策反饋形式，是一種能為上級(jí)政府容忍的利益表達(dá)過程，它能使上級(jí)政府認(rèn)識(shí)到修正政策的必要性，從而實(shí)現(xiàn)基層政府的利益最大化。在政策執(zhí)行與政策反饋之間，存在著一個(gè)具有很大奧妙的利益表達(dá)機(jī)制?；鶎诱D尋求表達(dá)自身訴求的低風(fēng)險(xiǎn)的方法，這是基層政府領(lǐng)導(dǎo)必須熟練掌握的行政技藝的一部分。

二、D鎮(zhèn)政府保障房社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行的案例

本案例是關(guān)于H市D鎮(zhèn)政府在保障房社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行中的間接利益表達(dá)行為。政策的背景是在2011年的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，中央政府提出了1000萬套保障房的建設(shè)計(jì)劃，在當(dāng)年2月的全國保障性安居工程工作會(huì)議上，中央與各省級(jí)政府簽訂了2011年工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，將保障性住房建設(shè)任務(wù)分解到各地。各省目標(biāo)責(zé)任書的簽署，既是在履行相關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的常規(guī)程序，更是接受了一項(xiàng)必須完成的政治命令。在建設(shè)任務(wù)沿著省、市、區(qū)層層向下分配，一直具體到鎮(zhèn)這個(gè)層面上時(shí)，政策就演變?yōu)槊鞔_且監(jiān)管嚴(yán)格的剛性政策①然而，在中央與各省的層面上，在省與市的層面上，圍繞保障房政策出現(xiàn)了各種形式的博弈，地方政府在執(zhí)行過程中存在諸多變通、化解政策之舉動(dòng)，學(xué)界討論的文章已經(jīng)很多。參見譚羚雁、婁成武：《保障性住房政策過程的中央與地方政府關(guān)系》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期，第52～63頁。。市里決定在D鎮(zhèn)建設(shè)保障房社區(qū)，那么對(duì)于基層政府而言，征地、建設(shè)、管理與支出責(zé)任都是非常明確的，并不存在執(zhí)行中變通或化解政策的空間。同時(shí)，保障房政策的實(shí)施為D鎮(zhèn)帶來了諸多方面的不利影響，即政策與基層政府的利益是有沖突的。因而，依據(jù)上文的政策類型劃分，這是一個(gè)典型的政治性執(zhí)行的政策案例。

（一）保障房社區(qū)建設(shè)政策對(duì)D鎮(zhèn)利益的影響

配合國家的保障房政策，H市決定在L區(qū)D鎮(zhèn)建設(shè)一個(gè)大型保障性居住社區(qū)。該社區(qū)總規(guī)劃約6平方公里，共有530萬平方米的建筑面積，動(dòng)遷6個(gè)村的居民，同時(shí)外遷、遣散地塊上的500多家企業(yè)。最終建成后，規(guī)劃入住人口近13萬人。對(duì)D鎮(zhèn)來說，保障房建設(shè)政策會(huì)給本地帶來許多不利的影響，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）財(cái)政損失。建設(shè)項(xiàng)目從鎮(zhèn)里無償征用、劃撥約6平方公里的土地，依照2013年該鎮(zhèn)的土地平均出讓價(jià)格，則該片土地的價(jià)值大約是500億元。該鎮(zhèn)近幾年的年度財(cái)政預(yù)算收入僅有6億元，而以國有土地出讓為主要來源的政府性基金收入每年在8億元左右，這是較典型的“土地財(cái)政”。保障房政策一方面造成了土地資源的減少，另一方面由于大型保障性住房本身的特點(diǎn)，會(huì)影響周邊土地未來的拍賣價(jià)值。同時(shí)，在征地過程中，被征用土地上的企業(yè)外遷，造成了D鎮(zhèn)每年上億元的稅收損失。（2）社會(huì)治理責(zé)任和難度增加。在大型保障性居住社區(qū)治理中，都存在著一些共性的突出問題，如入住人群中弱勢(shì)群體、人戶分離等人群所占比例較高；新建居住區(qū)的出租率超過了60%，合租、群租現(xiàn)象突出；社區(qū)中低收入群體與老年人群集聚的情況影響物業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，物業(yè)費(fèi)繳納比例長期在三四成左右，虧損的物業(yè)企業(yè)要么退出，要么靠政府補(bǔ)貼維持低質(zhì)量的服務(wù)。此外，保障房社區(qū)人口基數(shù)龐大，如D鎮(zhèn)保障房社區(qū)中規(guī)劃近13萬人，然而政府既有行政構(gòu)架所治理的本鎮(zhèn)原有人口僅為5萬人，治理責(zé)任和難度可見一斑。（3）基層干部的考核壓力增大。區(qū)里對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核、鎮(zhèn)里對(duì)各部門干部的考核都實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理。龐大的保障房社區(qū)帶來的維穩(wěn)、就業(yè)、幫困、城市管理等各個(gè)方面的工作難度加大了，D鎮(zhèn)干部與那些沒有成為保障房建設(shè)所在地的鎮(zhèn)相比，工作更難做，上級(jí)的考核任務(wù)更難完成。

（二）D鎮(zhèn)政府對(duì)政策優(yōu)化的訴求

如前所述，保障房社區(qū)建設(shè)政策本身具有較強(qiáng)剛性。這個(gè)政策是由一個(gè)壓力型體制層層分解下來的，靠政治力量推進(jìn)；政策涉及的土地、拆遷、人口導(dǎo)入和社區(qū)治理等，都具有明確的內(nèi)容和執(zhí)行目標(biāo)。因而，對(duì)于鎮(zhèn)政府來說，要想爭取自身利益的最大化，主要不是改變或變通政策本身，而是希望在政策執(zhí)行中，上級(jí)政府能給予有利的條件。具體而言，D鎮(zhèn)政府希望從以下幾個(gè)方面“軟化”政策：（1）財(cái)政資金方面。D鎮(zhèn)政府希望市政府層面上能夠加大資金轉(zhuǎn)移支付的力度，原有政策依據(jù)社區(qū)居住面積進(jìn)行一次性補(bǔ)貼，但數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，D鎮(zhèn)政府也希望市里能建立人口導(dǎo)出地與人口導(dǎo)入地（即本鎮(zhèn)）之間的橫向資金轉(zhuǎn)移機(jī)制。（2）行政體制設(shè)計(jì)方面。由于保障房社區(qū)的人口與D鎮(zhèn)的原有人口數(shù)量、構(gòu)成存在著巨大的不對(duì)稱，原有的行政體制在人員、資金、協(xié)調(diào)機(jī)制方面都顯得力不從心。鎮(zhèn)政府希望能在保障房社區(qū)設(shè)立街道，由區(qū)級(jí)政府直接管理。對(duì)于D鎮(zhèn)而言，這是最有利的一種安排。（3）理順鎮(zhèn)與區(qū)政府之間的事權(quán)劃分。既有政策中，新建社區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金是由區(qū)和鎮(zhèn)政府之間依據(jù)事權(quán)分別承擔(dān)的。但在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)的事權(quán)劃分中，主要是就最基本的“看得到”的費(fèi)用項(xiàng)目做出了安排。由于社區(qū)治理中的意外支出很多，鎮(zhèn)一級(jí)的事權(quán)支出逐漸演變成為一個(gè)開放的“黑洞”，除了明確規(guī)定區(qū)級(jí)事權(quán)之外的項(xiàng)目，都會(huì)歸于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌的范圍。因而，鎮(zhèn)政府希望改變這種不利安排。

（三）“迂回式”利益表達(dá)及效果

在通常的認(rèn)識(shí)中，“上傳下達(dá)”、“請(qǐng)示匯報(bào)”是集權(quán)式官僚科層制中信息傳遞的一般特征。換而言之，下級(jí)政府的利益訴求應(yīng)當(dāng)向上級(jí)政府層層傳遞。然而，我們發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)政府采用了一種復(fù)雜的“迂回式”利益表達(dá)策略，這是一種間接的越級(jí)利益表達(dá)方式。這種利益表達(dá)策略有兩個(gè)特點(diǎn)：（1）不是將信息向鎮(zhèn)政府的直接上級(jí)，即區(qū)政府傳遞，而是試圖向市政府傳遞；但是，越級(jí)匯報(bào)是科層官僚制中的非常規(guī)行為，因而（2）D鎮(zhèn)政府不是直接向市政府提出具體要求，而是通過其它的利益表達(dá)渠道，如人大代表和政協(xié)委員的提案，科研機(jī)構(gòu)、智庫的調(diào)查報(bào)告和內(nèi)參報(bào)告、新聞媒體的報(bào)道等，將信息傳遞到市政府。鎮(zhèn)政府也會(huì)運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人在上級(jí)政府中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，來傳遞自身的訴求。此外，還會(huì)引導(dǎo)民眾通過政府網(wǎng)站、領(lǐng)導(dǎo)信箱等渠道反映一些實(shí)際存在的問題。

圖2　D鎮(zhèn)政府的“迂回式”利益表達(dá)

具體而言，如圖2所示，這種“迂回式”利益表達(dá)主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)和過程：（1）鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在試圖向上傳遞訴求時(shí)，存在著復(fù)雜的心理活動(dòng)。除了不希望造成討價(jià)還價(jià)的印象之外，他們還希望能了解到主管這一政策的市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政策傾向，從而使所表達(dá)的某些信息能夠具有針對(duì)性。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)通過在上級(jí)政府中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如同學(xué)、戰(zhàn)友、老同事、老上級(jí)等，了解有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策的具體想法。這非常重要，因?yàn)樗O(shè)定了一個(gè)表達(dá)訴求的正面和負(fù)面的清單，即哪些訴求是可以提的，哪些則最好不要提。能否將鎮(zhèn)里的訴求與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的既有思路結(jié)合起來，是決定政策反饋和利益表達(dá)效果的一個(gè)重要因素。如D鎮(zhèn)某領(lǐng)導(dǎo)就了解到，由于H市保障房社區(qū)現(xiàn)有治理體制中存在的問題太多，因而，市里主管領(lǐng)導(dǎo)有體制創(chuàng)新的想法，在人口規(guī)模巨大的社區(qū)單獨(dú)設(shè)立街道也是考慮內(nèi)容之一。了解到這一點(diǎn)，鎮(zhèn)里就可以嘗試將這一想法提出來。（2）制度性表達(dá)渠道。D鎮(zhèn)政府聯(lián)系相關(guān)的人大代表和政協(xié)委員，希望能在市、區(qū)人大會(huì)議或政協(xié)會(huì)議上提出提案。這是制度性機(jī)構(gòu)的正式表達(dá)途徑，也是能夠直接傳遞到上級(jí)政策權(quán)威那里的有效渠道。如來源于D鎮(zhèn)的人大代表在市人大會(huì)議中反映，目前已入住的保障房社區(qū)中，流動(dòng)人口大量集聚，群租、居改非等現(xiàn)象嚴(yán)重，并提出了符合鎮(zhèn)政府訴求的提議。另有政協(xié)委員就社區(qū)的行政構(gòu)架問題提出議案，認(rèn)為目前的體制是“小馬拉大車”，建議要么增加編制，要么另外設(shè)立街道。還有代表就其他的問題，如就業(yè)難的問題提出議案，建議針對(duì)保障房社區(qū)內(nèi)就業(yè)困難的人員，進(jìn)一步加大政策扶持力度。（3）社會(huì)性表達(dá)渠道。D鎮(zhèn)通過一個(gè)預(yù)算方案，請(qǐng)政府中的調(diào)研部門牽頭，向某科研團(tuán)隊(duì)委托了關(guān)于保障房社區(qū)的研究課題。研究團(tuán)隊(duì)在通過系統(tǒng)的調(diào)研之后，將研究報(bào)告?zhèn)鬟f到上級(jí)政府，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)最終批示并采納了其中的某些政策建議。D鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，通過科研機(jī)構(gòu)揭示客觀存在的問題有諸多好處。其一是科研機(jī)構(gòu)形式上的中立性，從而使調(diào)研報(bào)告更具可信性；其二，科研機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)性，往往能將具體的問題理論化、系統(tǒng)化，因而更具有說服力；其三，科研機(jī)構(gòu)中有影響力的學(xué)者往往具有多重身份，例如，其中有威望的學(xué)者，可能是更高層級(jí)政府所設(shè)立的智庫的負(fù)責(zé)人或重要成員，也可能本人就是人大代表或政協(xié)委員，能夠直接在權(quán)力機(jī)關(guān)或政協(xié)中提出議案。

新聞媒體也是一個(gè)社會(huì)性表達(dá)渠道。鎮(zhèn)政府聯(lián)系媒體針對(duì)社區(qū)治理中的一些困難進(jìn)行報(bào)道，如基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施缺失、人手不足或財(cái)政資金短缺等。對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而言，希望報(bào)道既要客觀反映出存在的困難與問題，又不能讓上級(jí)政府產(chǎn)生基層政府領(lǐng)導(dǎo)無方、治理不善的印象。2014年先后有幾篇針對(duì)D鎮(zhèn)保障房社區(qū)運(yùn)行情況的稿件在報(bào)刊上發(fā)表，這些報(bào)道有可能傳遞到上級(jí)政府的決策班子。此外，鎮(zhèn)政府也會(huì)引導(dǎo)群眾在各級(jí)政府網(wǎng)站或政府信箱中反映客觀存在的困難，尤其是屬于上級(jí)政府事權(quán)中存在的問題，如保障房社區(qū)中公共交通和教育設(shè)施不到位等問題。

隨著各種來源不同、相互印證的信息不斷傳遞到市政府，市政府最終對(duì)鎮(zhèn)的利益訴求產(chǎn)生了回應(yīng)。到2014年中期為止，D鎮(zhèn)政府的一些訴求得到了的解決：（1）市政府改變了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，由原來的一次性專項(xiàng)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付，并增加了轉(zhuǎn)移支付的總額，緩解了社區(qū)運(yùn)行的資金緊張問題。（2）對(duì)于區(qū)政府和鎮(zhèn)政府之間的事權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，尤其是添加了針對(duì)意外事項(xiàng)支出的“一事一議”條款。例如，保障房社區(qū)里物業(yè)費(fèi)無法征收到位，就可以向區(qū)政府申請(qǐng)專項(xiàng)補(bǔ)貼。（3）增加了現(xiàn)有機(jī)構(gòu)中的人員編制數(shù)量。（4）市政府表示會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)考慮設(shè)立獨(dú)立街道。雖然這些解決辦法與鎮(zhèn)里的實(shí)際需求仍存在差距，但鎮(zhèn)政府的困境已經(jīng)得到很大的改善。

三、基層政府間接利益表達(dá)的邏輯

對(duì)于D鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行中的間接利益表達(dá)現(xiàn)象，我們需要從以下幾個(gè)層面進(jìn)行分析，從而更深入地理解基層政府的行為模式。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行利益表達(dá)的動(dòng)力是什么？其次，為什么基層政府不通過更有效率的直接利益表達(dá)方式，而是選擇案例中“迂回”的利益表達(dá)模式？再次，為什么這種利益表達(dá)策略是有效的，或者說，政治性執(zhí)行的政策為什么會(huì)存在談判的空間？如前文所述，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自上而下和自下而上兩種視角來分析基層政府的政策執(zhí)行行為，既要著眼于整體的制度結(jié)構(gòu)，又要重視基層政府政策執(zhí)行中的自主性。

（一）基層政府利益表達(dá)的動(dòng)力

首先，基層政府積極地向上級(jí)政府進(jìn)行利益表達(dá)，很大程度上是由自上而下的干部考核體制決定的。對(duì)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)而言，最關(guān)心的是上級(jí)政府對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)以及由此帶來的對(duì)職業(yè)生涯的影響。但是，如前文所述，政治性執(zhí)行的政策中存在的利益沖突是最大的，政策執(zhí)行中的困難往往超出了本級(jí)政府所能解決的范圍。因此，基層政府希望將這些困難信息傳遞到上級(jí)政府，能夠說服上級(jí)政府，添加符合自身利益的政策條款，爭取到更多的資源，有利于后續(xù)工作的展開。

同樣重要的是，即便通過這種利益表達(dá)不能讓上級(jí)政府滿足自己的利益訴求，這樣的行為也是必要的?；鶎诱ㄟ^利益表達(dá)，使得上級(jí)政府能夠依據(jù)已經(jīng)獲得的信息，理解政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，并非是由于基層領(lǐng)導(dǎo)主觀上的不配合或工作能力欠缺，而是由于客觀環(huán)境的限制。正如D鎮(zhèn)的某主要領(lǐng)導(dǎo)所說：“把鎮(zhèn)里的想法和困難向上級(jí)部門反映，并不一定能達(dá)到我們預(yù)想的結(jié)果，在一些原則性、根本性的問題上，很難指望上級(jí)政府改變政策。但在制定更細(xì)化的政策條目或考核執(zhí)行情況時(shí)，這些反映的內(nèi)容會(huì)成為上級(jí)政府考慮的一部分。如果上級(jí)政府對(duì)實(shí)際困難有所了解，那么對(duì)于政策執(zhí)行中不如人意的地方，就不會(huì)簡單地認(rèn)為是我們無能，或主觀上敷衍?！雹俅颂幩觅Y料來自筆者的實(shí)地訪談。

同時(shí)，結(jié)合自下而上的視角，基層領(lǐng)導(dǎo)職位具有客觀上的雙向責(zé)任?，F(xiàn)有文獻(xiàn)在分析集權(quán)行政結(jié)構(gòu)的弊端時(shí)，都會(huì)提到官員對(duì)上負(fù)責(zé)，而缺乏對(duì)下負(fù)責(zé)的動(dòng)力。然而，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層領(lǐng)導(dǎo)客觀上存在著雙向責(zé)任現(xiàn)象。尤其是像D鎮(zhèn)這樣的城市郊區(qū)的基層政府，通常都擁有大量的集體資產(chǎn)，基層領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上類似于擁有龐大產(chǎn)業(yè)的大家庭的家長，他們客觀上需要對(duì)基層政府和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的利益負(fù)責(zé)。而且，正如有學(xué)者所指出的，在某種程度上，這種雙向責(zé)任在地方政府中已經(jīng)制度化了（趙成根，2000：44-51）。保障房社區(qū)建設(shè)政策，實(shí)際上是擠占了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資源，會(huì)影響到作為一個(gè)整體的干部隊(duì)伍的實(shí)際利益，也會(huì)影響到當(dāng)?shù)孛癖姷募扔懈＠Ｍ瑫r(shí)，就橫向政府間公平的視角來看，征地拆遷和移民導(dǎo)入，事實(shí)上是讓郊區(qū)政府承擔(dān)了中心城區(qū)政府提高土地利用效率的成本。因而，地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源受損的感觸非常大，他們也覺得有責(zé)任通過利益表達(dá)來為當(dāng)?shù)貭幦±?。在這個(gè)意義上，基層政府的利益表達(dá)也可看作是為了本地利益而進(jìn)行的自下而上的間接談判行為。

（二）“迂回式”利益表達(dá)的原因

案例中D鎮(zhèn)政府采用迂回的方式進(jìn)行利益表達(dá)，這種方式有兩個(gè)特征，其一是越級(jí)表達(dá)，即繞過區(qū)政府而將利益訴求傳遞到市政府；其二是借助于各種利益表達(dá)媒介的間接表達(dá)。我們可以通過對(duì)基層政府這種行為邏輯的分析，來理解政策執(zhí)行中基層政府、直接上級(jí)政府和上上級(jí)政府之間復(fù)雜的互動(dòng)過程。

政治性執(zhí)行的政策最接近壓力型體制理論所描述的政府間關(guān)系的特征，在政策執(zhí)行中，沿著政府層級(jí)逐級(jí)向下施壓。每一層級(jí)政府都傾向于向上負(fù)責(zé)，而不會(huì)過多考慮下級(jí)政府執(zhí)行的困難。如果基層政府的利益訴求與直接上級(jí)政府的利益形成博弈關(guān)系，尤其是涉及資金支出責(zé)任劃分的這種零和博弈關(guān)系，則向直接上級(jí)政府進(jìn)行利益表達(dá)的效果很小，在這種情況下，只能采用越級(jí)表達(dá)的方式，將利益訴求向更上級(jí)的政策權(quán)威傳遞。在本文案例中，依據(jù)政策，保障房社區(qū)治理中的支出責(zé)任，主要在區(qū)政府和鎮(zhèn)政府之間依據(jù)事權(quán)劃分關(guān)系進(jìn)行安排，因此，在鎮(zhèn)和區(qū)政府之間，存在著很大程度上的零和博弈現(xiàn)象。正如D鎮(zhèn)一位干部所說，作為下級(jí)的鎮(zhèn)政府，想從區(qū)政府財(cái)政蛋糕的既定分配格局中多取一塊，顯然不現(xiàn)實(shí)。而有些利益訴求，如在保障房社區(qū)設(shè)立街道由區(qū)政府直接管理這一建議，事實(shí)上是將治理責(zé)任完全推向區(qū)政府，顯然不可能直接向區(qū)政府提出。而且這涉及行政體制的設(shè)置，依照《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》規(guī)定，最終要由市政府決定。此外，某些需要市級(jí)政府解決的問題，如增加對(duì)鎮(zhèn)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付問題，區(qū)政府也不愿為了鎮(zhèn)政府的利益向上級(jí)政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。因而，越級(jí)表達(dá)有其內(nèi)在的誘因。

但是，基層政府越級(jí)的利益表達(dá)并非向更高層級(jí)政府直接提交一份工作報(bào)告這么簡單。鎮(zhèn)政府通常不能越過區(qū)政府直接向市里表達(dá)訴求，因?yàn)樵诳茖又浦校郊?jí)表達(dá)是異常的程序，不符合官僚政治的常規(guī)①有的地方政府以正式文件禁止政府間越級(jí)匯報(bào)。如山西省人民辦公廳“晉政辦發(fā)［2009］24號(hào)”文件，《山西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)規(guī)范公文處理工作若干事項(xiàng)的通知》。。同時(shí)，對(duì)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)而言，也不希望在上級(jí)、上上級(jí)政府那里留下熱衷于討價(jià)還價(jià)的印象。因而，案例中表達(dá)渠道復(fù)雜多樣的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。事實(shí)上，基層領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)一部分精力都運(yùn)用在這類溝通技巧的捉摸上，即如何巧妙地向上級(jí)傳遞符合自身利益訴求的信息，同時(shí)又不觸犯官僚政治的種種禁忌。該現(xiàn)象所反映出來的問題是，我國集權(quán)的政府體制尚未達(dá)到高度理性化、程序化的水平，這一方面使得集權(quán)體制中保留了一些縫隙，從而具有彈性；但另一方面，這種彈性可能是以政策執(zhí)行中的低效率為代價(jià)的。

（三）基層政府利益表達(dá)的有效性及其意義

從D鎮(zhèn)的案例中可以發(fā)現(xiàn)，即便在政治性執(zhí)行的政策中，基層政府也可以通過利益表達(dá)，最終使上級(jí)政府做出一些讓步，盡可能地照顧基層政府的利益。要解釋這種利益表達(dá)的有效性，就需要結(jié)合自上而下和自下而上兩個(gè)視角，對(duì)政策特征、政府間關(guān)系和行政文化有全面的了解。

首先，政治性執(zhí)行的政策雖然具有剛性特征，但政策目標(biāo)可能與其它政策的目標(biāo)相沖突，這要求一項(xiàng)政策應(yīng)當(dāng)留有空間以便同其他政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)。以D鎮(zhèn)為例，保障房社區(qū)的運(yùn)作會(huì)擠占鎮(zhèn)里有限的財(cái)政資源，這可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，最終不利于鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績考核。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核、鎮(zhèn)里對(duì)各部門干部的考核都實(shí)行分門別類的目標(biāo)責(zé)任制管理，龐大的保障房社區(qū)帶來的維穩(wěn)、就業(yè)、幫困、城市管理等各個(gè)方面的工作難度加大了。因此，當(dāng)某一政策目標(biāo)與其他政策所賦予基層領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)責(zé)任相沖突的時(shí)候，就需要上級(jí)政府適當(dāng)調(diào)整政策的靈活程度，故而上級(jí)政府能夠積極地回應(yīng)基層政府的利益表達(dá)。此外，不同基層政府的資源條件不同，這也要求政策在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性。上級(jí)政府會(huì)考慮基層政府情況的特殊性，來調(diào)整政策執(zhí)行的具體規(guī)則。

其次，政策共識(shí)的存在為基層政府提供了利益表達(dá)的空間。雖然政治性執(zhí)行的政策主要靠政治強(qiáng)制力量來推行，但是在實(shí)際執(zhí)行中，上下級(jí)政府之間要存在最低限度的政策共識(shí)，政策才能有效執(zhí)行。將政府間關(guān)系看作簡單的壓力關(guān)系，尤其是僅僅以嚴(yán)厲的干部管理體制來解釋政策執(zhí)行是不夠的。從自下而上的視角看，任何權(quán)力的運(yùn)用，都不可能是單純的基于強(qiáng)力的壓制，還要使強(qiáng)力所指的對(duì)象具備服從的內(nèi)在動(dòng)機(jī)（李芝蘭，2004：117-124）。換而言之，權(quán)力擁有者必須通過一定的合法性轉(zhuǎn)換機(jī)制，才能持續(xù)而有效地運(yùn)用其權(quán)力。理查德·馬特蘭德認(rèn)為政治性執(zhí)行的政策主要靠強(qiáng)制力來保障實(shí)施，但并不排除上下級(jí)的利益交換和說服的作用（理查德·斯蒂爾曼，2004：609）。上級(jí)政府可以通過一些優(yōu)惠的政策條件換取基層政府對(duì)政策的認(rèn)同，因?yàn)樯霞?jí)政府在集權(quán)制框架內(nèi)的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，只有內(nèi)化為基層自愿的服從，才能更好地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。這種政策共識(shí)或認(rèn)同的形成，顯然不可能只是靠政治強(qiáng)制力設(shè)定的命令—服從模式，也不可能靠單純的說服，而是要存在一個(gè)上下級(jí)政府間做出利益表達(dá)與回應(yīng)的機(jī)制與過程。

如前所述，基層政府一方面是上級(jí)政府的代理人，同時(shí)它也是一個(gè)擁有龐大產(chǎn)權(quán)的主體。上級(jí)政府掌握著基層領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)前途，能夠以干部任免權(quán)力來推行其所偏好的決策，但這并不意味著上下級(jí)政府之間就是簡單的政策制定者與執(zhí)行者的關(guān)系，或者是控制與服從關(guān)系。上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，既是委托人和代理人的關(guān)系，同時(shí)也是兩個(gè)利益主體之間基于理性選擇的互動(dòng)關(guān)系。在這種關(guān)系模式中，已不是簡單體現(xiàn)為“上級(jí)制定政策、基層執(zhí)行”；基層政府為了維護(hù)和擴(kuò)展本地方的利益，也會(huì)在越來越多的政策領(lǐng)域與上級(jí)討價(jià)還價(jià)?；鶎诱哂姓勁袑傩缘睦姹磉_(dá)行為，很大程度上已經(jīng)內(nèi)化為行政文化和慣例的一部分。

四、結(jié) 論

在解釋基層政府的政策執(zhí)行行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)將自上而下和自下而上的視角結(jié)合起來。一方面，重視那些影響基層政府行為的制度結(jié)構(gòu)，如錦標(biāo)賽理論和壓力型體制理論所強(qiáng)調(diào)的干部績效考核制度。但片面強(qiáng)調(diào)制度結(jié)構(gòu)的解釋顯然過于簡單，即便在單純以績效為標(biāo)準(zhǔn)的科層體制中，制度中個(gè)體的行為也是多種因素共同作用的結(jié)果（周飛舟，2009：54-77）。因此，還要從自下而上的視角，探究基層政府的自主性行為模式及其動(dòng)因。政策執(zhí)行行為是制度結(jié)構(gòu)和干部個(gè)體理性選擇共同作用的結(jié)果。影響基層領(lǐng)導(dǎo)理性選擇的因素，還包括地方利益、基層領(lǐng)導(dǎo)在上級(jí)政府中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、基層領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識(shí)，以及長期以來政府間關(guān)系中形成的慣例和行政文化等因素。

這種綜合的、折中的解釋思路，有助于全面地理解基層政府的政策執(zhí)行過程。正如案例所顯示的，即便在最具有剛性的政治性執(zhí)行的政策中，基層政府也仍然可以通過種種深思熟慮的途徑，將自身的利益訴求傳遞到上級(jí)政府，不斷修正政策的執(zhí)行條件，甚至軟化政策中的關(guān)鍵部分，最終實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這種政策執(zhí)行過程還具有更深層的含義：在集權(quán)體制中，上級(jí)制定政策、下級(jí)執(zhí)行政策的模式，由于執(zhí)行中的彈性而發(fā)生了變化，基層政府可以通過利益表達(dá)改變政策執(zhí)行條件，這表明下級(jí)政府事實(shí)上也參與了政策制定的過程，從而分享了上級(jí)政府的部分政策制定權(quán)力。

當(dāng)然，本文只是一個(gè)案例研究，尚無法得出更具普遍性的結(jié)論。同時(shí)，由于許多更具體的因素都會(huì)影響基層政府的行為方式，因而任何一般性理論都可能導(dǎo)致過度簡化的危險(xiǎn)。例如，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)性、為政風(fēng)格等因素，對(duì)政策執(zhí)行、反饋的方式也會(huì)產(chǎn)生重要影響。再如下級(jí)政府與上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人關(guān)系，會(huì)影響或決定他們之間的溝通形式。如果基層領(lǐng)導(dǎo)與直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)具有非常好的個(gè)人或工作關(guān)系，也許就用不上迂回式的利益表達(dá)途徑了。另外，基層政府自身的財(cái)政或其他資源狀況也會(huì)影響其行為。如T鎮(zhèn)與D鎮(zhèn)同時(shí)執(zhí)行保障房建設(shè)政策，但在T鎮(zhèn)并沒有發(fā)現(xiàn)較強(qiáng)的談判行為，原因可能是市政府在T鎮(zhèn)有一個(gè)重大的汽車產(chǎn)業(yè)集群項(xiàng)目，因而該鎮(zhèn)具有3倍于D鎮(zhèn)的年度財(cái)政收入。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自身的情況也是有差異的，對(duì)于年輕一些、志在升遷的干部，和由于年齡等原因升遷空間很小的干部之間，行為方式也可能不一樣①關(guān)于干部年齡與行為相關(guān)性的討論，見佟健、宋小寧：《中國地方政府官員的隱性激勵(lì)機(jī)制——基于職業(yè)生涯考慮模型》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011年第6期，第30頁。。所有這些因素，都會(huì)影響到基層政府的政策執(zhí)行行為，需要進(jìn)一步的深入考察。

這些影響因素的復(fù)雜性也表明，在致力于尋求有關(guān)地方政府行為的一般性理論的同時(shí)，更應(yīng)重視對(duì)具體的歷史、地理情境的理解。對(duì)于中國這樣歷史深遠(yuǎn)、空間巨大的研究對(duì)象，任何試圖以簡化的方式，通過借助特定視角、強(qiáng)調(diào)某些變量來抽象出一般性理論的方法，在提供解釋的同時(shí)，也會(huì)造成理論圖景的碎片化，即所謂的“盲人摸象”困境。因而，致力于聯(lián)結(jié)、調(diào)和既有理論的工作就顯得重要，本文正是這類工作的一個(gè)初步嘗試。

［1］ 李芝蘭（2004）.跨越零和：思考當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），6.

［2］ 理查德·馬特蘭德（2004）.政策執(zhí)行的模糊——沖突模型.理查德·斯蒂爾曼.公共行政學(xué)：概念與案例.竺乾威、扶松茂譯.北京：中國人民大學(xué)出版社.

［3］ 托尼·賽奇（2006）.盲人摸象：中國地方政府分析.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，4.

［4］ 理查德·斯蒂爾曼（2004）.公共行政學(xué)：概念與案例.北京：中國人民大學(xué)出版社.

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［6］ 佟 健、宋小寧（2011）.中國地方政府官員的隱性激勵(lì)機(jī)制——基于職業(yè)生涯考慮模型.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，6.

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［11］周黎安（2007）.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究.經(jīng)濟(jì)研究，7.

［12］周雪光（2008）.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯.社會(huì)學(xué)研究，6.

［13］竺乾威（2012）.地方政府的政策執(zhí)行行為分析：以“拉閘限電”為例.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），3.

An Analysis on Indirect Interest Articulation of Grassroots Government——A Case Study of Social Housing Community Construction in D Township H City

Yang Hongwei（Shanghai University）

For grassroots government，the game space of political implementing policy is the smallest，but it doesn’t mean that the grassroots government passively implements this kind of policy.The grassroots government can persuade the higher government by carefully designed interest articulation methods，so as to release the tension and maximize its interest.The reasons for grassroots leaders’interest articulation are their career and the existence of bidirectional duty.At the same time，there is the space to soften political implementing policies，which is determined by the institutional norms，policy features and administrative culture.The grassroots government can soften policies by interest articulation，which indicates that there is a participatory decision process in the vertical relations of governments，and that the grassroots government shares some policy-making power by the process.

grassroots government；political implementation；interest articulation；indirect bargaining

■國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（09CZZ035）

■作者地址：楊紅偉，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院；上海200444。Email：hwyoung@126.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗