◎姚銳敏 （華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079）

◎易鳳蘭 （湖北省人民政府參事室，湖北武漢430077）

社會組織化視角下縣級政府依法行政的民間動力研究

◎姚銳敏 （華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430079）

◎易鳳蘭 （湖北省人民政府參事室，湖北武漢430077）

全面推進(jìn)縣級政府依法行政需要在改善政府內(nèi)驅(qū)力的同時充分發(fā)揮民間力量的作用。增強(qiáng)民間動力的有效途徑是提高縣域社會的組織化程度。社會組織化有利于培育和激發(fā)依法行政的民間動力因子；有利于凝聚和整合分散的個體力量，增強(qiáng)依法行政民間動力的作用效果；有利于擴(kuò)大民間動力的作用面，促進(jìn)政府依法行政的健康均衡發(fā)展；有利于形成政府與社會分享公共權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化民間力量對政府的制衡。目前縣級政府依法行政民間動力主要存在動力形態(tài)原子化、動力主體行政化、動力資源閑置化和動力輸出無序化等問題。從社會組織化的視角分析，增強(qiáng)和改善縣級政府依法行政的民間動力需要從以下幾個方面努力：一是大力培育和促進(jìn)縣域社會組織發(fā)展；二是加快推進(jìn)政社分開，增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性和自主性；三是激發(fā)縣域社會組織活力，促進(jìn)組織化民間動力的有效生成與充分釋放；四是加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，提升社會組織的公信力和治理能力。

社會組織化；縣級政府；依法行政；民間動力

全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，是十八屆三中全會提出的推進(jìn)法治中國建設(shè)的一項(xiàng)重要目標(biāo)任務(wù)。實(shí)踐證明，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵在于切實(shí)加強(qiáng)基層政府尤其是縣級政府的依法行政。在目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)明確的情況下，推進(jìn)縣級政府依法行政的關(guān)鍵在于改善依法行政的動力系統(tǒng)，切實(shí)增強(qiáng)縣級政府依法行政的動力。

中國的法治進(jìn)程區(qū)別于西方國家法治進(jìn)程的重要特征在于其所依存的基礎(chǔ)總體上不是社會演進(jìn)，而是社會建構(gòu)。這一基本特征決定了法治政府建設(shè)的國家（政府）主導(dǎo)型驅(qū)動模式。具體到縣級政府，這種驅(qū)動模式表現(xiàn)為依法行政的動力主要來自上級的縱向推動。自2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布以來，在上級政府的大力推動下，縣級政府依法行政工作取得了明顯的進(jìn)展。但是，與國家、社會的期望以及法治政府建設(shè)的發(fā)展要求相比，縣級政府依法行政工作的總體進(jìn)展還比較緩慢。從動力機(jī)制角度分析，導(dǎo)致這種狀況的一個重要原因，是縣級政府依法行政缺乏持久動力支持，自上而下的推動力在傳導(dǎo)過程中逐級衰減。解決這一問題的根本出路，在于在改善政府內(nèi)部動力機(jī)制的同時，要更加注重發(fā)揮社會民間力量對縣級政府依法行政的推動作用，形成政府自上而下推動與社會由外而內(nèi)推動有機(jī)結(jié)合的依法行政動力機(jī)制［1］。因此，探討如何增強(qiáng)縣級政府依法行政的民間動力，對于改善和優(yōu)化縣級政府依法行政的動力結(jié)構(gòu)，全面推進(jìn)縣級政府依法行政具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會組織化是增強(qiáng)縣級政府依法行政民間動力的有效途徑

全面推進(jìn)政府依法行政，離不開政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的推動作用，但從最終的意義上講，社會的廣泛參與才是法治政府建設(shè)最深厚的基礎(chǔ)，是推動政府依法行政的根本動力。目前縣級政府依法行政總體進(jìn)展緩慢，其主要原因不在于政府自身抓得不緊、措施不得力，而在于動力結(jié)構(gòu)失衡，縣級政府依法行政過度依賴體制內(nèi)力量的推動，沒有充分發(fā)揮社會力量的推動作用，換言之，縣級政府依法行政的民間動力明顯不足。進(jìn)一步的分析表明，縣級政府依法行政民間動力不足的一個主要原因是縣域社會組織化程度比較低，社會公眾缺乏充分的可以借助的社會組織資源來表達(dá)自己的訴求和保障自己的權(quán)益,沒有形成強(qiáng)大的組織力量來制約縣級政府的權(quán)力運(yùn)行。因此，如何通過提高縣域社會組織化程度，凝聚與整合社會公眾的力量，成為有效增強(qiáng)縣級政府依法行政民間動力的關(guān)鍵。

所謂社會組織化，是指社會力量的載體主要不是原子化的個人，而是社會公眾以組織、社團(tuán)和集會等形式的結(jié)合。在組織化的社會中，社會成員往往以集體行為的方式在公共領(lǐng)域表達(dá)他們的利益、訴求和意愿，與政治國家進(jìn)行互動，致力于保障自身的權(quán)益，督促政府官員正確履行職責(zé)［2］。從體制或結(jié)構(gòu)層面看，社會組織化的基本標(biāo)志之一，是大量獨(dú)立的社會組織的存在。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，獨(dú)立的社會組織是為民主過程本身運(yùn)作所必需的，其功能在于使政府的強(qiáng)制最小化、保障組織自由、改善人的生活［3］。從增強(qiáng)依法行政民間動力，推動政府依法行政的角度講，社會組織化的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.培育和激發(fā)依法行政的民間動力因子。從根本上講，法治的民間動力取決于公民的意識與行為，公民是否具有現(xiàn)代民主法治意識，是否能夠秉持民主法治精神和原則積極參與公共事務(wù)，直接決定著其在法治發(fā)展進(jìn)程中的作用，進(jìn)而影響法治民間動力的總量。社會組織化不僅改變著社會自身的結(jié)構(gòu)，同時也改變著人類個體。在社會組織化的過程中，“以理性自律精神和主體自由追求為內(nèi)核的公民意識借此確立起來，并為國家制度、法律制度提供著合法性信仰、有效認(rèn)同和服從，為法治進(jìn)程提供著不可或缺的重要內(nèi)在驅(qū)動力”［4］73。一方面，以社會組織為主體的市民社會把個體的守法精神的形成以及其內(nèi)化作為其存在和成立所不可缺少的條件并使之現(xiàn)實(shí)化［5］19，從而塑造了一種扎根于內(nèi)部的、基于“市民認(rèn)同”的自主自律的理性規(guī)則秩序［4］71。而公民的守法精神和基于公民守法精神所形成的社會理性規(guī)則秩序則是政府依法行政能夠順利推進(jìn)和正常運(yùn)行的重要條件。另一方面，社會組織化是公民的維權(quán)意識和護(hù)法精神得以生長和不斷強(qiáng)化的過程。在社會組織化的過程中，公民可以樹立“為權(quán)利而斗爭不僅是法秩序成員的權(quán)利而且是其道義上的義務(wù)”的價值觀念，并以此為基礎(chǔ)逐步產(chǎn)生為“法律而斗爭”的信念［5］73。而這種“為權(quán)利而斗爭”的權(quán)利義務(wù)觀念和“為法律而斗爭”的護(hù)法精神及其踐行，正是推動政府依法行政最根本、最直接的民間動力來源。

2.凝聚和整合分散的個體力量，增強(qiáng)依法行政民間動力的作用效果。在社會非組織化的條件下，依法行政的民間動力主要來自于社會個體成員的利益訴求和維權(quán)行為。個體的權(quán)利主張和維權(quán)行為盡管也會對政府依法行政產(chǎn)生一定的推動作用，但這種作用是十分有限甚至是微不足道的?！霸跊]有社會組織的紐帶下的個人無以組織力量與國家的權(quán)力相抗衡，無法牽制國家權(quán)力?！保?］社會組織化可以在很大程度上改變上述狀況。社會組織借助其聚集分散力量、整合利益訴求的功能，通過有組織的集體行動向政府表達(dá)組織成員共同的利益訴求，維護(hù)組織成員的合法權(quán)益，可以使政府感受的壓力倍增，從而增加對問題的重視程度和解決力度，有效地推動依法行政的進(jìn)程。

3.擴(kuò)大民間動力的作用面，促進(jìn)政府依法行政的健康均衡發(fā)展。相對于公民個體而言，社會組織對依法行政的意義、目標(biāo)以及重點(diǎn)、難點(diǎn)有更加清晰、全面的認(rèn)識，其推動政府依法行政更多的是出于公益目的（例如中國政法大學(xué)法治政府研究院主辦的“中國法治政府獎”評獎活動等）。上述特點(diǎn)加之社會組織所具有的專業(yè)知識、公信力等方面的優(yōu)勢，使社會組織能夠在更加廣闊的空間發(fā)揮作用，起到一般個體無法發(fā)揮的作用，促進(jìn)政府依法行政全面健康發(fā)展。

4.形成政府與社會分享公共權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化民間力量對政府的制衡。依法行政的重要條件是政府的權(quán)力受到有效的監(jiān)督制衡，為此就需要有一種合理的分權(quán)結(jié)構(gòu)。而從一定意義上說，社會組織化的過程實(shí)際上也就是社會分權(quán)結(jié)構(gòu)的形成過程?，F(xiàn)代社會組織化的重要標(biāo)志，是形成以角色分化、利益聯(lián)結(jié)及合理性追求為表征的眾多社會組織。這些社會組織成為相對軟弱的公民聯(lián)合起來肯定自我和借以抗衡專權(quán)、暴政的“免于控制和約束的自由社會空間”［7］，并且在權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力的生產(chǎn)與分配過程兩個向度對國家權(quán)力進(jìn)行分享制衡，在扼制權(quán)力濫用的同時，也提高了權(quán)力的運(yùn)作效能。

二、縣級政府依法行政民間動力的現(xiàn)狀

2013年7月至8月，我們采用問卷和訪談相結(jié)合的方式就縣級政府依法行政的動力進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查，調(diào)查范圍涉及湖北、廣東、安徽、河南、山東等23個省市自治區(qū)。共發(fā)放問卷3 200份，回收2 853份，回收率為89.1%。其中有效問卷為2 688份，有效率為94.2%。

為了解縣級政府依法行政的動力來源，我們設(shè)計(jì)了“您認(rèn)為縣級政府推進(jìn)依法行政與下表中所列的哪些因素有關(guān)”的多選題，調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：

表1 縣級政府依法行政的動力來源

為了進(jìn)一步了解縣級政府依法行政動力的輸出情況，我們設(shè)計(jì)了“您如何評價下表中所列的各種力量在推動縣級政府依法行政中實(shí)際發(fā)揮的作用”的問題，調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，見表2。

表2 縣級政府依法行政的動力輸出 （%）

從上述調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，在全部受訪者中認(rèn)可“社會輿論和公眾的壓力”、“公民的維權(quán)行動”和“民間組織的推動”等因素是縣級政府依法行政動力來源的受訪者比例分別達(dá)到66.5%、50.1%和26%。認(rèn)為上述民間力量因素在推動縣級政府依法行政中實(shí)際發(fā)揮了很大作用和較大作用的受訪者比例分別為59.4%、55.1%和25.5%。這說明民間力量是縣級政府依法行政不可或缺的動力來源，在推動縣級政府依法行政中發(fā)揮著重要作用。但是，從總體上看，目前縣級政府依法行政主要是官方自上而下推動的結(jié)果，民間力量的作用還沒有充分發(fā)揮出來。在我們的調(diào)查中，有73.9%的受訪者認(rèn)為上級黨政機(jī)關(guān)在推動縣級政府依法行政中發(fā)揮了很大和比較大的作用，高居各種動力因素之首。另外，在回答“相比較而言，在推動縣級政府依法行政方面，是黨和政府的官方力量發(fā)揮的作用更大，還是輿論和公眾等民間力量發(fā)揮的作用更大”的問題時，選擇“官方力量作用大”的受訪者比例為49%，選擇“民間力量作用大”的比例為30.1%，另有20.4%的受訪者表示說不清楚。

從社會組織化的視角分析，縣級政府依法行政民間動力主要存在以下問題：

1.民間動力形態(tài)的原子化。依法行政的民間動力源自公眾參與。公眾參與有效推動法治進(jìn)程的基礎(chǔ)條件是個體社會成員的合理組織化。因?yàn)椋妳⑴c本質(zhì)上是政府與社會之間進(jìn)行溝通與合作的機(jī)制，而只有個體根據(jù)自身的利益類別或價值偏好獲得合理的組織化，才有可能形成必要的社會權(quán)威，并借此與政府進(jìn)行平等的對話、協(xié)商。如果社會是由單獨(dú)的、原子化的個體所組成的“大眾社會”，政府與社會之間的理性溝通和有效合作將變得遙不可及［8］，通過公眾參與有效推動政府依法行政的目的也將難以實(shí)現(xiàn)。

從現(xiàn)實(shí)情況看，目前縣級政府依法行政的推動力基本上來自政府系統(tǒng)內(nèi)部，源自公眾參與的民間動力明顯不足，對推進(jìn)縣級政府依法行政的貢獻(xiàn)度大大低于其應(yīng)有的作用。我們認(rèn)為，縣級政府依法行政之民間動力匱乏或不足的一個重要原因，是民間動力的原子化。一方面，社會成員的組織化程度不高，社會動力主要以分散形式存在的原子化個體成員為基本貯存單位。當(dāng)前我國縣域的各種協(xié)會、學(xué)會等社會組織的數(shù)量和規(guī)模都明顯不足。根據(jù)我們的問卷調(diào)查，參加過各種民間組織活動的縣域居民的比例僅有16.8%。另一方面，公民參與以分散的維權(quán)性參與為主，有組織的公共性參與較少，說明民間動力的能量釋放也呈現(xiàn)分散的原子化狀態(tài)。

民間動力的原子化并不意味著民間動力的完全消失。在許多案例中，原子化個體的參與都在一定程度上推動了縣級政府的依法行政。然而，從動力優(yōu)化的角度分析，民間動力的原子化現(xiàn)象是需要加以改變的。其一，沒有經(jīng)過整合的原子化動力，由于目標(biāo)、性質(zhì)、方向、作用方式等方面可能存在的差異，必然會產(chǎn)生動力的損耗，甚至可能會相互抵消而歸零。其二，即使不考慮動力的損耗，原子化動力簡單相加的結(jié)果最多只能是1+1等于2，而不可能產(chǎn)生1+1大于2的動力效果。其三，原子化動力的能量釋放很容易陷入無序狀態(tài)，這不僅會大大增加依法行政的動力消耗，而且有可能對依法行政的正常進(jìn)程造成不利影響。其四，在動力原子化的狀態(tài)下，政府需要直接面對和回應(yīng)大量分散的個別性利益訴求，協(xié)調(diào)各種不同利益訴求之間的矛盾和沖突，這必然會加大政府依法行政的成本。

2.民間動力主體的行政化。從社會組織化的視角分析，依法行政民間動力主體主要是多元的社會組織。作為依法行政民間動力載體，社會組織必須維持自己獨(dú)立的品格并且與政府保持一定的距離，才能有效發(fā)揮推動法治進(jìn)步的作用。然而分析表明，目前縣級政府依法行政的民間動力載體及其動力機(jī)制存在明顯的行政化色彩。主要表現(xiàn)是：其一，政府通過直接或間接的人事控制，將作為民間動力載體的社會組織不同程度地納入政府體制之內(nèi)，為社會組織打上了官方或者半官方的烙印，削弱了其應(yīng)有的民間性和獨(dú)立性。其二，社會組織的內(nèi)部管理呈現(xiàn)明顯的科層化特征，民主管理徒有虛名，長官意志暢行無阻。同時，一些本該屬于社會組織的決策權(quán)力被納入到政府的統(tǒng)一決策體系，社會組織的自主性受到很大限制。其三，社會組織對依法行政的推動作用在很大程度上是由作用對象決定的，作為民間動力要素的動機(jī)、動能（動力資源）、整合機(jī)制等都與政府有關(guān)，動力的作用空間、作用方向和作用方式也常常受到政府意志的影響，并且與政府的意愿保持一致。

作為一種來自于政府之外的推動依法行政的力量，社會民間動力具有其特殊的動力價值。這種特殊的動力價值源自社會動力特殊的形成機(jī)制和作用機(jī)制。在民間動力載體行政化的條件下，推動依法行政的社會力量在很大程度上被政府所控制，自下而上的社會民間動力通過不同的方式被納入自上而下的政府動力體系，“政府—社會”的二元動力結(jié)構(gòu)被一元的政府動力結(jié)構(gòu)所取代，社會民間動力對于依法行政的特殊價值將大打折扣甚至完全喪失。不僅如此，行政化還可能導(dǎo)致民間動力的異化。當(dāng)民間動力被政府控制以后，其性質(zhì)很可能發(fā)生根本性的改變，從推動依法行政的積極力量演變?yōu)榉恋K依法行政的消極力量。

3.民間動力資源的閑置化。從理論上講，依法行政的根本動力來源于社會公眾的廣泛而有效的參與，社會公眾不斷增長的法治需求中蘊(yùn)含著取之不盡、用之不竭的法治動力資源。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，縣級政府依法行政的推動力量主要來自政府系統(tǒng)內(nèi)部，相比之下，社會力量在推動縣級政府依法行政中所發(fā)揮的作用明顯不足，縣級政府依法行政的民間動力在很大程度上處于閑置化狀態(tài)。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是原子化動力的閑置。原子化動力與個體社會成員的公民意識直接相關(guān)。以平等意識、自主意識、參與意識、監(jiān)督意識、法律意識等為基本內(nèi)容的公民意識，是激活個體動力的關(guān)鍵。改革開放以來，我國社會成員的公民意識逐步增強(qiáng)，但總體上依然比較淡薄，在縣域社會表現(xiàn)得尤為明顯。比如，在關(guān)于維權(quán)方式選擇的調(diào)查中，62.2%和43.5%的受訪者表示不會考慮申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，還有超過20%的受訪者表示，行政機(jī)關(guān)侵犯自己合法權(quán)益時會選擇忍氣吞聲。此外，縣域居民普遍缺乏現(xiàn)代社會公民所應(yīng)具有的公共精神，許多人都抱有多一事不如少一事的態(tài)度，缺乏參與公共事務(wù)的積極性和主動性。公民意識的缺失在很大程度上抑制了民間動力的能量生成與釋放，是導(dǎo)致民間動力閑置的重要原因。二是組織化動力的閑置。與原子化動力不同，組織化動力的載體是各種社會組織。從理論上分析，經(jīng)過組織化的社會動力可以釋放出比原子化動力簡單相加的結(jié)果更大的能量，更有效地推動縣級政府依法行政的進(jìn)程。然而調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者對社會民間組織在推動縣級政府依法行政中所發(fā)揮的作用評價相當(dāng)?shù)停J(rèn)為民間組織在推動縣級政府依法行政中實(shí)際發(fā)揮了很大作用和較大作用的受訪者比例只有25.5%。組織化社會動力的實(shí)際作用效果不佳，除了縣域社會組織發(fā)展滯后、行政化嚴(yán)重等原因以外，從主觀上分析，與縣域社會組織本身的活力不足和公共參與缺席有密切關(guān)系?？h域社會組織規(guī)模普遍較小，治理機(jī)制不完善，加之經(jīng)費(fèi)和人員等條件的限制，很少開展活動。有的社會組織甚至一年到頭沒有組織過一次活動，實(shí)際上處于名存實(shí)亡的狀態(tài)。那些處于活動狀態(tài)的社會組織，一般也將活動范圍限于為組織成員提供咨詢和服務(wù)，缺乏在更廣闊的范圍主動參與公共事務(wù)治理的意愿和積極性。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們很少看到縣域民間組織為一項(xiàng)公共政策的制定或?yàn)榫S護(hù)公民權(quán)益而主動與政府進(jìn)行溝通和協(xié)商，看到的更多是縣域民間組織在公共領(lǐng)域中的失語和不作為。

社會動力資源閑置，一方面使縣級政府依法行政的動力總量明顯減少，影響縣級政府依法行政的發(fā)展進(jìn)程；另一方面，由于民間動力的缺失或乏力，導(dǎo)致“政府—社會”雙輪合力驅(qū)動的依法行政動力機(jī)制失衡。實(shí)踐證明，單純依靠政府自身力量推動的法治進(jìn)程，不僅難以持久和深入，而且存在偏離正確軌道的危險(xiǎn)。

4.民間動力輸出的無序化。動力輸出是依法行政動力機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。只有經(jīng)過動力輸出，各種動力資源才能轉(zhuǎn)化為推動依法行政的現(xiàn)實(shí)力量。就民間動力而言，動力輸出的基本表現(xiàn)形式是公眾參與。公眾參與的狀況直接反映了依法行政民間動力的輸出狀況。

目前縣域的公眾參與還存在諸多問題，其中一個突出表現(xiàn)就是公眾參與的無序化。以公民維權(quán)性參與為例，盡管國家的現(xiàn)行法律為公民提供了許多制度化的維權(quán)途徑，比如信訪、行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)鹊?，但有些人在自己的合法?quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害時，不是通過正常的法律渠道和法律手段進(jìn)行維權(quán)，而是選擇非制度化的途徑和方式，甚至采取極端方式對政府進(jìn)行施壓，近年來一些地方發(fā)生的當(dāng)事人自殺、自殘以及阻斷交通、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)等群體性事件充分證明了這一點(diǎn)。這些非制度化維權(quán)方式明顯不符合法治原則和精神，并且容易導(dǎo)致對國家和社會公共利益不利的嚴(yán)重后果，但從實(shí)際情況看，當(dāng)事人的非制度化參與通常都能夠?qū)崿F(xiàn)其“維權(quán)”的目的。這種情況經(jīng)過不斷的重復(fù)，逐漸在人們心中形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思維定式。我們的調(diào)查顯示，上訪、走極端和群體性事件等非制度化維權(quán)已經(jīng)成為不少縣域居民的維權(quán)方式選項(xiàng)，見表3。

表3 縣域居民選擇非制度化維權(quán)方式的比例

從依法行政動力機(jī)制的角度看，公眾參與的無序化意味著民間動力輸出的無序化。無序化的民間動力輸出不利于有效推進(jìn)依法行政。這是因?yàn)?，有效的控制是動力機(jī)制正常運(yùn)行的基本條件，而動力輸出的無序化，意味著動力輸出失去控制。失控的動力有可能走向自己的反面，變成事物發(fā)展的阻力甚至反動力。不少事實(shí)表明，公眾的無序化參與不僅不能推動縣級政府依法行政，相反還阻礙了依法行政的進(jìn)程，甚至導(dǎo)致依法行政的倒退。例如，一些地方發(fā)生群體性事件以后，當(dāng)?shù)卣诰S穩(wěn)政績考核的壓力之下，為了達(dá)到使事件盡快平息的目的，放棄原則，對當(dāng)事人提出的明顯不合理的要求也予以滿足。有的縣級政府在公眾無序參與的壓力之下，甚至作出違反法律法規(guī)規(guī)定的行政決定。在回答“有時候縣級政府明知一種做法不符合依法行政原則，卻仍然堅(jiān)持錯誤的做法，主要原因是什么”的問題時，47.1%的受訪者選擇了“社會輿論的負(fù)面壓力”，31.9%的受訪者認(rèn)為是“當(dāng)事人的壓力”，52.6%的受訪者認(rèn)為是“維穩(wěn)任務(wù)的壓力”。

三、社會組織化視角下改善縣級政府依法行政民間動力的途徑

中國法治政府建設(shè)的實(shí)踐表明，目前縣級政府依法行政的動力主要來自政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的推動。從現(xiàn)實(shí)情況看，這種動力模式具有其必然性與合理性，而且其成效也是有目共睹的。但是，政府主導(dǎo)的自上而下的動力模式也存在明顯的局限性。由于法治政府建設(shè)將涉及到政府系統(tǒng)中盤根錯節(jié)的既得利益，自上而下的自我推動力也可能在復(fù)雜的動力傳遞過程中不斷衰減，如果將政府主導(dǎo)、自上而下推動作為依法行政的唯一推動力，可能導(dǎo)致依法行政進(jìn)程中嚴(yán)重的動力匱乏。因此，在改善政府自身動力的同時，大力培育和開發(fā)社會民間動力，對于全面推進(jìn)縣級政府依法行政進(jìn)程具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

如前所述，增強(qiáng)縣級政府依法行政民間動力的關(guān)鍵是推進(jìn)社會組織化?！皩Ψ筛母飳?shí)踐的觀察表明，作為法律改革推動力的自下而上的力量，并不是單個的個體以及不同利益簡單合力構(gòu)成?！保?］民間力量能否有序、有效地推動縣級政府依法行政，在很大程度上取決于社會的組織化程度。從這個意義上講，增強(qiáng)和改善縣級政府依法行政的民間動力需要從以下幾個方面努力：

1.雙管齊下，促進(jìn)縣域社會組織快速發(fā)展。增強(qiáng)縣級政府依法行政民間動力的基本途徑是將分散的個體社會成員按照自愿方式組織起來，以組織化的形式有序參與法治政府建設(shè)進(jìn)程。目前，縣域社會公民的組織化程度還比較低，不僅社會組織的數(shù)量少，而且現(xiàn)有社會組織的規(guī)模普遍偏小，很難形成對縣級政府行為的有效制約。因此，要增強(qiáng)推動縣級政府依法行政的民間力量，必須大力促進(jìn)縣域社會組織的發(fā)展。一方面，政府應(yīng)當(dāng)通過多種方式和途徑加強(qiáng)對公民的教育和引導(dǎo)，培養(yǎng)和激發(fā)公民的組織意識和集體行動意識，增強(qiáng)社會組織化的內(nèi)驅(qū)力；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放松社會組織的入口管制，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的制度環(huán)境。

2.加快推進(jìn)政社分開，增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性和自主性。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國長期存在政社不分的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致社會組織普遍行政化，缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性。在政社不分的條件下，社會組織實(shí)際上只是政府實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的工具，在很大程度上失去了作為推動縣級政府依法行政民間動力載體的價值和意義。因此，從增強(qiáng)縣級政府依法行政民間動力的意義上說，必須加快推進(jìn)政社分開，切實(shí)保障和增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性和自主性。推進(jìn)政社分開，增強(qiáng)社會組織的獨(dú)立性和自主性，除了要從體制上真正實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與社會組織徹底脫鉤之外，政府還必須改變傳統(tǒng)的家長式管理方式，建立健全符合社會組織特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的行政管理機(jī)制，重點(diǎn)是減少對社會組織的直接控制和干預(yù)，更多地通過制定規(guī)則和政策來引導(dǎo)和規(guī)范社會組織的行為。

3.激發(fā)縣域社會組織活力，促進(jìn)組織化民間動力的有效生成與充分釋放。從理論上講，社會組織是推動依法行政的民間動力載體，但社會組織的法治動力功能并不能自動實(shí)現(xiàn)，一個社會組織能否發(fā)揮以及能夠在多大程度上發(fā)揮推動政府依法行政的作用，與該組織是否具有活力以及活力的大小密切相關(guān)。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前縣域社會組織的活力普遍不足，很少開展活動，與政府之間的互動更少。在這種情況下，社會組織對縣級政府依法行政的推動作用就無從談起。要改變縣域社會組織活力不足的狀況，除了需要加強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)外，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，具體說，一是要加快職能轉(zhuǎn)變，為社會組織參與公共事務(wù)和發(fā)揮作用提供更多的機(jī)會和更廣闊的空間；二是完善相關(guān)的政策法規(guī)，為社會組織提供必要的資源能量支持；三是加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督管理，規(guī)范社會組織的行為。

4.加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，提升社會組織的公信力和治理能力。社會組織的公信力和治理能力不僅是影響社會組織化進(jìn)程的重要變量，而且直接關(guān)系其作為依法行政民間動力載體所發(fā)揮的作用。有效提升社會組織的公信力和治理能力，離不開政府的支持，但從根本上說，關(guān)鍵在于加強(qiáng)社會組織的自身建設(shè)。具體說，一是要建立健全符合社會組織特點(diǎn)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；二是要完善以組織章程為基礎(chǔ)、以民主決策為核心的內(nèi)部管理制度；三是要增強(qiáng)社會組織的公開性與透明度；四是要建立健全內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制；五是要加強(qiáng)社會組織的人才隊(duì)伍建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2015）02-0027-05

2014-10-10

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“縣級政府依法行政動力的優(yōu)化與開發(fā)研究”（11YJA820101）

姚銳敏（1956—），男，湖北老河口人，法學(xué)博士，教授，從事行政法治、鄉(xiāng)村治理研究；易鳳蘭（1956—），女，湖北武漢人，參事，中南民族大學(xué)法學(xué)院教授，從事行政法學(xué)研究。