◎張 毅 ◎陳友福 ◎徐曉林（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074）

隨著智慧城市實踐的推進，學者們開始思考和關注智慧城市建設過程中可能出現(xiàn)的各種風險。Naphade等人認為世界各地的智慧城市建設項目揭示出這種城市轉(zhuǎn)型正面臨著來自政治、社會、經(jīng)濟和技術等方面的風險［1］。胡小明認為，智慧城市建設的風險主要來自“復雜性問題與不確定性問題”［2］。鄧賢峰從經(jīng)濟、技術、社會倫理、法律等視角綜合探討了智慧城市建設面臨的各種風險及其防范思路［3］。陳友福等人從理念風險、技術風險、產(chǎn)業(yè)風險、社會風險等四個維度詳細分析我國智慧城市建設風險的具體表現(xiàn)及其成因［4］。此外，還有部分學者還研究了智慧城市建設中的特定風險類型，如技術風險和信息安全風險［5］［6］、產(chǎn)業(yè)風險［7］［8］等。

雖然智慧城市建設風險的相關研究不斷深化，但仍然存在一些局限性。例如，大多數(shù)學者關注智慧城市建設的技術風險和產(chǎn)業(yè)風險，缺乏對社會風險的專門或者系統(tǒng)性研究，僅有少數(shù)學者列舉了智慧城市建設面臨的倫理道德風險、法律風險等。因此，本文從社會維度深入分析影響我國智慧城市建設成敗的各類社會風險因素，力爭完善現(xiàn)有研究。

一、智慧城市建設的社會風險要素

1.智慧城市建設社會風險的內(nèi)涵界定

智慧城市建設的社會風險是智慧城市建設風險在社會維度上的具體表現(xiàn)，而智慧城市建設的社會風險分析是針對特定社會因素不足引致智慧城市建設失敗的可能性進行分析，其目的是考量各種社會因素對實現(xiàn)智慧城市戰(zhàn)略目標的影響程度。

具體而言，智慧城市建設的社會風險具有以下含義：首先，智慧城市建設的社會風險是基于智慧城市建設過程的風險。智慧城市建設是一個持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新的過程，它從形成發(fā)展理念、制定戰(zhàn)略規(guī)劃開始，然后整合各種技術、經(jīng)濟和社會資源，完成技術架構、組織重構、制度建設、推廣應用等多項工作，最終建成智慧城市。智慧城市建設社會風險分析的核心任務是分析智慧城市建設過程中有哪些社會要素存在不足，且對智慧城市建設帶來哪些不利影響。其次，智慧城市建設的社會風險是面向智慧城市戰(zhàn)略目標的風險。社會風險的構成要素和表現(xiàn)形態(tài)紛繁復雜，使得智慧城市建設的社會風險分析和控制非常困難，加大了風險管理難度。因此，智慧城市建設社會風險分析是以智慧城市戰(zhàn)略目標為導向，重點關注對這些戰(zhàn)略目標實現(xiàn)有重大影響力的社會風險要素。最后，智慧城市建設的社會風險不同于智慧城市的社會風險。前者是一種過程性風險，主要表現(xiàn)為當前社會因素不足對實現(xiàn)智慧城市建設戰(zhàn)略目標的影響；而后者是一種狀態(tài)性風險，它表現(xiàn)為智慧城市自身固有的缺陷，例如，發(fā)展理念的局限性和可能存在的技術漏洞，以及智慧城市對正常社會秩序的沖擊。盡管它們擁有一些共同的風險因素，但兩者的風險形成機理和風險表現(xiàn)迥異，管理舉措也不相同。

2.智慧城市建設的社會風險因素類型

人和社會關系是社會的重要構成要素。一方面，社會是人的集合體，這里的人不僅包括具有獨立意識、以行動規(guī)劃指導其活動的社會個體，還包括處在一定社會結構中、以角色規(guī)定為基礎的社會行動者；另一方面，社會關系在具體的社會經(jīng)濟生活中會外化和內(nèi)化為不同的社會形態(tài)，它的外化表現(xiàn)為物象、制度、組織和活動等可見形態(tài)，它的內(nèi)化則是以意識形態(tài)、倫理道德、習俗等內(nèi)在形態(tài)存在［9］。從社會維度來看，智慧城市建設不僅對城市中的人提出必要的角色要求和行為要求，還促使社會物象、制度體系、組織結構以及活動方式進行調(diào)整，逐步引導社會的意識形態(tài)、倫理道德、文化習俗不斷衍變，這一復雜的社會解構和重組過程會產(chǎn)生風險。

基于上述分析，智慧城市建設的社會風險因素主要有三類：一是社會主體風險，包括城市建設者、城市管理者和市民等社會主體不足的風險；二是制度因素風險，主要包括組織建設、社會活動、法律法規(guī)等方面存在的風險；三是非制度性因素風險，主要包括倫理、道德、信任等社會環(huán)境孕育的風險。

二、我國智慧城市建設的社會主體風險

人是智慧城市的建設者，也是智慧城市的服務對象，人在某種程度上決定了智慧城市建設的成敗，因此，智慧城市建設的社會風險首先表現(xiàn)為人的社會角色失范和行為失范。在智慧城市建設過程中，不同社會主體不能滿足其特定的角色要求和行為要求就會產(chǎn)生社會風險。當前在我國智慧城市建設過程中，城市市民、建設者、管理者等不同社會主體難以完全滿足智慧城市建設的特定需求，使得智慧城市建設面臨一定風險。

1.市民素質(zhì)培養(yǎng)力度不足

智慧城市作為城市發(fā)展的一種高級形態(tài)，對市民的文化基礎、技術能力、行為規(guī)范等方面有更高要求，市民素質(zhì)高低在一定程度上決定了城市的智慧化水平。2012年上海浦東智慧城市發(fā)展研究院將市民人文科學素養(yǎng)列入智慧城市建設的評價指標體系，用它來度量市民對智慧城市理念的認知程度、對科學技術（尤其是信息化技術）的掌握程度以及互聯(lián)網(wǎng)在市民中的滲透率。

市民素質(zhì)培養(yǎng)力度不足對智慧城市建設帶來的風險表現(xiàn)在以下方面：一是市民對智慧城市發(fā)展理念的認同程度較低，影響他們對智慧城市建設的支持力度；二是市民的科學文化素養(yǎng)或信息化素養(yǎng)直接影響他們對智慧技術和智慧服務的接受能力；三是市民規(guī)則意識低對智慧城市頂層設計的實現(xiàn)具有挑戰(zhàn)性。

2.人才基礎薄弱

智慧城市建設需要大量的人力資源投入，人才是智慧城市建設的主力軍。雖然我國是一個人口大國，但是目前的人才基礎薄弱，許多人力資源還停留在低技術水平層次，高、精、尖人才較為匱乏，人才結構滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，難以滿足智慧城市建設的需要。因此，我國在當前的人力資源條件下開展智慧城市建設具有一定風險。

人才基礎薄弱對智慧城市建設帶來的風險表現(xiàn)如下：首先，專業(yè)化人才數(shù)量不足，無法滿足智慧城市建設的需求，使得一些智慧城市建設項目難以實現(xiàn)；其次，人才供給結構和需求結構的不匹配將直接影響智慧城市的系統(tǒng)性建設，目前國內(nèi)缺少全面了解和掌握智慧城市建設、運行和管理各環(huán)節(jié)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面知識的復合型專業(yè)人才；最后，人才培養(yǎng)體系不健全無法為智慧城市建設提供持續(xù)、有效的人才供給。

3.管理者決策偏差

智慧城市建設是城市系統(tǒng)的整體性升級甚至躍遷，它是一個非常復雜的過程，這種復雜性對城市管理者的決策帶來了很大的挑戰(zhàn)。由于城市規(guī)劃者和管理者在智慧城市建設過程中扮演決策者角色，他們在進行決策分析時會面臨許多不確定性因素，很難避免出現(xiàn)決策偏差現(xiàn)象。

管理者決策偏差對智慧城市建設的影響如下：首先，城市管理者主要基于智慧城市建設的正效應（如治理“城市病”、創(chuàng)造經(jīng)濟新增長點、增加就業(yè)等）來進行決策，較少考慮智慧城市建設負效應，這種片面理解會影響智慧城市建設成效；其次，許多城市管理者主要借鑒IBM所提供的解決方案或其他城市暫時領先的建設經(jīng)驗來制定自己的智慧城市發(fā)展規(guī)劃，未考慮所在城市的實際情況，可能導致模式嵌入的不適應以及智慧城市建設的趨同；最后，智慧城市決策支持體系不健全增加了決策難度，提高了決策風險，導致智慧城市建設面臨更多不確定性。

三、我國智慧城市建設的制度因素風險

智慧城市鮮明的技術特征要求其開展相應的社會制度創(chuàng)新，在較短時間內(nèi)對以有的制度體系進行改造或重新建立起一套新制度體系，以便在快速變化環(huán)境中維護正常的社會秩序，但是過快的制度創(chuàng)新可能會出現(xiàn)制度設計不合理、實施機制不完善等問題，導致預期的制度功能發(fā)生偏差，產(chǎn)生制度風險。一般而言，組織機制、法律法規(guī)、政策體系等要素對智慧城市建設的影響最為明顯。

1.組織協(xié)同機制不完善

智慧城市建設過程需要不同政府部門、社會組織的廣泛參與和協(xié)同合作，組織協(xié)同機制將直接影響智慧城市建設成效?；诔鞘猩鐣卫淼钠惹行枰约俺鞘行畔⒒降目焖偬嵘?，我國部分地區(qū)及部門、部分業(yè)務領域已經(jīng)構建了組織協(xié)同機制，如協(xié)同政務、政務云平臺、遠程辦公等，但是這些工作只是智慧城市建設的初步成果，組織協(xié)同的領域和內(nèi)容非常有限，協(xié)同處理能力較低，難以滿足智慧城市建設的需求。

組織協(xié)同機制不完善對智慧城市建設的影響如下：一是條塊化的行政體制嚴重制約協(xié)同政務的推廣，進而影響智慧城市的組織體系重構，加大智慧城市建設的協(xié)同難度；二是目前，我國社會組織建設發(fā)展仍處于起步階段，很難真正發(fā)揮作用，社會組織較為稚嫩，獨立性不強，使其在參與智慧城市建設中受到阻礙；三是互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展形成了新興的虛擬社會，催生了一些虛擬社會組織，而我國政府部門與虛擬社會組織的合作尚處于嘗試性階段，協(xié)同治理方式和內(nèi)容非常有限，使得智慧城市建設面臨不確定性。

2.法律法規(guī)體系不健全

智慧城市改變了人與人的社會交往方式，打破現(xiàn)有法律規(guī)范的適用邊界，因此，智慧城市建設需要重新構建與之相符的新型法律法規(guī)體系。但是由于法律體系的構建是一個相對緩慢過程，這樣就會造成法律體系與新一代信息技術的快速更新以及城市社會變革之間的脫節(jié)，進而影響智慧城市建設的深入發(fā)展。

法律體系不健全對智慧城市建設的影響如下：一方面，現(xiàn)行法律和制度體系不完善，立法進度也難以與智慧城市建設保持同步，使得信息應用領域存在大量的法律“空白地帶”，以隱私權為代表的信息安全得不到有效的法律保障；另一方面，由于相關法律體系滯后，云計算應用所引發(fā)的知識產(chǎn)權糾紛難以用法律手段加以解決，由知識產(chǎn)權所引發(fā)的利益沖突也會影響社會秩序的重構。

3.政策支撐體系不完整

智慧城市建設是一項系統(tǒng)性工程，對社會資源配置有較高要求，需要構建完善的政策支撐體系和良好的政策運行環(huán)境。

政策支撐體系不完善對智慧城市建設的影響如下：首先，已有的智慧城市建設政策主要集中在戰(zhàn)略層和綜合層，操作層面的支撐政策較少，使得不少城市的智慧城市建設還停留在規(guī)劃設計階段；其次，當前的主要政策工具是供給型政策，過于強調(diào)政府資源的直接投入，而環(huán)境型政策和需求型政策比較少，形式單一的政策工具將束縛智慧城市的資源配置；最后，相關政策內(nèi)容主要集中在信息化系統(tǒng)平臺、城市基礎建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面，而關于人才、金融等資源要素的政策較少，這種政策偏差所導致的資源約束將制約智慧城市建設。

四、智慧城市建設的非制度性風險

智慧城市建設既包括組織、法律、政策等制度性因素，也包括倫理、道德、信任等非制度性因素，這些非制度性因素有時候要比制度性因素對智慧城市建設的影響更大，這是因為“各種社會制度的良好運轉(zhuǎn)在很大程度上也取決于這些非制度性的社會規(guī)則”［10］。與新一代信息技術和社會制度因素相比，社會非制度因素具有更強的路徑依賴性和歷史延續(xù)性，在時間上呈現(xiàn)出滯后性，因此難以要求社會個體和社會組織在短時間內(nèi)深入理解智慧城市核心理念并傳遞其價值，由此產(chǎn)生社會風險。

1.技術倫理失范

技術是一把“雙刃劍”，它既可以用來改善人們的生產(chǎn)和生活，也可能帶來一些破壞性結果，任何對社會發(fā)展帶有不確定影響的技術都會受到嚴格的倫理評價。隨著新一代信息技術對社會發(fā)展的影響力不斷增強，信息社會面臨的矛盾和問題日益增多，信息技術就面臨倫理思考與批判［11］。例如，智慧城市所依賴的云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術沖擊了傳統(tǒng)的倫理秩序，帶來一些新的社會問題，人們會對這些技術進行倫理評價，形成技術倫理失范風險。

技術倫理失范對智慧城市建設的影響表現(xiàn)為：一方面，信息技術發(fā)展對“人的主體性地位”的挑戰(zhàn)直接影響人的積極性和創(chuàng)造性，而人是智慧城市建設的主體，因此，這種挑戰(zhàn)最終會影響智慧城市建設；另一方面，在物聯(lián)網(wǎng)和云計算應用中，個人信息可能被隨意地感知，并且還可能轉(zhuǎn)移到其他存儲介質(zhì)（例如云存儲），人們對“失去隱私”的擔憂將使得部分社會個體和社會組織反對物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的泛在布控，也不愿意接受個人信息在“云”中傳遞，影響智慧城市建設工作的推進。

2.道德體系滯后

道德體系是智慧城市的重要組成部分，當?shù)赖麦w系建設滯后于智慧城市建設整體進程時，智慧城市建設就會面臨一定風險。例如，隨著網(wǎng)絡暴力、網(wǎng)絡謠言等互聯(lián)網(wǎng)衍生品的出現(xiàn)，目前智慧城市建設還沒有提出有效的解決方案，甚至還可能為新的網(wǎng)絡不道德行為提供了生成機制。

道德體系滯后對智慧城市建設的影響表現(xiàn)如下：一方面，傳統(tǒng)道德體系在智慧城市中的約束力弱化，一些社會行為被置于傳統(tǒng)道德約束范圍以外，不道德行為發(fā)生的幾率增大，所產(chǎn)生的社會道德問題干擾了智慧城市建設；另一方面，新一代信息技術驅(qū)動下的社會變革將為社會成員提供更多新的行為方式，同時也產(chǎn)生新的不道德行為，影響人們對智慧城市建設的態(tài)度。

3.社會信任機制缺失

社會信任是社會個體對他人以及社會群體的依賴和認同，是社會整體為應對多種風險所形成的協(xié)商和合作機制，但是社會信任很容易受到來自經(jīng)濟利益、政治權利和社會不道德行為等因素的挑戰(zhàn)。當前，智慧城市的技術特征和快速變化的社會環(huán)境對社會信任的形成和維系構成了挑戰(zhàn)，導致新環(huán)境中的社會信任機制缺失，威脅到人與人、人與社會的基本社會關系，最終影響智慧城市建設。

社會信任機制缺失對智慧城市建設的影響表現(xiàn)如下：首先，當社會成員不愿意信任智慧技術時，這些技術將很難真正嵌入到社會經(jīng)濟活動和社會生活中，智慧城市建設很難有效開展；其次，由于我國智慧城市建設存在制度供給不足、政府公信力下降等問題，社會公眾很難對智慧城市的制度體系持完全信任的態(tài)度，使得智慧城市制度建設面臨著信任風險；最后，現(xiàn)實社會中人與人之間的弱關聯(lián)和不道德行為對虛擬社會具有傳導作用，影響智慧城市建設的推進。

五、我國智慧城市建設社會風險防范的對策

智慧城市建設是新一代信息技術逐步嵌入社會經(jīng)濟生活的過程，雖然智慧城市建設的社會風險在一定程度上可以通過技術改良來規(guī)避，但若要從根源上加以解決，不僅要提升人的主體意識和能力，而且也要設計更完整的制度體系，培育良性的社會環(huán)境。

1.提升智慧城市建設的主體能力

一是提高城市市民素質(zhì)。構建完整的現(xiàn)代教育體系，通過教育和宣傳等手段深化市民對智慧城市的認知；同時，培養(yǎng)市民對智慧技術和設備的理解能力和操作能力，使每個市民都具備適應在智慧城市生活和工作的基本能力。二是改善智慧城市建設的人才供給。要高度重視專業(yè)化人才培養(yǎng)，設立物聯(lián)網(wǎng)、云計算等智慧城市建設急需的專業(yè)，培養(yǎng)智慧城市的專業(yè)化人才和復合型人才，滿足多層次的人才需求。三是提高智慧城市建設的管理決策能力。要提出符合我國國情和特定城市實情的智慧城市發(fā)展理念，同時在制定智慧城市戰(zhàn)略規(guī)劃時或者在將規(guī)劃付諸實踐以前，進行科學的技術以及經(jīng)濟可行性分析，并通過開展智慧城市建設試點或示范工程來降低城市建設風險，還要保持與科研機構、商業(yè)咨詢機構、高校等決策支持機構的交流互動，以減小決策失誤的概率。

2.完善智慧城市建設的制度內(nèi)核

一是優(yōu)化組織協(xié)同機制，建立不同城市、不同政府部門以及社會組織之間“橫向融合”“縱向貫通”的合作機制，從現(xiàn)有的“電子政府”建設向“云政府”建設轉(zhuǎn)變。二是加強法律法規(guī)體系建設，完善現(xiàn)有的信息安全法律體系，加強隱私權保護的立法工作，加快《個人信息保護法》的立法進度，特別是通過立法明確物聯(lián)網(wǎng)信息感知的邊界、云計算信息存儲規(guī)則和信息使用權限，加強知識產(chǎn)權保護領域的立法工作。三是完善政策支撐體系。每個城市需要制定操作層面的詳細政策，例如，細化智慧城市建設目標，量化智慧城市建設的資源投入，明確智慧城市建設不同主體所要承擔的責任和任務，并且在智慧城市建設的人才培養(yǎng)與引進、技術創(chuàng)新獎勵與支持、金融環(huán)境和財政支持等方面出臺明晰的公共政策。

3.優(yōu)化智慧城市建設的社會環(huán)境

一是努力將智慧技術應用控制在合理范圍內(nèi)，防止技術過度應用造成對“人的主體性地位”的侵害，通過制度方式來彌補智慧技術的缺陷。二是構建新的道德體系和維護道德秩序。提高軟件系統(tǒng)自身的安全性和抗風險能力，將虛擬社會治理納入到整個社會治理體系中，構建新型道德約束機制，在智慧城市建設初期就將更高標準的道德準則嵌入到市民的日常行為中，提升市民整體道德水平。三是提升社會信任水平。構建智慧城市技術系統(tǒng)的風險預警機制，提高技術系統(tǒng)的自我恢復能力，同時通過制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新等手段提升政府的治理能力，減少虛擬社會人際交往和社會互動的風險，威懾和處罰失信行為，構建高水平的社會普遍信任機制。

［1］NAPHADE M，BANAVAR G，HARRISON C，et al.Smarter Cities and Their Innovation Challenges［J］.Computer，2011，44（6）：32-39.

［2］胡小明.智慧城市的思維邏輯［J］.電子政務，2011，（6）：84-91.

［3］鄧賢峰.“智慧城市”建設的風險分析［J］.財經(jīng)界，2011，（1）：106-109.

［4］陳友福，張毅，楊凱瑞.我國智慧城市建設風險分析［J］.中國科技論壇，2013，（3）：45-50.

［5］沈斌，劉淵.物聯(lián)網(wǎng)應用的安全與隱私問題審視［J］.自然辯證法通訊，2011，（6）：77-83.

［6］李勇.智慧城市建設對城市信息安全的強化與沖擊分析［J］.圖書情報工作，2012，（6）：20-24.

［7］葉美蘭，王林林.物聯(lián)網(wǎng)視域下的社會風險與政策監(jiān)管［J］.南京郵電大學學報：社會科學版，2011，（2）：1-4.

［8］劉永謀，吳林海.物聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)、面臨的風險與應對之策［J］.中國人民大學學報，2011，（4）：35-40.

［9］高云涌.社會關系的邏輯：馬克思辯證法理論的合理形態(tài)［M］.北京：中國社會科學出版社，2009：39-46.

［10］魏建國.法治現(xiàn)代化進程中的非制度因素關注及其意義［J］.社會科學戰(zhàn)線， 2011，（7）：195-200.

［11］王正平.信息網(wǎng)絡技術與計算機倫理［J］.上海交通大學學報，2007，（5）：55-60.