◎陳兆旺 （上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海200234）

針對中國歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實國情，中國特色的協(xié)商民主的成長與發(fā)展必然要集中于國家政治范疇內(nèi)，而且成功的協(xié)商民主實踐也必然以政府范疇內(nèi)的協(xié)商民主的理念、制度與運(yùn)作機(jī)制的推行與運(yùn)作為標(biāo)志［1］。本文將主要探討中國的公共政策過程以及政府治理范疇內(nèi)的協(xié)商民主實踐的四個重要的理論與實踐問題。

一、公民參與政府治理和公共政策過程與協(xié)商民主的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

從協(xié)商民主的要義來看，協(xié)商民主意味著全體人民群眾，或者最起碼是利益相關(guān)的公民參與到各級政府所主導(dǎo)的公共政策過程中去。“政治參與就是參與制定、通過或貫徹公共政策的行動?！保?］當(dāng)然，我們可以也應(yīng)該將協(xié)商民主視為一種公民參與其中的政府治理形式加以研究，“我們可以將審議民主界定為這樣一種治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是作出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都有約束力，但它又是開放的，隨時準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)”［3］。

政府治理革新或者范式轉(zhuǎn)變、公共政策創(chuàng)新的邏輯起點顯然是社會問題的突顯以至于帶來的社會政治的治理難題，這些難題一部分是由于社會發(fā)展的必然，也即社會復(fù)雜化與社會分工的必然結(jié)果。但是，政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)，一般也難以應(yīng)對千變?nèi)f化的社會發(fā)展?fàn)顩r，政府失靈也是常有之事。由此，使得政府日漸認(rèn)識到，讓更多的公民參與到公共政策過程中去，將使他們能夠承擔(dān)起相應(yīng)的公共事務(wù)管理的責(zé)任，分擔(dān)政策失敗的風(fēng)險，同時也會降低公共政策執(zhí)行的成本。這些利益考量實質(zhì)上是通過公民參與公共政策，增強(qiáng)政府治理與公共政策本身的合法性基礎(chǔ)，“參與有助于增強(qiáng)政府的合法性……這樣有助于建立政治權(quán)力的正當(dāng)性和政府活動的合法性”［4］。這也就是現(xiàn)代政府不斷推動公民參與政策過程，并致力于公共政策質(zhì)量提升的重要的內(nèi)在推動力［5］。

當(dāng)然，公民參與公共治理與公共政策過程同時也有其內(nèi)在的推動力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會繁榮，由此導(dǎo)致教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，使得公民的成長與公民社會的興起逐步成為各國發(fā)展的一個指標(biāo)，這也是推動公民參與的非常重要的推動力。但是，這些內(nèi)在的驅(qū)動也是有條件的，當(dāng)然也不會是均勻或者平衡分布的。公民參與也不一定完全符合政府公共權(quán)力的愿意。多數(shù)情況下，“在政策參與過程中，公眾總是期望自己的利益訴求能夠被認(rèn)真對待并最終影響政策的產(chǎn)出”［6］。也就是說，當(dāng)公民參與的著力點不能與政府導(dǎo)向匯集于一點時，公民參與作為自下而上的參與愿望將無疑會給政府治理帶來始料不及或者一時難以應(yīng)對的參與壓力，這就是公民主導(dǎo)的協(xié)商治理訴求推動了政府本身的轉(zhuǎn)型與政府治理模式的變革。

如果公民參與能夠自下而上地推動政府治理模式的變革與政策創(chuàng)新，這就使得公民參與不僅具有了增加公共政策合法性等“工具性”價值，同時也有了通過公民參與、協(xié)商治理，從而推動政府治理革新與政策創(chuàng)新等一系列“實質(zhì)性”價值。公民參與公共政策可作為中國特色協(xié)商民主實踐的一個重要制度形式，推動中國增量民主的穩(wěn)步積累，并實質(zhì)性地推動善治目標(biāo)的逐步實現(xiàn)，進(jìn)而實現(xiàn)政府與公民以公共政策過程中的參與實踐為平臺，實現(xiàn)政府與公民的良性互動，從而進(jìn)一步提高政府公信力。也就是說，公民參與政府治理與公共政策過程在理論上是有意義的，是必要的，是值得提倡的，“可見，協(xié)商與決策有著必不可分的關(guān)系：協(xié)商民主要結(jié)合政治決策才能夠把它的理念投射到實際政治生活當(dāng)中，而決策包含了協(xié)商才能夠保證其合法性與正當(dāng)性”［7］。

二、參與主體的差異——公民、政府與專家三方立場的分析

既然公民參與是必要的，甚至是必不可少的，那么公民參與是不是多多益善呢？公民參與顯然是作為現(xiàn)代政治生活必不可少的規(guī)范，甚至是舉足輕重的支撐。這是“公民共和主義”等諸多理論范式對自由主義主導(dǎo)下的代議制民主制長期忽視公民參與環(huán)節(jié)，而將公民參與限定在傳統(tǒng)的民主政治參與過程，即公民選舉與投票的一個重要反彈。但是，公民參與理論與實踐的一個重要缺陷在于，其對公民參與本身內(nèi)在價值的追問是有限的，也就是他們在理論建構(gòu)或者進(jìn)行現(xiàn)實呼吁時，普遍將參與作為先驗性的規(guī)范性價值加以提倡［8］107-111。反自由主義立場的公民參與理論則都認(rèn)為公民參與多多益善，特別是約翰·密爾、漢娜·阿倫特等理論家特別強(qiáng)調(diào)公民參與的政治教育、公民道德養(yǎng)成及其政治共同體塑造等功能，這一觀點也被協(xié)商民主理論家所廣泛接受［9］。但是，當(dāng)我們從現(xiàn)實立場進(jìn)行分析時，也會發(fā)現(xiàn)公民個體、政府、專家在此問題上也有著不同的利益訴求以及不同的立場。

公民個體對于公民參與問題的立場是分化的，這主要體現(xiàn)在：相當(dāng)多的公民總是不斷詰問政府為何阻擋公民參與，為何不開放更多的公民參與渠道，為何固執(zhí)地把控政府治理與權(quán)限，為何實行封閉的公共政策制定與執(zhí)行等一系列問題。但是，有時我們看到的卻是公民參與熱情的持續(xù)低迷與不斷的低落，人們對選舉和政治參與越來越不感興趣。二戰(zhàn)后西方世界的參選率與公民參與率持續(xù)低落。其問題在于，公民的參與不參與都是有其復(fù)雜原因的，公民不參與有時可能是因為人們?nèi)諠u沉迷于私領(lǐng)域的幸福安定，同時也可能是信任公共權(quán)力而無須干預(yù)；也有可能是政治無力感與政治效能感低落的表現(xiàn)［10］；不參與不配合也有可能是作為政治冷漠甚至政治抗議的一種形式。那么要解決這一系列問題的關(guān)鍵依然在于，要將不同公民的不同立場分門別類地研究，并因地制宜地加以應(yīng)對；同時，對公民個體而言，公民參與不是一個太多了還是太少了的問題，而是一個如何才能使其有效參與的問題。公民能否有效參與，顯然又關(guān)涉政府等多方行動主體的支持與配合。

政府（工作人員）對公民參與的態(tài)度，也是截然不同的。政府對開放什么樣的領(lǐng)域、以什么樣的形式或者互動方式、制定什么樣的規(guī)則、吸納什么樣的公民群體參與其中、如何回應(yīng)或者回避政策問題的追問與責(zé)任的追究等都有著不同的考量。我們很難排除部分政府（工作人員）對某些特定的公共利益的訴求有著更為強(qiáng)烈的熱情、興趣與偏好，也即當(dāng)公共利益與部分政府部門、政府官員私人利益一致的時候，顯然是皆大歡喜的事情。但是，當(dāng)兩者利益不相一致時，才是考驗政府治理的公共立場的關(guān)鍵時刻。這些都體現(xiàn)在政府在逐步開放公民參與公共政策過程的時間、地點、領(lǐng)域、范圍、方式、規(guī)則等一系列問題的選擇上。

知識分子與專家學(xué)者在現(xiàn)代公共政策制定過程中起著越來越重要的作用，而在風(fēng)靡20世紀(jì)的“政治與行政二分”的理論與實踐過程中，政府（工作人員）專業(yè)化的合法性也是來自日漸重要的專門知識以及其所代表的理性力量。在現(xiàn)代政策過程中，專家參與到公共政策的制定與執(zhí)行過程中去，顯然是對原先封閉式、官僚式政策過程的一大挑戰(zhàn)，也是推動政策過程科學(xué)化與民主化的一個重要舉措。同時，這也為公民參與公共政策過程提供了可能性，即當(dāng)專業(yè)知識難以應(yīng)對時，利益相關(guān)者的現(xiàn)實的感性也會成為相應(yīng)的經(jīng)驗知識，并成為政策制定的權(quán)衡因素之一，這就是公民參與政策制定協(xié)商過程的開始。當(dāng)然，專家還應(yīng)當(dāng)起到更為廣泛而深刻的戰(zhàn)略性作用，即當(dāng)某些社會問題還沒有引起公眾與政府高度重視的時候，專家學(xué)者完全可以未雨綢繆，推動某些具有先見之明的政策動議。然而，專家參與公共政策畢竟很難擺脫精英參與的弊端，在中國的公共政策過程中，有些受利益團(tuán)體影響甚至捆綁的知識精英在政府政策過程中起了適得其反的作用，這是需要我們密切關(guān)注的。所以，專家在參與政策制定過程中的作用，主要還是作為公共政策議程設(shè)置的公眾議程與政府議程的重要橋梁。

我們可以通過表1簡要說明對公民參與問題的多方立場以及相應(yīng)的策略應(yīng)對。在不同的政策問題上，政府與公民的立場可能是各異的，在不同的立場組合方陣中，可以以不同的策略加以應(yīng)對，例如，有些政策問題是公民與政府有關(guān)部門都感興趣的，那就應(yīng)當(dāng)首先穩(wěn)步推動有效的協(xié)商民主實踐；而在公民不積極的政策問題上，政府要主動地提出相應(yīng)的公眾意見的調(diào)研與政策動議，呼吁公民參與；而在政府有關(guān)部門不愿意或者不積極的政策問題上，應(yīng)當(dāng)開放更多的相關(guān)渠道，以使得公民的利益訴求與參與熱情得以實現(xiàn)。而在政府與公民都還未能認(rèn)識到相關(guān)政策問題的重要性的時候，要發(fā)揮專家學(xué)者的積極作用，并為專家學(xué)者的政策動議與政策參與提供相應(yīng)的平臺與載體。

當(dāng)然，我們也可以從決策過程論述不同參與主體的實際參與作用。政策動議一般主要是由政府動議或者專家獻(xiàn)言獻(xiàn)策?，F(xiàn)在有公民參與或者媒體動議的頻率越來越高，而決斷性的決策一般而言依然是相對封閉的，而決策后的政策執(zhí)行則會最為廣泛地涉及相關(guān)的利益主體，如果通過輿論渲染，有可能成為廣泛性甚至全國性的公民參與問題。

表1 參與主體立場的差異與策略應(yīng)對

當(dāng)然，只有雙方的熱情與積極的參與，并不一定會帶來有效的公民參與和優(yōu)質(zhì)的公共政策，關(guān)鍵還在于雙方的切實努力，使得參與具有真實的意義。參見王巍撰寫的《西方公共行政中的公民參與：經(jīng)驗審思與理論進(jìn)展》一文，載《公共行政評論》，2010年第2期。

三、政府治理與政策過程中的協(xié)商民主實踐的可行性分析

政府治理與政策過程中的協(xié)商民主實踐在形式上，顯然要討論推進(jìn)公民參與公共政策過程的廣度、深度與有效性等一系列問題。但是，在討論這一問題之前，有必要回答一個更為關(guān)鍵性的問題是，公民參與公共政策是否具有實質(zhì)性意義？即公民參與政策過程，特別是決策過程是否會影響到公共政策本身的績效？雖然托馬斯直言：“公民的參與不僅可以增強(qiáng)官員的回應(yīng)性，而且還可以提升政府公共服務(wù)的績效?！保?1］22但是，學(xué)界對公共政策議程設(shè)置的研究，表明中國的公共政策多半是由政府主導(dǎo)的，特別是在政策議程設(shè)置的權(quán)限上。由此造成的后果之一就是公民多半只能討論、參與、協(xié)商與反饋政府已經(jīng)設(shè)置好的、政府偏好已經(jīng)顯現(xiàn)了的政策問題。與此同時，更為關(guān)鍵的問題在于，某些地方政府或者某些官員會隱蔽相關(guān)的政策議程。西方協(xié)商民主理論也在激烈地討論協(xié)商民主是否可行、有效的問題，其著力點顯然落在決策與協(xié)商的二元對立上，也就是所謂的“協(xié)商與決策的非連續(xù)性”問題上［12］。當(dāng)然，這個問題在中國并不顯現(xiàn)，原因大致有三個：

第一，這個理論問題顯然有其特定的西方背景。在中國，協(xié)商與決策的二元張力并不十分顯現(xiàn)，可能中國還沒有發(fā)展到?jīng)Q策與協(xié)商二元對立的階段。中國特色的協(xié)商民主實踐是由政府主導(dǎo)、推動的。協(xié)商與決策二分法的前提是協(xié)商，顯然更多地落在社會公共領(lǐng)域，而非政治領(lǐng)域。決策與協(xié)商的二分顯然是西方語境中國家與公民社會二元沖突與對抗模式的表象。

第二，中國共產(chǎn)黨與中國政府官員有著長期的開門決策的協(xié)商民主政治實踐傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨與中國各級政府在制定與執(zhí)行重大政策時一般都會進(jìn)行廣泛而深入的社會調(diào)研，主動走向基層了解實際情況，并根據(jù)現(xiàn)實情況，進(jìn)行比較長時間的醞釀、初步?jīng)Q策、聽取各方意見、黨內(nèi)外多方協(xié)商與征求意見、試點運(yùn)行、修正與大范圍推行等復(fù)雜的決策與實施過程。

第三，近年來外壓形式的議程設(shè)置模式漸漸成為中國公共政策制定的一個重要模式［13］。在中國，由于公共政策不作為、偏差、官員自利、失誤、失效等引發(fā)各方群體從外部不斷施壓，從而推動政府相關(guān)部門或者上級部門糾正政策失誤，或者進(jìn)行再決策。而因為政府相關(guān)部門的理性化、公共性、專業(yè)程度等依然不夠，所以，在應(yīng)付公眾（輿論）壓力時，多半難以抵擋，多半也可以及時啟動相應(yīng)的糾正機(jī)制。即使有決策與協(xié)商二元對立的情況，但很難說是完全“斷裂”的。

當(dāng)然，我們也并不否定中國公共政策過程中的協(xié)商與決策斷裂的問題。這樣的斷裂其實也起因于協(xié)商民主本身，即協(xié)商民主本身的局限性使得協(xié)商民主作為決策前的決策民主化與科學(xué)的重要程序性規(guī)定不能沉迷或者拘泥于長期無效的協(xié)商爭辯。協(xié)商民主之所以能夠在近年來興起也是因為現(xiàn)代政治社會發(fā)展的需要。但是，這并不意味著協(xié)商民主可以解決所有的重要政治與行政問題，協(xié)商必然要在決策前有一個“了斷”，決策必然要將協(xié)商過程中的基本共識吸納進(jìn)去，否則兩者的對立將是持續(xù)和有害的。

對協(xié)商與決策二元對立問題的初步回答并不能完全回答協(xié)商民主到底是否可能有效，是否會影響政策過程與政策效果的問題。我們時常以協(xié)商民主的效果到底如何來抵制協(xié)商民主實踐，實際上是未能理解協(xié)商民主本身的要義與精髓［14］。我們在考察公民參與的層次與分類時，也遇到類似的問題。公民參與總是有效的嗎？公民參與的形式到底有沒有實質(zhì)性意義？

美國學(xué)者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”，從政治體制演進(jìn)與公民參與自主性程度之間關(guān)系的角度，將公民參與形式分為由低到高漸進(jìn)發(fā)展的三個階段：政府主導(dǎo)參與、象征性參與、完全性參與三種，公民參與從被動到形式、從形式到實質(zhì)的兩次飛躍的過程［15］。所以，想要公民參與馬上實現(xiàn)對政策過程的完全把控，實現(xiàn)普通公民對政策制定與執(zhí)行大權(quán)的完全掌控，顯然不切實際。如果說第二個階段的公民參與還主要是形式的，那么第一個階段，政府主導(dǎo)性的公民參與，顯然就是形式主義的。當(dāng)然，從形式主義的公民參與到形式的公民參與并非難事。因為形式上的公民參與更多地體現(xiàn)為民主程序性的規(guī)定，例如，我國的立法規(guī)定立法聽證與行政聽證程序以后，各地方的公民參與聽證的事件不斷涌現(xiàn)，雖然人們多在紛紛議論各類聽證會的實效到底如何。②對聽證會中諸多行為主體的立場及其策略差異的分析可以參見王錫鋅撰寫的《公共決策中的大眾、專家與政府——以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角》一文，載《中外法學(xué)》，2006年第8期。但是，這畢竟邁出了民主決策程序法定重要的一步。

當(dāng)然，這顯然還不能令人們信服。形式上的公民參與或者一般的協(xié)商民主程序到底會以何種方式或者形式發(fā)展成為真正的、具有實質(zhì)性要義的協(xié)商民主實踐和公民參與。公民參與政策過程、協(xié)商民主從程序走向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵依然在于民主實踐。我們可以從制度變遷的理論范式得到啟示，即某種制度形式發(fā)展出來的內(nèi)在驅(qū)動力在于形式合法性，形式合法性必然推動本來不具有實質(zhì)性意義的制度形式的出現(xiàn)，雖然，有些制度形式只是擺設(shè)而已。但是，這種形式合法性也會必然地推動著實質(zhì)合法性的逐步實現(xiàn)，其表現(xiàn)就是制度形式從邊緣制度到核心制度的逐步演進(jìn)，這個過程顯然是一個社會權(quán)力主體不斷博弈和活動的結(jié)果［16］。其實，這樣的過程有其結(jié)構(gòu)性壓力的推動。公民參與公共政策自下而上推動中國特色協(xié)商民主實踐的動力是底層公民的意識覺醒，而這又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步帶來的社會利益分化的必然結(jié)果。利益的分化本身不是一個危險的事情，利益分化使得人們的可馴化性大大增強(qiáng)。當(dāng)然，最終的結(jié)果還要取決于社會制度化與制度化行為的實現(xiàn)程度，以及社會各利益主體在實際的政治生活中博弈的情況。公民參與政策過程或者政府治理范疇的協(xié)商民主實踐大致也會遵循這樣的發(fā)展路徑。

四、推動政府治理與政策過程中的協(xié)商民主實踐的現(xiàn)實謀略

在前文的三個部分，將邏輯關(guān)聯(lián)、理論與實踐面臨的主要問題或者困境加以闡述并作出初步的回答，就此為這一部分，如何推動中國特色協(xié)商民主在政府治理范疇內(nèi)的實踐這一理論與實務(wù)問題作了鋪墊。

（一）尋求與鑒別政府治理與公共政策過程中的利益相關(guān)公民（群體）

這就要求我們在理論上和實務(wù)中拋棄不切實際的理想主義、所謂的共和民主精神，以及傳統(tǒng)的政治浪漫主義和不間斷的政治動員策略，“公民控制或者完全意義的公民治理則是一種浪漫和充滿規(guī)范愿望的理想治理范式”［17］。這樣的策略建議并不會挑戰(zhàn)人民主權(quán)等政治原則，而是可以將這些政治原則加以落實的主要手段?，F(xiàn)代政治的成長與現(xiàn)代國家的成功建構(gòu)，顯然要得益于大部分公民總體上具有了暫時性擺脫政治生活的負(fù)擔(dān)的自由，這種自由顯然是古典政治時代不具有的。我們可以將公民大致分為積極公民與消極公民，積極公民多半又可細(xì)分為理想主義類型、利益相關(guān)者、各種失利者［18］。以各種針對性的措施與這些積極公民相互動，顯然不僅是應(yīng)當(dāng)?shù)模沂潜匦璧?，否則那些積極公民的參與熱情無法舒緩，后果可能會是嚴(yán)重的。而消極公民，很多時候是政府治理與決策的“戰(zhàn)略緩沖”的“寶貴資源”。但是，當(dāng)政府主導(dǎo)的公共政策需要一定的公民參與時，如何動員這些政治冷漠者就成為現(xiàn)實性的問題。針對性的措施是努力尋找具體政策的特定利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者顯然可以、也應(yīng)該被政府及早發(fā)現(xiàn)，并設(shè)計出相應(yīng)的參與方式和給予相應(yīng)的物質(zhì)或者精神補(bǔ)償，以調(diào)動他們的參與積極性。雖然這依然可能是政府相關(guān)部門主導(dǎo)與選擇的結(jié)果［19］，但是，大體能夠做到科學(xué)、公平、公開，那也將是不錯的實踐。

（二）特定公民作為參與主體的組織化識別與統(tǒng)合

尋求特定的公民以激發(fā)他們參與熱情的做法，顯然還不能解決公共政策中的公民參與的主體問題。因為，很多時候我們難以界定與分析所謂的“相關(guān)利益群體”，即使明確知道相關(guān)利益群體的存在，有時還難以及時地加以引導(dǎo)。這是公民組織化程度不高的表現(xiàn)，“盡管中國的公民團(tuán)體從數(shù)量上看不少，但在政治參與方面，其作用卻不是太大”［8］249。因為當(dāng)前我們對公民利益聚合的組織化形式還存在一定的戒心。而與此同時，強(qiáng)勢的既得利益群體卻有操縱政策過程的危險［20］。當(dāng)然，在現(xiàn)有的社團(tuán)管理規(guī)范內(nèi)，我們依然可以開展很多有益實踐，實質(zhì)上就是按照地域、行業(yè)、職業(yè)、興趣愛好等多種分類方法對相關(guān)公民群體加以重新組織化。但是，這樣的重新組織化管理有時只是一種管理便利的需要，而難以完成社會再組織化的使命，其實主要工作在社團(tuán)管理、政策引導(dǎo)與社會扶持等方面。但是，這樣的管理完全可以使得社會按照新的組織原則將相關(guān)利益加以聚合。這不僅有利于公民以組織化渠道參與政策過程，還可以為政府主動推動的協(xié)商民主實踐降低了尋找成本①作為交易成本的尋找成本是新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要的補(bǔ)充，這不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還適用于政府與政治領(lǐng)域?！靶畔⒌母甙撼杀臼墙灰踪M(fèi)用的關(guān)鍵?！眳⒁姷栏窭埂ぶZ斯撰寫的《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書，上海人民出版社2008年版。、降低了政策失敗的概率。這對公民以合法有序的方式參與政策過程顯然是有益的。

（三）決策權(quán)限的分級、分享與責(zé)任機(jī)制的建立健全

協(xié)商與決策二分的根本原因是決策權(quán)力的政府（官員）獨占性。由此，我們批判協(xié)商民主理論的關(guān)鍵點在于，協(xié)商并沒有觸動公共政策的權(quán)力分配體制，公民雖然可以參與協(xié)商公共政策的制定過程，人民群眾雖然會被邀請參加政策問題化與具體政策規(guī)則的出臺，但多半難以深入到公共政策的議程設(shè)置以及最終的拍板定案。這些矛盾的消除在于三點：首先，公民參與表面上看上去是可有可無的，但在許多政策動議與政策出臺過程中的確起到了十分重要的作用，中國公共政策實際上是受公共輿論的持續(xù)影響；其次，政府決策并非一勞永逸，政府決策也不再是板上釘釘?shù)氖虑?，而是相關(guān)決策的一部分，是系列決策、再決策的一個環(huán)節(jié)而已；最后，無論是理論上還是實踐中，政府的決策權(quán)并不是終結(jié)性的權(quán)力，在人民主權(quán)的政治原則下和人大制度框架內(nèi)，政府決策權(quán)作為關(guān)鍵性的行政權(quán)歸根結(jié)底派生于同級人大及其常委會。公民參與并未影響（過）現(xiàn)行政策，并不意味公民參與將不會影響相關(guān)政策的系列政策（過程）。

當(dāng)然，這三大理由并不能完全消解決策權(quán)與協(xié)商民主之間的分化、對立與辯駁，其實關(guān)鍵的一個原則依然是權(quán)責(zé)明確。如果缺乏這些基本規(guī)則與硬性規(guī)范，那即使在公共政策過程甚至政府過程中引入?yún)f(xié)商民主（機(jī)制）也會帶來諸多的問題，“由于公眾參與也不是法律的硬性要求，又沒有對人民負(fù)責(zé)的政治壓力，所以一些政府對公眾參與的動力嚴(yán)重不足”［21］。

（四）注重政策執(zhí)行與相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制的落實，推動公民協(xié)商參與政策評估與再決策

中國公共政策的一個重要問題就是所謂的“上有政策，下有對策”。在公共政策過程中，由于基層政府、工作人員、權(quán)勢群體的利益瓜葛，使得好的政策無法落到實處，進(jìn)而激化了基層社會矛盾。在公民參與政策過程議題來看，這幾乎消除了公民參與的正面功效，使得公民參與的實效前功盡棄，進(jìn)而也會降低政策制定環(huán)節(jié)的公民參與的熱情，甚至引發(fā)人們厭倦那些無效的公民參與，從而喪失了政府公信力。由此導(dǎo)致，雖然實現(xiàn)了公民參與政策過程，卻不注意將經(jīng)過協(xié)商的公共政策落到實處。沒有責(zé)任追究的保障，行政權(quán)力運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到應(yīng)有的懲罰［22］。相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制的建立健全顯然是必要之舉，責(zé)任機(jī)制當(dāng)然要附帶相應(yīng)的獎懲措施，否則無異于空喊口號。同時配套的措施是要將執(zhí)行的難度作為權(quán)衡系數(shù)加入到政策制定過程中去，甚至必要時將執(zhí)行主體引入決策的協(xié)商過程中去，這也即是協(xié)商民主所謂的設(shè)身處地、推己及人的“移情反思”與自我糾正的內(nèi)在要求，即所謂的偏好的臨時性與協(xié)商過程的偏好轉(zhuǎn)移［23］。而公民參與也不能僅限于決策環(huán)節(jié)或者決策前的環(huán)節(jié)，而是要擴(kuò)展到政策執(zhí)行與政策評估過程中去，切實賦予公民參與政策（執(zhí)行）反饋與監(jiān)督的權(quán)利［9］4。這些都會為漸進(jìn)決策、再決策打下堅實的基礎(chǔ)，從而突顯出公民參與政策全過程的重要意義。由此可見，只有“當(dāng)公民意見在決策中的影響越來越大時，具有公共理性的參與公民必將越來越多”［24］。

最后，筆者想再次強(qiáng)調(diào)政策過程中的責(zé)任機(jī)制的建立健全與落實，從而能夠不斷地推動公共政策的系統(tǒng)革新，“協(xié)商民主如果不能與公共權(quán)力建立某種可靠的關(guān)系——不管這種關(guān)系是正式的法律制度，或者純粹的政治慣例，或者是一種私人關(guān)系——協(xié)商民主的作用是非常有限的”［25］。

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