文 （中共煙臺(tái)市委黨校，山東煙臺(tái) 264003）

當(dāng)前，加快戶籍制度改革是新常態(tài)下全面深化改革的重要任務(wù)，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措。2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度［1］，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造條件、敞開大門。但是城外人的遲疑和觀望，讓我們清楚地看到，戶籍制度改革并不是簡單的人口管理政策的變革，更為重要的是要協(xié)同推進(jìn)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的一系列戶籍制度配套改革，并采取切實(shí)有效的配套措施，在確保農(nóng)村戶籍人口社會(huì)福利水平提高的同時(shí)，使有能力有意愿的常住人口有序市民化。為此，本文從戶籍管理制度改革的現(xiàn)狀調(diào)查入手，深入剖析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境，從地方實(shí)踐啟迪中尋找出路，以此拓展戶籍制度改革的視角，完善戶籍制度改革的路徑。

一、我國戶籍制度改革進(jìn)程中取得的新突破

在綱領(lǐng)性《意見》的指導(dǎo)下，全國各地積極推進(jìn)戶籍改革試點(diǎn)，在不斷探索和實(shí)踐中一些省市率先行動(dòng)，邁開大步，戶籍制度改革有了新的突破。

1.貫徹落實(shí)中央部署，全面推行居住證制度?！兑庖姟分刑岢觯骸耙娼⒕幼∽C制度。公民離開常住戶口所在地到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口?！保?］時(shí)隔半年，中央進(jìn)一步完善戶籍制度改革框架，在2015年2月15日審議通過的 《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案中明確：“扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制?！保?］居住證制度，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要制度創(chuàng)新，是“以人為本”加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的重要舉措，有利于推進(jìn)有意愿、有能力在城鎮(zhèn)安家落戶的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。因此，全國各地積極貫徹落實(shí)中央部署，大力推行居住證制度，初步取得成效。例如，陜西省在全國范圍率先實(shí)施居住證制度，其省會(huì)西安在2015年1月將居住證辦理權(quán)限下放到區(qū)縣，18個(gè)居住證辦理便民點(diǎn)方便常住人口就近申領(lǐng)居住證，截至2月中旬，西安市已有超過90%的流動(dòng)人口辦理了居住證；四川省2015年全面推行流動(dòng)人口居住證制度，成都市截至2014年7月已有251萬流動(dòng)人口辦理了居住證，并可享有12項(xiàng)與成都市民同等的權(quán)益；山西省在推進(jìn)戶籍制度改革中將居住證作為百姓享受相關(guān)公共服務(wù)的載體。居住證制度，不僅是人口管理模式的創(chuàng)新，強(qiáng)化了流動(dòng)人口及時(shí)準(zhǔn)確登記，有利于人口信息化的建設(shè)，更為重要的是，居住證制度體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的人文關(guān)懷［4］，打破地方利益藩籬、綁定惠及民生民權(quán)的配套舉措，開啟居民自由遷徙的新時(shí)代，為實(shí)現(xiàn)人口管理全覆蓋和基本公共服務(wù)均等化提供制度保障。

2.政策措施頻頻出臺(tái)，中小城市逐漸降低落戶門檻。按照《意見》中提出的“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件”的要求［5］，各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，不同程度地放寬了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的條件，其中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的中小城市普遍放開了落戶限制，多數(shù)大城市和東部地區(qū)中小城市適當(dāng)降低了落戶門檻。江蘇省明確提出，只要具有合法穩(wěn)定住所或者具有合法穩(wěn)定職業(yè)，就可在中小城鎮(zhèn)落戶；廣東省自2014年開始，全面放開本科以上學(xué)歷畢業(yè)生落戶限制，全面放開了除廣州等6市外的建制鎮(zhèn)和中小城市落戶限制；山東省菏澤市率先提出有合法穩(wěn)定住所或職業(yè)即可落戶，煙臺(tái)市常住人口落戶城鎮(zhèn)的年限進(jìn)一步放寬，由原來的簽訂勞動(dòng)合同滿3年變?yōu)?年、繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿3年變?yōu)?年，濟(jì)南、青島兩個(gè)“Ⅰ型”大城市全面放開大學(xué)畢業(yè)生落戶。就目前狀況而言，中小城市落戶政策調(diào)整主要著眼于“搶人才”，希望借助戶籍改革來優(yōu)化戶籍人口結(jié)構(gòu)，但隨著戶籍改革的深入和各地落戶新政的推行，“雙向選擇”、“用腳投票”必將使“搶人口”成為戶籍改革的內(nèi)在動(dòng)力，部分省市在這方面已經(jīng)先行一步。

3.創(chuàng)新戶籍管理機(jī)制，特大城市實(shí)行積分落戶制度。在戶籍改革進(jìn)程中，特大城市面臨著控制人口和戶口福利均等化的兩難選擇，當(dāng)前，積分落戶制度被看作是破題之舉。借鑒國際做法和國內(nèi)一些試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國特大城市普遍做法是，構(gòu)建積分落戶指標(biāo)體系，根據(jù)學(xué)歷、職稱、居住年限、納稅、社保繳費(fèi)、守法、文明程度等指標(biāo)，對(duì)取得居住證的流動(dòng)人口進(jìn)行量化打分，以綜合積分排名激勵(lì)農(nóng)民工取得落戶資格，以此有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。今年來，北京、上海、廣州、深圳、天津等特大城市已經(jīng)先后在不同程度上實(shí)施了積分落戶政策。北京通州等62個(gè)城市（鎮(zhèn)）已被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)方案，通州將推進(jìn)積分落戶政策，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到一定分值即可申請(qǐng)落戶；上海以居住證為載體，通過將城市外來務(wù)工人員的自身情況或?qū)嶋H貢獻(xiàn)換算成能夠量化的積分，在此基礎(chǔ)上持證人依據(jù)累積積分的多少享受相匹配的城市公共服務(wù)和福利標(biāo)準(zhǔn)，目前上海實(shí)行的積分管理制度，剝離了一些與戶籍綁定的福利，讓獲得居住證但無常住戶口的外來人員也能享受更多公共服務(wù)；廣州市積分入戶申請(qǐng)人只需具備8個(gè)條件，同時(shí)根據(jù)5項(xiàng)積分計(jì)算滿60分即可申請(qǐng)本地戶口；深圳的外來務(wù)工人員在2014年積分達(dá)到100分即可提出積分入戶申請(qǐng)；天津自2014年開始實(shí)行積分入戶居住證制度，首批1100名積分落戶人員名單已公布，將在醫(yī)療、社保、子女教育等方面享受同城待遇。盡管積分落戶制分配名額有限，無形中抬高了門檻，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶難度，但是畢竟創(chuàng)新了戶籍管理機(jī)制，開拓了有序市民化的通道，給有意愿有能力落戶的人們創(chuàng)造了公平機(jī)會(huì)。因此，因地制宜、嚴(yán)格有效、透明公開地執(zhí)行和落實(shí)積分制度，才是確保戶籍改革取得良好成效的關(guān)鍵所在。

二、當(dāng)前時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新課題

戶籍改革推開了城門，然而城外不少人卻在觀望，不置可否，這給我們的改革提出了新的課題。據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，四川進(jìn)城務(wù)工人員中明確愿意將戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的只有10.7%；國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所在全國范圍內(nèi)對(duì)城鎮(zhèn)非戶籍常住人口進(jìn)行戶籍改革意愿調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)戶口的吸引力并不突出，農(nóng)村戶口樣本中愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的占到31.2%，不愿意的占到39.9%，說不清的占到28.9%，不愿意的的占比最高，即使是東部地區(qū)某些發(fā)達(dá)省份的流入農(nóng)民也沒有表現(xiàn)出很強(qiáng)的轉(zhuǎn)戶意愿［6］，其背后的原因值得的深思。

1.城鄉(xiāng)政策待遇差別仍然存在，但已不是農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的原動(dòng)力。雖然公安部門建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)村戶籍與非農(nóng)戶籍的區(qū)分，但是戶籍與背后的福利待遇并未完全脫鉤，例如，山東省城鄉(xiāng)在社會(huì)保障、教育、住房、土地、計(jì)生、民政等方面存在60余項(xiàng)政策差別。然而，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐的加快，附著在城鎮(zhèn)戶籍上的紅利在逐步減少，而農(nóng)村戶籍的含金量日趨增多，僅就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，城鄉(xiāng)均等化已無障礙，因此對(duì)于城市的企盼已不再像從前那般熱烈。根據(jù)國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所的問卷調(diào)查顯示，農(nóng)村進(jìn)城人口和城際流動(dòng)人口一致把“子女教育”作為是否進(jìn)城落戶的首要考慮因素［7］。城市學(xué)前教育和義務(wù)教育條件總體上遠(yuǎn)好于農(nóng)村。外來務(wù)工子女雖可在城市入學(xué)，但是需提供戶籍證明、合法用工合同、“五險(xiǎn)”繳費(fèi)單據(jù)以及居租住證明等，條件較為繁雜。城市教育資源也不均衡，某些地區(qū)實(shí)行戶籍地就近入學(xué)原則，農(nóng)民工所在學(xué)區(qū)的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量一般，想要上好學(xué)校還是比較困難，許多農(nóng)民工對(duì)此顧慮較大。

2.農(nóng)村戶籍背后逐漸顯現(xiàn)的巨大紅利，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村有了更多牽掛。一是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益讓農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村戶籍。農(nóng)民是最講究實(shí)際利益的，戶口是否遷出，首要考慮的是戶籍背后的利益。當(dāng)前，農(nóng)村戶口所附加的現(xiàn)實(shí)利益包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、計(jì)劃生育二胎權(quán)等權(quán)益以及國家的各種惠農(nóng)政策補(bǔ)貼。這些權(quán)益和政策的疊加，使農(nóng)村人口進(jìn)城落戶缺乏積極性。二是潛在的長遠(yuǎn)利益讓農(nóng)民不敢遷出戶口。隨著國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，農(nóng)村的居住環(huán)境也得到了較大的改善，尤其是新型城鎮(zhèn)化的開展和推進(jìn)，農(nóng)民看到了中央、國務(wù)院對(duì)農(nóng)村工作的日益重視，看到了農(nóng)村未來的發(fā)展能夠給他們帶來潛在的長遠(yuǎn)利益，例如土地補(bǔ)償收益、房屋征收補(bǔ)償收益、土地的快速增值等，都將給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入的成倍增長。受政策的穩(wěn)定性和落實(shí)難影響，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心放棄農(nóng)村戶籍后將隨之失去長遠(yuǎn)利益。三是進(jìn)城沒退路讓農(nóng)民不能遷出戶口。土地是農(nóng)民安身立命的根本，進(jìn)城農(nóng)民中極少有人愿意以放棄承包地為前提，獲得城鎮(zhèn)戶口。因此，《意見》中明確指出：“現(xiàn)階段不得以農(nóng)民放棄或者退出“三權(quán)”作為落戶城市的前提條件?！保?］但眼下不少地方農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作還沒完成，根據(jù)現(xiàn)行承包法，轉(zhuǎn)城市戶口后土地就得被收回，沒有退路使得農(nóng)民進(jìn)城落戶心存顧慮。

3.城市生活缺乏安全感和幸福感，“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象一定范圍存在?，F(xiàn)代化社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力的素質(zhì)要求越來越高，多數(shù)農(nóng)民因不具備專業(yè)技術(shù)特長，在城市就業(yè)難度較大，即便就業(yè)，也多是從事二、三產(chǎn)業(yè)內(nèi)對(duì)文化水平和勞動(dòng)技能要求較低的工作，且工作穩(wěn)定性差。在經(jīng)濟(jì)收入沒有保障的同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民面臨高房價(jià)、高生活開銷，有進(jìn)城意愿的農(nóng)村老百姓往往是“望城興嘆”。安徽省銅陵市和山東省曲阜市曾出臺(tái)同一戶改新政，即“降低門檻，租房即可落戶”，但是兩市的戶改成效卻不盡相同。銅陵市自2011年實(shí)行新政以來，吸引數(shù)萬人落戶，而曲阜市戶改政策實(shí)施一年多以來，還沒有辦理過利用租房落戶的業(yè)務(wù)，降低落戶門檻未帶來落戶潮。之所以會(huì)出現(xiàn)這種鮮明的對(duì)比，是因?yàn)殂~陵市的戶改實(shí)踐是由“一項(xiàng)政策+多項(xiàng)配套措施”支撐，建立起教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房、民政、土地等一系列政策體系，增強(qiáng)了城市的吸引力，更為重要的是，銅陵市一方面推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，減輕農(nóng)民進(jìn)程的后顧之憂，另一方面加快培育制造業(yè)中心，提供較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，給進(jìn)城農(nóng)民吃了“定心丸”。相比之下，曲阜市的戶改配套措施沒能及時(shí)跟上，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后享受不到相應(yīng)的權(quán)利和待遇，不僅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)城不轉(zhuǎn)戶”，而且還出現(xiàn)了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的現(xiàn)象。與發(fā)達(dá)國家在城市化后期隨著大城市病驅(qū)動(dòng)下的資源逆向流動(dòng)，呈現(xiàn)出的“逆城市化”趨勢不同，當(dāng)前我國部分地區(qū)出現(xiàn)的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象，并非真的“逆城市化”，而是“二元戶籍制度演化過程中的特殊產(chǎn)物”［9］，其背后隱藏著長期以來所形成的二元戶籍制度以及土地制度對(duì)農(nóng)民的深刻影響，其矛盾沖突制約了戶籍的自由轉(zhuǎn)換，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)城。

三、以深化戶籍制度改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新舉措

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是當(dāng)前我國實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)，而要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，則離不開戶籍制度改革的深化和完善。深化戶籍制度改革是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，不僅要還原戶籍管理制度的基本功能，放開戶籍制度對(duì)人口自由流動(dòng)的約束，更為重要的是，要在平衡各方利益沖突的前提下，打破現(xiàn)有的利益格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民平等的戶籍身份和權(quán)利，為其創(chuàng)造充分自由的發(fā)展空間，賦予他們?cè)诔擎?zhèn)平等競爭的機(jī)會(huì)和能力，這是對(duì)政府管理機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

1.協(xié)調(diào)統(tǒng)籌戶籍制度與相關(guān)領(lǐng)域的綜合配套改革。戶籍制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革，做好戶籍制度改革與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。如果政府部門間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，一些政策制度就會(huì)出現(xiàn)互相抵觸，實(shí)施起來大打折扣。例如，《意見》中規(guī)定，在小城市擁有合法穩(wěn)定住所（含租賃），在大中城市有合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時(shí)按照國家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，即可落戶［10］。而現(xiàn)實(shí)操作中，部分省市對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育，則規(guī)定按照擁有所有權(quán)的住房所在區(qū)劃定入學(xué)范圍，這就意味著租房者雖可落戶，卻依然難以擺脫子女上學(xué)難的困境。農(nóng)民工進(jìn)城落戶首要的動(dòng)因源于子女教育，如果入學(xué)制度改革不能配套跟進(jìn)，則通過戶籍制度改革來促進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑很難打通。因此，要將戶籍制度改革置于城鎮(zhèn)化、人口紅利、社會(huì)轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下通盤考量，“對(duì)于制度的政策設(shè)計(jì)，要充分考慮政策協(xié)調(diào)性問題，同時(shí)也要考慮地區(qū)差異性，在實(shí)施過程中，則要重視地方政府的配合與各部門之間的合作。 ”［11］

2.聯(lián)動(dòng)推進(jìn)戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新課題的焦點(diǎn)是土地。深化戶籍制度改革需要土地制度改革與之配套，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局（陶然，2014）。土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)富，是戶籍制度改革的一大阻礙，所以，在戶籍制度改革進(jìn)程中，應(yīng)“確權(quán)先行，流轉(zhuǎn)加快，立法保障”。首先，要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出要用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，強(qiáng)調(diào)了確權(quán)的重要性并列出了時(shí)間表?，F(xiàn)階段當(dāng)務(wù)之急，是要循序漸進(jìn)地對(duì)農(nóng)民“三權(quán)”進(jìn)行確權(quán)，確保在進(jìn)城落戶的情況下其原有權(quán)益得到保障。其次，加快土地流轉(zhuǎn)制度改革。探索建立進(jìn)城農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)有償退出機(jī)制，加快建立完善“村內(nèi)有站點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、縣市有市場”的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，推動(dòng)土地規(guī)范化、市場化的自由流轉(zhuǎn)，保證農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的利益分配，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶動(dòng)力。最后，立法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對(duì)于戶籍制度改革和土地制度改革，都要以法律的形式確立下來，使改革有法可依、有法必依，促進(jìn)戶籍制度改革和土地制度互為依托、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供保證。

3.逐步剝離附著在戶籍上的利益黏連，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度不僅使城鄉(xiāng)涇渭分明，而且固化城鄉(xiāng)的社會(huì)福利。戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)即是打破這種固化關(guān)系，剝離附著在戶籍上的各種利益黏連，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、住房、就業(yè)、社保、醫(yī)療等方面享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，確保轉(zhuǎn)戶居民利益在不減少的前提下，得到社會(huì)福利的增加，促進(jìn)居民的自由流動(dòng)，加快民眾福利改進(jìn)的歷史腳步。消除依附在戶口上的差別待遇，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，這無疑是戶籍制度改革的難點(diǎn)重點(diǎn)。深化戶籍制度改革，應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移人口的需求和空間布局分布，按照“保障基本、循序漸進(jìn)”的原則，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給對(duì)象由戶籍人口向常住人口轉(zhuǎn)變。通過在保障轉(zhuǎn)移人口子女接受公平的教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、打通城鄉(xiāng)之間社會(huì)保險(xiǎn)制度障礙、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等方面積極作為，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

4.建立健全戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制，探索資金支持新模式。在推進(jìn)戶籍制度改革中，農(nóng)民工進(jìn)城的社會(huì)綜合成本如何支付是不可回避的問題。中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》顯示，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本平均為13.1萬元/人。按照戶籍制度改革“2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標(biāo)，每年公共成本支付需要2萬多億元的資金。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，城鎮(zhèn)公共服務(wù)成本主要由人口流入地的地方政府負(fù)擔(dān)，這也是地方政府改革動(dòng)力不足的主要原因。戶籍制度改革涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)很多領(lǐng)域，具有資金需求大、持續(xù)時(shí)間長，社會(huì)外部效益強(qiáng)的特點(diǎn)，僅靠各級(jí)政府財(cái)力難以滿足資金需要。為此，2015年兩會(huì)期間李克強(qiáng)總理在所作的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。建立規(guī)范多元可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機(jī)制。”各地也在實(shí)踐中積極創(chuàng)新戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制，涌現(xiàn)出了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。例如，重慶市建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)民工進(jìn)城的成本支付有三部分構(gòu)成：政府承擔(dān)30%，農(nóng)民工就業(yè)單位承擔(dān)近40%，剩余部分由農(nóng)民工個(gè)人承擔(dān)，并且成本支付不是在一年中完成的，而是采取“分期支付”的方式，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重慶做出貢獻(xiàn)的長期過程中完成。山東省積極探索政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的資金籌措機(jī)制，設(shè)立以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為投資重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金，吸引地方政府和社會(huì)資金共同參與城鎮(zhèn)建設(shè)，通過專業(yè)基金管理公司市場化、專業(yè)化運(yùn)作，更好地發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的功能，破解各地融資難問題。綜合而言，深化戶籍制度改革，需要構(gòu)建一個(gè)合理的由政府、企業(yè)和個(gè)人共同參與的綜合成本社分擔(dān)機(jī)制，特別是政府要完善公共財(cái)政體系，建立與城市實(shí)際承載人數(shù)相掛鉤的公共資源配置和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，與此同時(shí)，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，通過創(chuàng)新金融支持模式，為城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

［1］［2］［5］［8］［10］中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

［3］新華網(wǎng).關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見及相關(guān)改革方案已經(jīng)中央審議通過［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/15/c_1114379121.htm.

［4］何代欣.戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利［N］.山東省建設(shè)報(bào)，2014-7-25（03）.

［6］［7］國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所社會(huì)調(diào)查課題組.城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的戶籍改革意愿調(diào)查——基于30個(gè)城市 3154 份問卷的分析［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-4-14（04）.

［9］周孟珂.從“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象看戶籍制度改革［N］.中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-8-1（B02）.

［11］侯力.戶籍制度改革的新突破與新課題［J］.人口學(xué)刊，2014（06）.