文 （...中共四川省委黨校，四川成都 6007）

當前，全球進入自然災害相對活躍期，各種自然災害頻繁發(fā)生。各國政府都不可避免地要把防災減災、抗災救災作為重要職責，放到重要的工作日程。中國是繼日本、美國之后，世界上第三個遭受災害損失最為嚴重的國家，應急管理逐漸成為政府管理中耗費人力、物力、財力較多的一個領域?！?·12”汶川特大地震發(fā)生后不到五年，四川再次遭遇“4·20”蘆山強烈地震。 “4·20”蘆山地震不僅證明了黨的十八大報告提出 “加強防災減災體系建設，提高氣象、地質(zhì)、地震災害防御能力”的重要性和緊迫性，而且說明了應急管理組織領導體制是這個體系建設和防御能力的關鍵環(huán)節(jié)。組織領導體系是應急管理的中樞，應急決策是否正確、科學，應急指揮是否靈活、有效，應急響應是否快捷、協(xié)調(diào)，應急處置是否高效、有力，取決于應急管理組織領導體系的科學構(gòu)建和應急管理專門機構(gòu)的職能發(fā)揮。 總結(jié)從“5·12”到“4·20”應急處置指揮協(xié)調(diào)的基本經(jīng)驗，反思應急管理組織領導體制存在的問題，對于加強應急管理組織領導體制建設，優(yōu)化公共危機治理能力具有重要意義。

一、從“5·12”到“4·20”，應急指揮組織體系呈現(xiàn)新的特點

四川是遭受自然災害頻繁的地區(qū)，全省自然災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成危害大。五年內(nèi)遭受兩次大地震破壞，中國絕無僅有，世界實屬罕見，巨災正由偶發(fā)事件變?yōu)槎喟l(fā)事件。四川在總結(jié)“5·12”汶川地震經(jīng)驗的基礎上，不斷完善應急管理體制機制，提升應急管理能力，使蘆山地震的應急指揮協(xié)調(diào)有了明顯的進步，表現(xiàn)出新的特點。

1.應急響應更加迅速?！?·20”地震發(fā)生后，四川省、市、縣各級政府迅速啟動預案，各級領導干部主動進入崗位。省委省政府主要領導在半個小時以內(nèi)立即啟程趕赴震中，靠前指揮；省內(nèi)黨、政、軍、警、民所有救災單位按照應急預案迅速就位，集結(jié)出發(fā)；基層黨委政府也快速響應迅速反應，組織動員當?shù)馗刹咳罕婇_展自救互救。

2.指揮調(diào)度更加有序。省委省政府直接落地災區(qū)設立四川省抗震救災指揮部，按照“省上統(tǒng)一指揮，市里具體安排，縣里抓好落實”的方式運轉(zhuǎn)。省抗震救災指揮部立即協(xié)調(diào)各方，組織調(diào)動救援力量和物資，按照災情和救援的需要進入災區(qū)；成都軍區(qū)抗震救災聯(lián)合指揮部自覺服從省指揮部領導，搶險救災；市縣黨委政府主動作為，積極配合；專業(yè)救援力量在第一時間進入災區(qū)展開施救，積極治療和轉(zhuǎn)運傷員，最大程度減少傷亡。各方通力合作，形成了集中統(tǒng)一、上下聯(lián)動、軍地協(xié)同、內(nèi)外合作的高效組織指揮模式。

3.溝通交流更加主動。地震發(fā)生后，有關各方主動溝通，以最快的速度公布災情和搶險救援信息，引導社會輿論。震后12分鐘，以公眾短信平臺向社會發(fā)布震情信息；震后3小時舉行首場新聞發(fā)布會，22小時舉行第二場新聞發(fā)布會，隨后8天每天舉行一場新聞發(fā)布會；主流媒體全方位集中報道災情和救援情況，及時回應社會關切，在災情跟蹤、救護、援助、尋親等方面發(fā)揮了積極作用。

4.掌控應對更加嫻熟。近年來，尤其是“5·12”汶川地震后，四川省加強了防災減災的教育培訓和實戰(zhàn)演練，鍛煉了隊伍，磨合了機制，培訓了群眾，提高了能力。各級領導機關和領導干部能及時根據(jù)災區(qū)情況的變化和救災形勢的發(fā)展，不斷調(diào)整諸如交通管制、社會力量參與救援等政策，及時轉(zhuǎn)換搶險救援、災民安置、醫(yī)療救治、秩序恢復、次生衍生災害預防和災后重建等工作重點，使其在應對危機和指揮救災方面表現(xiàn)得更加從容不迫、積極主動和自信。

二、面對巨災再次突發(fā)，應急管理組織領導體制凸顯不足與缺失

由于自然災害具有時空上的突發(fā)性、強烈破壞性和難以控制的次生災害連鎖反應等特性，治理自然災害需要聚集巨量的資源，投入巨大的成本，并且需要相配套的制度支撐，這一切都依賴于政府的作用。政府存在的前提就是作為公共利益的代表者，行使公共權力為增進公共福祉、提供公共服務、謀求公共福利的最大化而采取一致性行動。［1］因此，作為公權力主要載體的政府如何回應與治理公共危機，并解危紓難，是對政府治理能力與日俱增的嚴峻挑戰(zhàn)，也是政府公共性和合法性最本質(zhì)的體現(xiàn)。從“5·12”汶川地震到“4·20”蘆山地震的應對過程可以看出，我國的應急管理總體上仍處于動員式、全民式、分散式應急狀態(tài)，應急成本高，專業(yè)性不強，運轉(zhuǎn)不太有序。這與應急管理組織領導體系建設缺乏科學性有著直接的相關性。

1.應急領導體制整合力不足，難以科學應對災難。我國現(xiàn)行的應急管理領導體制，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設置，政府內(nèi)部部門分割、條塊分治、利益割裂。這種常態(tài)體制中的條塊問題直接影響應急管理效率，不僅體現(xiàn)在應急過程中，一旦危機發(fā)生，各個部門往往各行其道、各自為政，缺乏一個將政府各相關部門組織起來共同行動、共同面對和解決突發(fā)事件的具有權威性的專門機構(gòu)，導致集體行動的困境，影響到政府對復合型救災的指揮調(diào)度、資源整合、現(xiàn)場行動的效率和能力；同時，在應急準備過程中缺乏整體性和全局觀，各部門往往基于本部門的職能、利益判斷危機和防范危機，基礎地理信息、信息通訊、救援隊伍和救災裝備建設的部門分割和重復建設，平時無法有效組織各部門開展預防、演練、物資儲備等工作。這種分部門、單災種的碎片化應急管理領導體制，存在應急管理行政權力和資源部門化和分散化的狀況，勢必對突發(fā)事件和重大自然災害應對中的統(tǒng)一指揮原則構(gòu)成挑戰(zhàn)，大大增添了防災減災工作的復雜性，并直接妨礙了應急處置的成效。

2.職能定位科學化欠缺，難以發(fā)揮中樞作用。地震災害的應急處置是一項風險性大、時效性強、機斷性高的應急活動，是一項涉及領導決策、指揮調(diào)度、搶險救災、災民安置、秩序恢復及高技術應用等環(huán)節(jié)的一項綜合性系統(tǒng)工程，必須要有一個專業(yè)化的應急管理專門機構(gòu)來具體承擔這一重任。目前，我國承擔這一重任的是各級政府應急辦，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責。但從各級應急辦的職能定位來看，只是一個辦事機構(gòu)，而不是實體型的指揮協(xié)調(diào)專門機構(gòu)，職責定位不清，部門關系不順，難以在重大災難面前承擔應急指揮協(xié)調(diào)的角色，無法在整個應急管理組織體系中發(fā)揮承上啟下、左聯(lián)右動的樞紐作用。這種缺乏在科學化、規(guī)范化、標準化應急框架之下專門從事防災減災的綜合管理部門的制度安排，容易導致應急管理過程呈現(xiàn)“蛇頭虎尾”的態(tài)勢，前期的危機減緩、風險管理、應急準備階段，責任主體模糊且甚少；而應急響應階段，被動的撞擊式的反應特點明顯，眾多部門機構(gòu)進入應急管理流程，以“運動戰(zhàn)”方式做出一些倉促式的應急反應，一哄而上、蜂擁而至，不計成本、過度救援，導致初期應急響應混亂、救援力量擁堵、救援物質(zhì)無序。既加大了危機治理成本，也制約了危機治理效率和效果。

3.機構(gòu)設置權威性缺失，難以承擔整合重任。由于各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度和潛在危機不一樣，各地的應急行政管理體制也有所不同，對應急管理的專門機構(gòu)應急辦的編制、級別等行政資源的分配也沒有做硬性規(guī)定，而是由各地各級政府自行決定。從目前現(xiàn)狀來看，在全國30個省(區(qū)、市)級應急辦中，有正廳級機構(gòu)7個，副廳級機構(gòu)13個，正處級機構(gòu)10個。［2］四川省應急管理辦公室是按照副廳級設置的，市縣也大多是按照部門副職級別設置的，這種設置與四川省作為突發(fā)事件尤其是自然災害大省的省情極不吻合。四川省各級政府應急辦雖然在近幾年的災害處置和應急能力建設中發(fā)揮了一定作用，但這種低級別的機構(gòu)設置，使其在危機應對中面臨如下問題：一是權威性不足。省應急辦作為一個副廳級單位，協(xié)調(diào)同級別甚至是高級別的其他部門存在很大難度，尤其協(xié)調(diào)一些政府強勢部門。這種“小馬拉大車”機構(gòu)設置很難有效履行指揮、調(diào)度和協(xié)調(diào)職能，難以應對復合災難等問題。二是整合力有限。當突發(fā)事件或自然災害發(fā)生時，多個指揮機構(gòu)同時并存，指揮機構(gòu)之間的管理有序和整合有力問題凸顯。面對目前行政管理體系中權力和資源部門化和分散化的現(xiàn)狀，應急辦的職能定位和機構(gòu)設置難以打破地方政府與各職能部門間的阻隔與界限，已不能滿足應急管理的現(xiàn)實需要。

4.機構(gòu)配置規(guī)范性差，難以應對復合災難。建設一個綜合化、一體化的應急指揮體系，在我國早已成為共識。一些省市和地區(qū)也逐步建立和完善應急管理組織機構(gòu)和指揮體系，但也有不少省市和地區(qū)建立起的應急指揮體系和組織機構(gòu)很難有效應對災難。省級政府應急組織體系建構(gòu)模板的缺失，必然導致市縣政府應急組織體系建構(gòu)的統(tǒng)一性、規(guī)范性和標準化的缺失。從四川省的情況來看，全省各市縣建立的應急管理機構(gòu)在機構(gòu)級別、歸屬、性質(zhì)以及領導配備、編制人數(shù)等方面差異較大，從而各級各地應急辦功能也是參差不齊，有的獨立建立了政府應急辦，有的在政府辦公室加掛應急辦和值班室的牌子，有的甚至由其他人員兼任，不能履行值守應急的職責，難以快速有效應對復合災難。應急管理組織體系建設科學化、規(guī)范化和標準化不足，其直接后果就是應急管理自身建設進程緩慢，不能形成運轉(zhuǎn)高效、反應快速、規(guī)范有序的突發(fā)事件應對行動功能體系，反過來又削弱了應急管理建設的外在動力。

三、加大整合力度，進一步完善和優(yōu)化應急管理組織領導體系

地震給人民帶來巨大的災難，但“每一次危機既包含導致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個潛在的成功機會，就是危機管理的精髓。”［3］我們雖然取得了“4·20”蘆山抗震救災的重大勝利，但也更加凸顯了加強應急管理尤其是組織領導體系建設的重要性和緊迫性。四川以汶川經(jīng)驗為基礎，蘆山救援更趨科學高效；四川更應該以蘆山應對為契機，進一步整合和優(yōu)化應急管理組織領導體系，提升政府應急管理治理能力。

1.樹立大應急觀念，由應急管理向風險管理拓展。隨著全球化、信息化、網(wǎng)絡擴散化的加速，導致出現(xiàn)公共危機的根源眾多，公共危機高度復雜性和深度不確定性的特質(zhì)驟增，也使公共危機所造成的影響擴大。應急管理已成為各級政府和各政府部門的重要職責和常態(tài)化工作?！拔C應對對許多國家都具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性，危機越是普遍或致命，有效的危機應對就越顯得關鍵?！保?］為此，應當樹立大應急觀念，由應急管理向風險管理拓展。要突破狹隘的應急觀，側(cè)重于“頭痛醫(yī)頭”、“事件”發(fā)生后的行動策略；要加強風險管理，注重風險的系統(tǒng)分析與評估，重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃。不僅要控制事態(tài)，減少損失；更要借此契機進一步完善初步建立起來的應急管理體系，推動某些政策的調(diào)整與制度的變革，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和降低不確定性，主動治理社會風險，實現(xiàn)由應急處置向增強預防改變，由撞擊式應急向危機全過程治理轉(zhuǎn)變，由單項應急向綜合應急治理體制改變，以此達成社會的長治久安。只有涵蓋風險管理、應急管理、危機管理于一身的戰(zhàn)略治理才能根治風險，擺脫危機，提高應急管理工作的預見性、科學性和有效性。

4.整合組織體系，由各自為政向整合協(xié)同發(fā)展。提高政府公共危機治理能力，應從組織構(gòu)建著手，在不斷總結(jié)提高中得到優(yōu)化和加強。由于各種突發(fā)事件日益頻繁和呈現(xiàn)復合性、復雜化的趨勢，單個組織已經(jīng)無法有效地承擔起危機應對的責任，應急管理組織和領導體系應當進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，即機構(gòu)由虛到實、職能由弱到強、資源由分到統(tǒng)?？v覽世界各國應急管理體制變革，綜合化、一體化是其特征，即突破和超越常態(tài)政府管理體制下的部門、地方分割以及政府與社會的分化，組建統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和行動系統(tǒng)，有效動員、整合和再分配政府和社會資源，［5］避免多元應急主體的行動對統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解。因此，應該引入治理與善治的理論，整合應急組織機構(gòu)，完善應急管理領導體系，建立以應急委為核心的應急管理三級架構(gòu)，包括省應急管理委員會、應急管理辦公室和應急指揮中心、各專業(yè)應急指揮機構(gòu)（如圖），形成決策科學、指揮有力、處置高效、整體聯(lián)動的危機治理格局。省應急管理委員會作為一個非常設性機構(gòu)，是省級層面應急管理工作的最高決策機構(gòu)和應急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能是及時、準確掌握危機的現(xiàn)實情況，制定應急管理的戰(zhàn)略性目標，快速形成應急決策。應急管理辦公室和應急指揮中心，是省應急管理委員會下轄的指揮協(xié)調(diào)機關，在整個應急管理組織體系中起著承上啟下的樞紐作用，平時負責應急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、預案制定、潛力調(diào)查、能力建設和應急演練等；急時啟動應急響應和政府應急系統(tǒng)，輔助指揮部首長處置各類應急行動，組織調(diào)度和協(xié)調(diào)各專業(yè)應急指揮機構(gòu)應對災難。各專業(yè)應急指揮機構(gòu)，平時負責相應災種和突發(fā)事件的預防、監(jiān)測和專項應急準備；急時負責救災和突發(fā)事件一線指揮，組織應急處置與救援。應急管理的這種三級架構(gòu)，形成常態(tài)管理平時分權、專業(yè)職能部門分工和應急管理戰(zhàn)時集中決策、統(tǒng)一指揮、互動協(xié)作并存的權力分配格局，避免多元應急主體的行動對統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解，為實施權威、高效、順暢的應急指揮奠定可靠的組織保證。

圖 省政府應急管理三級架構(gòu)

第三，建立高度權威的組織機構(gòu)，由辦事機構(gòu)向指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于公共危機治理網(wǎng)絡中各個成員組織包括各專業(yè)指揮機構(gòu)之間的結(jié)合往往是松散的，它們只是在自己的優(yōu)勢范圍內(nèi)行動而難以顧及全局；加之在公共危機發(fā)生之后，迫切需要在時間和資源都極其稀缺的條件下做出及時、有效的對策選擇。這一切都依賴于要有一個專門的高度權威的應急管理機構(gòu)來整合各方資源，調(diào)配各方力量，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領導、整體聯(lián)動的治理格局。一些國家的成功經(jīng)驗表明，危機管理的成敗關鍵在于是否有一個權威、高效的中樞指揮系統(tǒng)，而該中樞指揮系統(tǒng)必須享有發(fā)號施令的權威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強制性的政策。在應急管理成為政府經(jīng)常性的工作，保護人民生命財產(chǎn)安全、為民眾提供更好的安全服務日益凸顯的今天，建立具有高度權威、協(xié)調(diào)有力的政府應急管理組織體系和專門機構(gòu)，不僅十分必要，而且非常緊迫。因此，四川這類自然災害大省，一方面應該將省應急辦從省政府辦公廳中分離出來，成為省政府專門負責公共危機管理的部門，并進一步充實其職責和權限，尤其是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指揮調(diào)度方面的權限；另一方面則應提高行政級別，將省應急辦由現(xiàn)在的副廳級“辦事機構(gòu)”升格為正廳級“指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)”，并保證其編制充足和人員優(yōu)化配備。各市縣應急管理辦公室相應成為政府的常設機構(gòu)。這種獨立、權威、專門化的應急組織機構(gòu)，既可以提升應急管理的專業(yè)性，即在常規(guī)狀態(tài)下承擔起應急監(jiān)測、規(guī)劃、評價、指導等職能，促使應急管理的科學化、專業(yè)化和標準化；又可以扮演強有力的“統(tǒng)”的指揮協(xié)調(diào)角色，即在非常規(guī)狀態(tài)下承擔應急指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)、恢復等職能，使各機構(gòu)和部分縱向能對接，橫向能聯(lián)動，盡可能以較低的成本、較好的物質(zhì)消耗，較小的社會動員幅度，取得較好的施救效果，促使應急處置的效率和效能提高。

第四，明確職能定位，發(fā)揮“三中心”作用。隨著巨災及其挑戰(zhàn)的常態(tài)化，行政資源需要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜，應急管理機構(gòu)在應對危機中的作用越來越突出。因此，應該厘清權責關系，賦予政府應急管理機構(gòu)以準確的職能定位和職責權限。作為政府應急管理專門機構(gòu)，其職責定位應為政府應急管理的“信息匯集中心”、“指揮調(diào)度中心”和“決策參謀中心”，使其真正發(fā)揮對突發(fā)事件應急管理的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、整體協(xié)同的作用。

1.信息匯集中心：建立專門的危機管理信息系統(tǒng)，按照系統(tǒng)集成、功能多元、安全保密的要求，采取鋪設專用光纜、租用專用信道的辦法，建成有線、無線、衛(wèi)星和視頻通信并用，集指揮調(diào)度、信息傳輸、實時監(jiān)控、視頻會商等功能于一體的信息平臺，全面整合所有關于災情的信息描述，根據(jù)信息來源的不同建立起合理的信息結(jié)構(gòu)，對各類信息進行比對以保證對災情的完整描述，構(gòu)建災情信息數(shù)據(jù)模型，對突發(fā)事件發(fā)展演變趨勢進行模擬與預測。構(gòu)建災情信息共享機制，參加救援的所有部門據(jù)此了解災情，領導人通過該系統(tǒng)掌握整體情況，據(jù)此做出決策指揮，并向公眾或媒體發(fā)布信息。

2.指揮調(diào)度中心：公共危機發(fā)生時，政府應急管理機構(gòu)隨即轉(zhuǎn)為“處理有關緊急事務”的具體指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，針對發(fā)生的公共危機事件及時研判災情，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮救援力量、調(diào)配救援物資，評估處置救援效果，組織進行轉(zhuǎn)移安置，并在危機信息的發(fā)布、次生災害的預防和災區(qū)重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關部門的中樞作用。

3.決策參謀中心：有效整合多方應急管理專家資源，充分發(fā)揮分散在不同部門的專家學者的力量；定期召集相關專家對一定時期內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災害在內(nèi)的各種公共危機進行科學診斷、前瞻式研判和實時監(jiān)控，分析其相應的演化趨勢，及時向黨委政府提供相關的科學信息，為黨和政府科學決策服務；完善各級政府應急預案，在考量各地特殊域情的基礎上，對預案中的應急措施進行具體化分解，從而有效提高預案的針對性和操作性。

以各級政府應急管理專門機構(gòu)為抓手加強應急管理領導體制建設，夯實做強應急管理組織領導體系，必將進一步推動實現(xiàn)我國應急管理工作的規(guī)范化、標準化、程式化，不斷提高應急管理工作的科學化水平。

［1］劉霞，嚴曉.公共危機治理網(wǎng)絡視閾下的政府間關系［J］.云南社會科學，2009（06）.

［2］國務院發(fā)展研究中心課題組.我國應急管理行政體制存在的問題和完善思路［J］.中國發(fā)展觀察，2008（03）.

［3］施雪華，鄧集文.目前中國危機管理存在的問題與解決方法——以汶川地震為個案所作的一項分析［J］.社會科學研究，2009（03）.

［4］北京太平洋國際戰(zhàn)略研究所.應對危機：美國國家安全決策機制［M］.時事出版社，2001：2.

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