韓業(yè)斌

(鹽城師范學(xué)院，江蘇鹽城 224051)

1958年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，從法律上剝奪了農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。1975年憲法取消了遷徙自由權(quán)，至今仍然沒有恢復(fù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，流動(dòng)人口不斷增多，人們對(duì)將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法的呼聲越來越高，［1］并要求廢除《戶口登記條例》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，還公民遷徙自由權(quán)這一基本人權(quán)。

一、戶籍制度與遷徙自由權(quán)的概念

遷徙自由權(quán)是國(guó)際人權(quán)憲章和公約所確認(rèn)的基本人權(quán)之一?！妒澜缛藱?quán)宣言》第13條第1款規(guī)定:人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條第1款規(guī)定:合法居住在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享有遷徙自由和選擇居住的自由?？梢?，兩個(gè)國(guó)際公約把遷徙自由和居住自由提到了同一高度。遷徙自由是居住自由的前提條件，居住自由是遷徙自由的目的。如果只提遷徙自由，而遷徙之后不能自由居住，無異于隔靴撓癢;沒有居住自由，遷徙自由也就失去了保障。實(shí)際上，我國(guó)每年已經(jīng)存在大量流動(dòng)人口，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和勞動(dòng)力的市場(chǎng)化，從這個(gè)意義上講，公民已享有遷徙自由權(quán)。但現(xiàn)在的問題是遷徙人口沒有居住自由權(quán)，即落戶權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度嚴(yán)格控制遷徙人口落戶。因此，遷徙自由權(quán)應(yīng)當(dāng)包括遷徙自由和居住自由兩項(xiàng)權(quán)利，只有這樣遷徙自由權(quán)才有實(shí)質(zhì)意義。

戶籍制度是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。國(guó)家進(jìn)行戶口登記對(duì)個(gè)人來說，可以傳達(dá)個(gè)人信息、證明個(gè)人身份關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，表明個(gè)人出生、血緣、工作、婚姻狀況。對(duì)于社會(huì)和國(guó)家來說，可以行使社會(huì)管理功能，為政府作出決策提供必要的人口信息資料。這也是世界各國(guó)的通行做法，是履行政府職能的必要條件。公民的遷徙和居住，不受戶口登記機(jī)關(guān)的約束，也無需辦理戶口遷移證，充分保證了公民的遷徙自由和居住自由。但我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度除了上述作用外，還有一項(xiàng)重要的作用就是嚴(yán)格控制人口的遷徙和流動(dòng)。

到目前為止，仍然在施行的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》在第1條規(guī)定的立法目的是:為了維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會(huì)主義建設(shè)。然而該條例的真正目的在于，限制農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，剝奪農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。其第10條第2款規(guī)定:公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明和學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記準(zhǔn)予遷入的證明向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。也就是說，農(nóng)村人口遷往城市，必須持有用人單位的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者準(zhǔn)予遷入的證明，其他條件一概不準(zhǔn)遷入。為什么這樣規(guī)定呢?時(shí)任公安部部長(zhǎng)的羅瑞卿解釋說，大量農(nóng)村人口流入城市，一方面給城市的各面建設(shè)計(jì)劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應(yīng)、就業(yè)、上學(xué)等都出現(xiàn)了一定的緊張局面。另一方面，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流，也影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利，也就對(duì)整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)不利。［2］該條款表明，遷徙自由在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不可能獲得實(shí)施，法律從此將全體人口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，中國(guó)逐漸形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。一個(gè)是市民的社會(huì)，他們居住在城市里，城市辦工業(yè);另一個(gè)是農(nóng)民的社會(huì)，他們居住在農(nóng)村，農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)。［3］兩大社會(huì)邊界清晰，互相封閉。由這種戶籍制度所導(dǎo)致的住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻制度等存在重大差別。國(guó)家用財(cái)政補(bǔ)貼來維護(hù)城市人口的全程社會(huì)保障，而農(nóng)民卻不能享有。

二、我國(guó)遷徙自由權(quán)取消始末

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》最早承認(rèn)了遷徙自由權(quán)，該法第6條第6款規(guī)定，“人民有居住遷徙之自由”。其后在北洋政府和南京國(guó)民政府制定的憲法性文件中，都無一例外地承認(rèn)公民有遷徙自由權(quán)。與此同時(shí)，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)中，1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第6條規(guī)定，“保證一切抗日人民的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)及言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)”。［4］中華人民共和國(guó)建立后，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)法律上也是承認(rèn)遷徙自由權(quán)的。1949年《共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民有居住、遷徙的自由權(quán)。1954年《憲法》中也寫入“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”的內(nèi)容。

但是在1958年通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，卻從法律上剝奪了農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。那么《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》是否違反1954年憲法或與憲法相抵觸呢?眾所周知，在現(xiàn)代文明國(guó)家憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律權(quán)威。那么作為關(guān)系到每個(gè)人切身利益的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》是否違憲或與憲法相抵觸呢?時(shí)任公安部部長(zhǎng)的羅瑞卿在《關(guān)于中華人民共和國(guó)戶口登記條例草案的說明》中解釋說是沒有抵觸的。就其根本目的來說，它就是為我國(guó)人民在政治上和經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造一個(gè)美好的前途而服務(wù)的。因此，它不會(huì)與廣大人民的自由相抵觸，而且是保護(hù)廣大人民的自由的。［2］

不可否認(rèn)，遷徙自由權(quán)被取消是當(dāng)時(shí)歷史條件下一系列綜合因素作用的結(jié)果。第一，由于我國(guó)全盤照抄前蘇聯(lián)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有生產(chǎn)要素包括勞動(dòng)力，都是由政府統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)配，不存在按市場(chǎng)供求關(guān)系自由流通的問題，所以勞動(dòng)力的自由流動(dòng)也受到政府的嚴(yán)格限制和控制。第二，取消遷徙自由權(quán)還是工業(yè)化原始積累的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)的國(guó)家政策是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，由于重工業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成比較高，所能吸納的勞動(dòng)力極為有限，在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力增加的情況下不得不采取嚴(yán)格的戶籍管理制度限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。同時(shí)，政府還通過對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“剪刀差”為工業(yè)發(fā)展積累所需資本。第三，在政治上，取消遷徙自由權(quán)還有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，因?yàn)檎J(rèn)為人口盲目流動(dòng)會(huì)危害社會(huì)治安和穩(wěn)定，而所謂“盲目”實(shí)際上就是未經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，沒有得到政府部門認(rèn)可的行為方式。第四，在意識(shí)形態(tài)上，當(dāng)時(shí)的人們認(rèn)為遷徙自由權(quán)是資本主義商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。

眾所周知，商品經(jīng)濟(jì)是一種利益經(jīng)濟(jì)。人們?cè)谶w徙時(shí)，必然要在遷出地和遷入地之間就自己可能獲得的利益和自己將會(huì)損失的利益進(jìn)行比較選擇。只有在從遷徙所獲得的利益大于將會(huì)損失的利益時(shí)，才會(huì)進(jìn)行遷徙。具體地說，一方面，人們要考慮原居住地的收入水平、就業(yè)機(jī)會(huì)、人際關(guān)系、社會(huì)環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也要考慮遷徙目的地的收入水平、就業(yè)機(jī)會(huì)、人際關(guān)系等因素。如果居住地的收入水平比較低、就業(yè)機(jī)會(huì)少、人際關(guān)系和社會(huì)環(huán)境差甚至生態(tài)環(huán)境惡劣，就會(huì)對(duì)人口遷徙形成一種推力，使人產(chǎn)生遷出的意愿。另一方面，如果遷徙目的地收入水平比較高，就業(yè)機(jī)會(huì)多，人際關(guān)系和社會(huì)環(huán)境好，生態(tài)環(huán)境也好，就會(huì)對(duì)人口遷徙產(chǎn)生一種拉力，使人們產(chǎn)生遷入的意愿。那么當(dāng)兩地差距過大，形成推力和拉力的合力時(shí)，人們是否會(huì)選擇遷徙呢?人們還會(huì)考慮遷出地和遷入地的距離大小，即遷徙成本的大小?？梢钥闯?，人們遷徙意愿的強(qiáng)度、遷徙規(guī)模、遷徙速度和遷徙距離呈反方向變化的，這就是“遷徙重力作用原理”。［5］可見，人口遷徙是遵循著經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，遷徙自由是商品經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。商品經(jīng)濟(jì)的權(quán)利要求必然要在立法上得到體現(xiàn)。

三、遷徙自由權(quán)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響

如果放松戶籍控制，賦予公民以完全的遷徙自由權(quán)，大量的農(nóng)村人口涌入城市，是否會(huì)致使社會(huì)發(fā)生嚴(yán)重混亂?這也是當(dāng)前許多人疑惑的問題。這里看一些其他國(guó)家的調(diào)查情況。

在國(guó)外，城市邊緣形成大量的貧民窟。這些貧民窟影響社會(huì)穩(wěn)定主要涉及兩個(gè)方面:一是刑事犯罪率是否很高，即社會(huì)治安;另一個(gè)是政治上是否激進(jìn)，容易造反。例如，在巴西的里約熱內(nèi)盧、圣保羅等地都有大片的貧民窟，社會(huì)學(xué)學(xué)者通過對(duì)20世紀(jì)五六十年代以來的選舉進(jìn)行分析認(rèn)為，這些社區(qū)往往支持主張維持現(xiàn)狀的保守黨，激進(jìn)黨得票很少。其原因，一是剛剛進(jìn)入城市的外地人口雖然處于社會(huì)低層，但比原居住地好得多;二是他們急于融入社會(huì)的心理也使他們追求安定。又如在南非的約翰內(nèi)斯堡西南鎮(zhèn)區(qū)韋索托，外來人口是激進(jìn)造反的大本營(yíng)，刑事犯罪率相當(dāng)高。造成這種現(xiàn)象的原因不是遷徙人口，而是種族隔離制度造成的對(duì)遷徙人口的歧視和種族間的身份壁壘。所以遷徙人口影響社會(huì)穩(wěn)定，不在于遷徙人口本身，而在于城市如何對(duì)待他們。［6］

可以看出，認(rèn)為遷徙人口影響社會(huì)穩(wěn)定的觀點(diǎn)是不能讓人信服的。目前城鄉(xiāng)居民、城市與城市暫住居民在工資、教育、福利等方面差異過大。要解決這些問題，無論在公共政策還是具體行政行為都要給予同等的公民待遇。

四、遷徙自由權(quán)入憲的立法構(gòu)想

我國(guó)已經(jīng)簽署了《世界人權(quán)宣言》及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，我國(guó)政府應(yīng)該履行對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾。目前，《戶籍法》已在緊鑼密鼓的籌集立法之中。筆者認(rèn)為，應(yīng)該首先修改憲法，將遷徙自由權(quán)納入公民的基本權(quán)利之中，然后再?gòu)U除《戶口登記條例》而代之以重新制定的《戶籍法》，究其原因是，在一個(gè)法治國(guó)家里憲法是一個(gè)國(guó)家的根本法，在政治生活和社會(huì)生活中都具有最高的法律效力。［7］為了使《戶籍法》擁有憲法根據(jù)，應(yīng)該先行修憲，這是法治國(guó)家的基本要求。

1．修改憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)

首先，將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法具有重大意義。在經(jīng)濟(jì)上，遷徙自由通過人力資源的有序流動(dòng)和合理配置，把勞動(dòng)力納入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)人盡其才，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。法律本身不能創(chuàng)造財(cái)富，但可以通過有效的制度設(shè)計(jì)來鼓勵(lì)人們?nèi)?chuàng)造財(cái)富，從而有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在政治上，有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。憲法為國(guó)家統(tǒng)一提供了法律框架，而遷徙自由是政治統(tǒng)一的必然結(jié)果。只有充分保障遷徙到領(lǐng)土內(nèi)的任何地方的憲法自由，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國(guó)家之內(nèi)。［8］同時(shí)遷徙自由也是公民用腳投票的方式，來表達(dá)對(duì)遷出地政府的不滿，對(duì)政府形成無形壓力，使之提高工作效率。在法律上，遷徙自由是基本人權(quán)，政府沒有權(quán)力來限制遷徙自由。遷徙自由體現(xiàn)公民在法律面前人人平等的憲法原則，也體現(xiàn)國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)的精神。借鑒國(guó)外憲法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可將我國(guó)關(guān)于遷徙自由權(quán)的規(guī)定單列一條，第1款規(guī)定:中華人民共和國(guó)公民有遷徙往來的自由和選擇居住的自由，有出入國(guó)境的自由，有遷居國(guó)外或脫離國(guó)籍的自由。中華人民共和國(guó)公民不得被驅(qū)逐出境或引渡到國(guó)外。

其次，遷徙自由是要受到條件限制的?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條第3款規(guī)定:上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必須與本盟約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何限制。就各國(guó)憲法對(duì)遷徙自由權(quán)的限制性條款看，概括起來，主要有五個(gè)方面:第一，為了維護(hù)公共利益、公共秩序及公共道德;第二，為了維護(hù)公共安全，防止自然災(zāi)害和事故;第三，為了逃避法律上的義務(wù);第四，為了公共衛(wèi)生、保健和傳染病的蔓延;第五，為了維護(hù)其他公民的權(quán)利和自由?？梢?，對(duì)遷徙自由限制是必要的，但這種限制不能違背保護(hù)人權(quán)的宗旨，因此這種限制是有條件的、有范圍的，即對(duì)這種限制也要加以限制，或者規(guī)定對(duì)遷徙自由的保護(hù)性條款。［9］遷徙自由權(quán)入憲時(shí)應(yīng)該包括限制性條款，因此該條第2款可規(guī)定:上述權(quán)利除法律規(guī)定并為保護(hù)公共秩序、法律上的義務(wù)、公共衛(wèi)生、國(guó)家安全及其他公民的權(quán)利外，不受任何限制。

最后，加強(qiáng)對(duì)遷徙自由權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)。全國(guó)人大應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員就有關(guān)流動(dòng)、暫住人口戶籍及出入境管理的監(jiān)督，廣大社會(huì)力量、新聞媒體對(duì)遷徙自由權(quán)進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督，通過典型案例進(jìn)行宣傳。

2．改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

如果說遷徙自由是目的的話，那么戶籍制度便是實(shí)現(xiàn)這一目的的具體手段。制定《戶籍法》，改革戶籍制度，打破農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍管理的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬落戶條件，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源，常住城鎮(zhèn)三年以上作為落戶基本條件。這樣既能促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，逐漸減少農(nóng)民數(shù)量，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化鋪路，同時(shí)也能保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流通，加快城市化步伐。正如十八屆三中全會(huì)的決定所說，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。

3．相關(guān)措施的配套建設(shè)

當(dāng)然實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由也是需要具體的物質(zhì)條件的。中國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，遷徙自由也不可能一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)式的過程。要通過制度設(shè)計(jì)解決人口遷徙自由問題，縮小城鄉(xiāng)差距。對(duì)于城市弱勢(shì)群體農(nóng)民工以熱切關(guān)注，對(duì)于拖欠工資、子女入學(xué)等問題予以解決。對(duì)農(nóng)業(yè)以大力扶持，通過延長(zhǎng)土地承包期、建立村民自治組織，解決農(nóng)村土地的權(quán)屬問題。各地政府也需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)勞動(dòng)力在地區(qū)間有序流動(dòng)等。

筆者相信通過改革現(xiàn)行戶籍制度，制定《戶籍法》，在憲法中恢復(fù)遷徙自由權(quán)，并且保障遷徙自由的順利實(shí)施，我們一定能實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法承諾。

［1］葛劍雄委員將提議修憲恢復(fù)居民遷徙自由［N］．新民晚報(bào)，2013-03-04．

［2］羅瑞卿．關(guān)于中華人民共和國(guó)戶口登記條例草案的說明［N］．人民日?qǐng)?bào)，1958-05-10．

［3］董研．論經(jīng)濟(jì)體制改革中對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響［J］．當(dāng)代思潮，2003，(6)．

［4］韓延龍，常兆儒．中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編:第1卷［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984．

［5］李競(jìng)能．人口理論新編［M］．北京:中國(guó)人口出版社，2001．

［6］盛洪，等．人是否應(yīng)該擁有自由遷徙權(quán)［J］．社會(huì)科學(xué)論壇，2002，(7)．

［7］吳榮榮．行政法變遷之憲法動(dòng)因探究［J］．哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(7)．

［8］張千帆．流浪乞討人口的遷徙自由及其憲法學(xué)意義［J］．法學(xué)家，2004，(7)．

［9］曾華祥．對(duì)遷徙自由的憲法學(xué)思考［J］．政法論叢，2003，(6)．