張麗麗 高艷新

（1.成都理工大學 政治學院，四川 成都610059；2.東北師范大學 馬克思主義學部，吉林 長春130024）

法治政府作為一種理論主張和政府模式，是目前為止政府運行的最理想狀態(tài)。全面推進法治政府建設(shè)不僅是實現(xiàn)我國依法治國基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是提高國家治理能力、推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八屆四中全會明確指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]在黨中央的號召下，當前我國各地都展開了法治政府的建設(shè)工作，但據(jù)中國政法大學專家調(diào)查顯示，大力建設(shè)法治政府的過程中仍存在許多問題[2]。因此，從定義法治政府出發(fā)，梳理建設(shè)法治政府過程中面臨的種種挑戰(zhàn)，尋求更加有效的法治政府建設(shè)路徑，這對我國實現(xiàn)依法治國目標具有重要意義。

一、法治政府的內(nèi)涵界定

法治政府是歷史發(fā)展過程中的一種政府存在形態(tài)，是建設(shè)法治國家的重要組成部分。法治政府“不但是指政府要維護和執(zhí)行法律與秩序，而且政府本身也要服從法律規(guī)則，它本身不能漠視法律或為自己的需要而重新制定法律”[3]990-991。與立法和司法相比，執(zhí)法的難度更大。政府作為主要的執(zhí)法機關(guān)，直接面對普通公民，它的作用范圍廣，內(nèi)容多，操作難度大，更具有靈活性和主動性的特點。一旦政府權(quán)力不受約束，就會造成“潰堤”，社會就會陷入無序狀態(tài)。因此，在當今世界，推崇法治國家、建設(shè)法治政府逐漸成為一種潮流。我國也不例外。從1993年黨的十四屆三中全會提出的“各級政府機關(guān)都要依法行政、依法辦事”，到1997年黨的十五大報告中“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”宏偉目標的制定，建設(shè)法治國家上升到我國重要戰(zhàn)略層面。到2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出用10年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標，全國各級政府開始法治政府建設(shè)的探索和嘗試。2008年《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》的頒布，進一步推進了法治政府建設(shè)進程。到2012年黨的十八大的召開，明確將“法治政府基本建成”確定為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的新任務。十八屆四中全會進一步提出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”[1]。

在國家一系列政策的推行下，我國各級政府不斷探索和嘗試建設(shè)法治政府的途徑和評估機制。法治政府建設(shè)，關(guān)鍵在于行政機關(guān)要依法行政，要遵循三個原則：一是行政合理性原則，即行政機關(guān)的行為首先應合法；二是信賴保護原則，即在公民、組織因信賴政府作出的某些政策而進行投資時，行政機關(guān)不能隨意變動更改政策；三是正當程序原則，即行政機關(guān)任何決策、方針、政策的制定，都必須經(jīng)過正當?shù)某绦?，遵循公正、公開、透明的原則。但據(jù)中國政法大學中國法治政府研究院提交的《中國法治政府評估報告（2013）》來看，當前法治政府建設(shè)雖然取得了一些重要成就，但是距離“2020年基本建成法治政府”的目標仍有距離，法治政府的建設(shè)仍面臨種種挑戰(zhàn)。

二、當前法治政府建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）法治觀念尚未形成普遍共識，社會矛盾急劇增多，對政府和社會治理提出挑戰(zhàn)。法治觀念是建設(shè)法治政府的精神基石，強調(diào)的是“以法為治”的思想觀念，即在國家和社會的管理活動中，根據(jù)法律進行治理的思想觀念。當前，我國社會成員總體上法治觀念比較薄弱，守法意識不強，行政人員缺乏法治素養(yǎng)，人治觀念普遍存在，對當前建設(shè)法治政府形成挑戰(zhàn)。個別行政領(lǐng)導存有“權(quán)大于法”的封建思想，為追求政績規(guī)避法律，不能正確處理依法行政和改革發(fā)展的關(guān)系。同時，法治理念的缺失現(xiàn)象還存在于公職人員中間，他們?nèi)狈τ梅ㄖ畏绞胶褪侄位馍鐣艿哪芰?，無法有效依法疏導和處理群體性事件，執(zhí)法人員“選擇性執(zhí)法”，造成執(zhí)法過程和結(jié)果有失公平，導致社會矛盾激化。因此，法治的核心不僅在于用法律約束群眾，更在于用法律約束行政權(quán)力的行使；樹立法治理念的關(guān)鍵不僅在于要求公民守法用法，更在于使行政人員意識到法律對于自身行為的約束和控制。只有行政人員樹立法治觀念，其行政行為在受到外在約束的同時，更有內(nèi)在的自省為保障，法治政府的建設(shè)才會減小阻力。

（二）公民維權(quán)意識增強，社會心理失衡問題出現(xiàn)，對推進法治政府建設(shè)提出挑戰(zhàn)。在當前東西方文化交融的時代大背景下，社會出現(xiàn)了兩個向度的變化：一是群眾的公民意識逐漸覺醒，維權(quán)意識增強，出現(xiàn)強烈的表達欲望、參與熱情和監(jiān)督意識；二是隨著社會價值觀的多元，利益分化，社會心理失衡問題出現(xiàn)，突發(fā)事件急劇增加，這些都為政府社會治理能力提出挑戰(zhàn)。隨著公民意識覺醒，維權(quán)意識增強，他們開始積極行使知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)，但由于缺乏規(guī)則意識、義務觀念和社會責任感，導致一部分公民在表達維護自身利益訴求時，損害了其他公民的合法權(quán)益，對政府依法執(zhí)政設(shè)置了障礙。與此同時，隨著社會發(fā)展，公民生活質(zhì)量提高，但社會貧富差距也隨之拉大。因此，我國公民的幸福指數(shù)并未隨著經(jīng)濟發(fā)展得以提升。反而是隨著社會急劇轉(zhuǎn)型、利益分化，很大一部分人被邊緣化，他們往往會心理失衡，做出報復社會的極端行為，激化社會矛盾。這些都對政府的社會治理能力提出要求。公民意識覺醒無疑是社會進步的重要表現(xiàn)，理性依法維權(quán)也是依法治國的重要內(nèi)容。但是政府在保護公民維權(quán)熱情的同時，必須積極引導和鼓勵他們依法維權(quán)。公民意識的覺醒、社會心理失衡帶來的社會不穩(wěn)定，要求政府必須依法、有效的預防和化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

（三）新興媒體的快速發(fā)展對法治政府建設(shè)帶來新挑戰(zhàn)。在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下，網(wǎng)絡媒體成為公民表達訴求的主要渠道之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前我國手機用戶超過10億人次，網(wǎng)民超過6億人次，微博微信用戶超過5億人次。廣泛使用網(wǎng)絡媒體成為現(xiàn)代公民的重要標簽。21世紀，網(wǎng)絡媒體對政府管理活動的監(jiān)督比其他形式的監(jiān)督更直接、更快速、更有利，但網(wǎng)絡媒體在為公民表達利益訴求提供便利的同時，也增加了政府管理難度。互聯(lián)網(wǎng)的匿名性、靈活性、跨空間地域性為一些別有用心的人隨意撒布不法言論提供便利，導致相當多的網(wǎng)民在面對海量信息的沖擊時無法作出理性判斷，造成網(wǎng)絡群體性事件頻發(fā)。因此，網(wǎng)絡的不安全性使得政府的信用度下降，也對法治政府的建設(shè)提出挑戰(zhàn)。

三、當前法治政府建設(shè)的主要對策

（一）增強公民及行政人員的法治觀念。全面推進依法治國，全民樹立法治理念是關(guān)鍵，全面建設(shè)法治政府，增強行政人員依法行政和依法執(zhí)政的觀念是關(guān)鍵。因此，一方面要加大法制宣傳教育力度。法律的權(quán)威源自于人民的內(nèi)心維護和真心信仰，要大力推動全社會樹立法治意識，法制宣傳教育是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。加大法制宣傳教育力度，提高公民的法治意識，使公民形成法治習慣，最終使“合法”與“不合法”成為全社會的評判標準。另一方面，大力培養(yǎng)行政人員依法行政和依法執(zhí)政的意識和能力。推行法治在我國早已形成共識，黨和國家各級領(lǐng)導干部將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，培養(yǎng)法治思維，運用法治方式推動各項工作已經(jīng)成為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。十八大報告強調(diào)：“要大力提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。”故而各級黨政機關(guān)領(lǐng)導應該帶頭學法、尊法、守法、用法，自覺形成依法辦事的習慣，提升用法律解決問題的能力。同時，各級政府應定期對公職人員開展法律知識的專題培訓，逐步將法律意識、法律思維、法律素養(yǎng)作為干部任職考核的重要內(nèi)容。

（二）提升決策的科學化、民主化和法治化水平。不斷提升政府決策的科學化、民主化和法治化水平，是全面推進法治政府建設(shè)的重中之重。社會矛盾聚集，惡性事件爆發(fā)，在很大程度上與政府的決策關(guān)系緊密。政府作出一個科學的、民主的、具有法治意義的決策，前提必須確保有科學的決策制度、正當?shù)臎Q策程序、公開透明的決策過程以及明確的責任人。而正當?shù)臎Q策程序必須包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論環(huán)節(jié)。因此，在政府機關(guān)內(nèi)部必須建立重大決策合法性審查機制。同時，建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，也是預防重大決策失誤的有效機制，更是防止帶有不負責任、假公濟私色彩的決策出臺的有效機制。再者，各級政府部門應積極推行法律顧問制度，吸收專業(yè)人士，保證法律顧問在決策出臺過程中的重要地位，是提升決策科學化、民主化、法治化的重要路徑。

（三）嚴格文明執(zhí)法，確保法律的有效實施。當前許多社會矛盾和社會問題都是在行政人員的執(zhí)法過程中引發(fā)的。在行政執(zhí)法過程中，由于執(zhí)法人員大多為合同制聘用的協(xié)警，這些協(xié)警自身素質(zhì)不達標，往往可能出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法或敲詐式執(zhí)法。因此，整合執(zhí)法人員隊伍、提升執(zhí)法人員自身素質(zhì)，約束和規(guī)范各行政部門的自由裁量權(quán)，保證整個執(zhí)法過程嚴格、規(guī)范、公正、文明對于建設(shè)法治政府十分重要。隨著中國特色社會主義法律體系的逐步完善，已經(jīng)基本達到有法可依，重在各級行政部門嚴格執(zhí)法。其措施是一要深化行政執(zhí)法體制改革，二是堅持規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過減少層次、整合隊伍、提高效率、合法配置執(zhí)法力量，不斷完善執(zhí)法程序，全面推行執(zhí)法全過程記錄制度，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化量化行政裁量標準，全面落實行政執(zhí)法責任制等做法，積極推行文明執(zhí)法、公正執(zhí)法，以全面推進法治政府的建設(shè)。

（四）建立多元暢通的公眾表達訴求渠道。網(wǎng)絡作為被公眾廣泛使用的新媒體，在滿足公眾表達需求的同時，還存在著許多不安全、不合法因素。因此，政府應該積極規(guī)范網(wǎng)絡秩序，開通合法的網(wǎng)絡平臺，使公眾能夠理性合法的表達其利益訴求。同時，要公平公正推進政務，不僅要加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設(shè)，還要建立暢通的信訪渠道，如多地實施的市長開放日、市長免費熱線等。通過這些方式疏通公眾表達渠道，及時了解公眾訴求，解決公眾問題，避免群體性惡性事件的發(fā)生，對于推進法治政府建設(shè)具有重要的意義。

[1]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報[N].人民日報，2014-10-24.

[2]中國法治政府評估課題組.中國法治政府評估報告（2013）[J].行政法學研究，2014（1）.

[3][英]戴維·M·沃克.牛津法律大辭典[Z].李雙元，等譯.北京：法律出版社，2003.