王洪剛

（揚(yáng)州大學(xué) 社會(huì)發(fā)展學(xué)院，江蘇·揚(yáng)州 225009；阜陽師范學(xué)院，安徽·阜陽 236000）

一、區(qū)村制的歷史沿革

歷史上，國(guó)家的權(quán)力只到達(dá)縣級(jí)行政單位，地方的大戶或者士紳掌握著縣以下行政單位的大權(quán)。后來，隨著歷史的演進(jìn)和社會(huì)的變革，尤其是經(jīng)歷了清朝末期巨大的變化，全國(guó)上下的行政結(jié)構(gòu)也不同于以往，有了很大變化，值得注意的是，這時(shí)候縣以下的行政單位更加細(xì)化。根據(jù)1907年清政府頒發(fā)的文件，縣以下又設(shè)置了區(qū)，每區(qū)有區(qū)官，負(fù)責(zé)巡警等相關(guān)事宜。隨后，又在縣以下設(shè)置了城、鎮(zhèn)等行政單位，欲將推行地方自治。然而，還沒有來得及具體制定詳細(xì)方案并予以實(shí)施，清王朝就已煙消云散了?？偟膩碚f，在民國(guó)時(shí)期，對(duì)于地方政權(quán)構(gòu)建來說，“區(qū)”的設(shè)置意義重大，對(duì)后來也產(chǎn)生了巨大影響?？v觀歷史，地方行政的構(gòu)建發(fā)生了很多變化，然而，縣的設(shè)置卻是根深蒂固，沒有發(fā)生改變。及至民國(guó)，縣以下又有區(qū)、鄉(xiāng)等行政單位的細(xì)化。在這之中，意義最為深遠(yuǎn)的是區(qū)的設(shè)置。這一行政單位由人進(jìn)行具體規(guī)劃，并非自然行政組織。從具體情況來看，自出現(xiàn)以來，不管是從管轄人口數(shù)量上，還是從管轄面積上，甚至是從定性上看，區(qū)始終處于不斷變化之中。

辛亥革命后，“區(qū)”這一行政組織正式形成。出于提高這一行政組織“合法性”的目的，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者不僅廢除了省、縣自治，而且還頒布了《地方自治試行條例》，根據(jù)該條例，整個(gè)中國(guó)都以區(qū)為單位實(shí)施自治。從數(shù)量上看，各縣下區(qū)的數(shù)量最低不少于4個(gè)，最多不超過6個(gè)。當(dāng)前，現(xiàn)在該條例已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，不復(fù)存在，但是區(qū)的設(shè)置卻得以保存，開啟了我國(guó)行政組織規(guī)劃的新篇章。

南京政府成立后，在《建國(guó)大綱》和其他相關(guān)法規(guī)的指導(dǎo)下，全中國(guó)開始實(shí)行地方自治。時(shí)任內(nèi)政部長(zhǎng)的閻錫山在區(qū)村制的基層上進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，開始在整個(gè)中國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模進(jìn)行鄉(xiāng)村行政機(jī)制的建設(shè)。在這期間，根據(jù)施行具體效果和不同地區(qū)的具體情況，進(jìn)行了多次修正和調(diào)整，力圖使鄉(xiāng)村政權(quán)自治的構(gòu)建更為完善。1928年，按照國(guó)民黨的規(guī)定，縣下設(shè)四級(jí)，分別為區(qū)一村、 里一閭一鄰。次年又進(jìn)行了修訂，村被鄉(xiāng)取代，而里被鎮(zhèn)取代。及至1930年，國(guó)民黨政府又進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整，規(guī)定了縣以下可設(shè)置的區(qū)的具體數(shù)量和行政面積的大小。根據(jù)當(dāng)時(shí)政府的規(guī)定，分區(qū)工作完畢后，將進(jìn)行一區(qū)之長(zhǎng)的任命，同時(shí)構(gòu)建區(qū)公所。具體來說，作為縣以下的地方自治單位，區(qū)同時(shí)輔助下級(jí)行政組織。對(duì)區(qū)長(zhǎng)的任命或者罷免都由區(qū)民大會(huì)完成，召開頻率為每年一次，在每年的大會(huì)上對(duì)自治事宜和公約進(jìn)行創(chuàng)制和復(fù)決。區(qū)公所為其行政機(jī)構(gòu)，區(qū)長(zhǎng)掌握行政大權(quán)對(duì)本區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。至于區(qū)長(zhǎng)的誕生方式，則是通過選舉來完成，每個(gè)公民都享有選擇的權(quán)利。在接受選舉之前，區(qū)長(zhǎng)必須通過省民政廳的訓(xùn)練和考察，最終才獲有一定資格，接受公選。一旦發(fā)生區(qū)長(zhǎng)觸犯法律、不履行相關(guān)責(zé)任的現(xiàn)象，該區(qū)縣長(zhǎng)需提請(qǐng)省府，對(duì)其進(jìn)行罷免。從當(dāng)時(shí)的情況來看，區(qū)公所是農(nóng)村地區(qū)基本的行政機(jī)構(gòu)，縣級(jí)的政策和精神都要經(jīng)過它進(jìn)行傳達(dá)，與此同時(shí)，下級(jí)的各項(xiàng)事宜也需要通過它方可提請(qǐng)縣政府。1934年，國(guó)民黨又適時(shí)調(diào)整，在縣行政機(jī)制的基礎(chǔ)上推行兩級(jí)制，縣和鄉(xiāng)分別為不同級(jí)，在一定程度上可以說，傳統(tǒng)的五級(jí)制已經(jīng)被兩級(jí)制取代。

1939年，當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨政府針對(duì)區(qū)的設(shè)置等相關(guān)問題，又出臺(tái)了新綱要，規(guī)定存在其他特殊情況時(shí)尤其是當(dāng)縣的管轄面積太大的情況下，可以分區(qū)設(shè)署。按照該綱要，區(qū)已經(jīng)突破了政權(quán)層級(jí)范疇，成為縣政府的輔助組織，上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)督促并指導(dǎo)縣以下的行政單位處理各項(xiàng)自治和行政事宜。作為與鎮(zhèn)同級(jí)的行政單位，鄉(xiāng)成為縣以下的唯一的行政單位。鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的區(qū)別在于人口密集程度的不同，即人口密集的地方為鎮(zhèn)，稀疏的地方為鄉(xiāng)。

對(duì)于地方行政體系來說，設(shè)治局和縣屬于同一級(jí)別，而且這個(gè)組織具有一定的特殊性，有別于其他行政組織。一般來說，它主要存在于少數(shù)民族密集的偏遠(yuǎn)地區(qū)。因?yàn)檫@些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)十分不發(fā)達(dá)，縣的設(shè)置無法滿足管制需要，因此，就有了這一行政組織的設(shè)立。

二、民國(guó)時(shí)期新疆區(qū)村制度產(chǎn)生的原因

按照《建國(guó)大綱》的規(guī)定，中央和縣之間設(shè)置省，起到上傳下達(dá)的作用。與此同時(shí)，按照《縣組織法》 的要求，新疆不再實(shí)行“道區(qū)制”，轉(zhuǎn)而實(shí)行省、縣制。然而，鑒于該地區(qū)的情況較為特殊，形勢(shì)十分復(fù)雜，根據(jù)金樹仁的意見，該地區(qū)地域?qū)拸V，交通條件差，中央的政策與法律文件傳達(dá)難度較大，所以，應(yīng)保留政長(zhǎng)制。他曾向當(dāng)時(shí)的南京政府陳述了該地區(qū)不宜實(shí)施《縣組織法》的具體原因。第一，該地區(qū)地域?qū)拸V，區(qū)內(nèi)各行政單位離省府較遠(yuǎn)，其距離甚至超出了內(nèi)地的幾個(gè)省份長(zhǎng)度之和，如果沒有足夠的人員進(jìn)行管理、監(jiān)督，就失去了行政效應(yīng)；第二，該地區(qū)與眾多國(guó)家接壤，各埠都有蘇聯(lián)和英國(guó)的領(lǐng)事，考慮到外交事務(wù)的特殊性，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，該地區(qū)不同區(qū)的行政長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任特派員，負(fù)責(zé)與蘇聯(lián)進(jìn)行外交事項(xiàng)的交涉，這已經(jīng)成為一項(xiàng)傳統(tǒng)被固定下來，如果發(fā)生了行政設(shè)置的變更，就會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)外交事宜出現(xiàn)暫停的局面，帶來不便；第三，從新疆地區(qū)的具體情況看，不僅司法經(jīng)費(fèi)缺乏，而且缺乏專業(yè)隊(duì)伍和人才，因此，法院的構(gòu)建任務(wù)艱巨，難度較大，對(duì)此，短時(shí)間內(nèi)出于解決現(xiàn)行問題的角度，新疆地區(qū)的縣政府承擔(dān)了解決民刑訴訟的責(zé)任。如果發(fā)生了行政組織的變化，就會(huì)造成諸多不便。在充分考慮了金樹仁的意見后，南京政府在1929年同意了這一提議，新疆的行政區(qū)得以保留，依舊實(shí)行省、道、縣的體制。1930年，省、縣兩級(jí)制被批準(zhǔn)在全中國(guó)范圍內(nèi)予以施行。值得注意的是，雖然新疆能夠?qū)Φ佬姓^(qū)進(jìn)行保留，但是該地區(qū)內(nèi)的8個(gè)道仍然被改為8個(gè)區(qū)。哈密因?yàn)榫嚯x迪化較遠(yuǎn)，因此，該地區(qū)的統(tǒng)治者哈密回王在很大程度上一手獨(dú)攬大權(quán)，在哈密地區(qū)推行札薩克制，使該制度根深蒂固，不可撼動(dòng)。然而，值得注意的是在哈密地區(qū)，那些農(nóng)民和農(nóng)奴早已受夠了回王的剝削與壓制，怨氣沖天，一致同意擺脫回王的統(tǒng)治，由哈密縣代為管理。在充分考慮了民意和自身利益的基礎(chǔ)上，金樹仁最終決定實(shí)行“土司改流”。

為了使其王爵能夠世世沿襲，哈密王僅其采地，面積巨大，占據(jù)全縣的“半壁江山”。傳統(tǒng)上，哈密回王將該地區(qū)的人口劃分為13蘇木或者12堡，管理者往往是回部頭目。具體來說，在這13個(gè)蘇木中，每蘇木有150戶人家，每一蘇木都有一個(gè)負(fù)責(zé)人。在司法方面，也做了相關(guān)規(guī)定：哈密回王負(fù)責(zé)審判，情況不嚴(yán)重的處以棍棒的刑罰，而嚴(yán)重的則被拘禁于暗室。另外，哈密回王資產(chǎn)眾多，擁有眾多的牛馬、駱駝和羊，金錢無數(shù)，都藏在地下。即便如此，在哈密地區(qū)，回王還是不斷加重稅賦，這造成了該地區(qū)農(nóng)民和農(nóng)奴巨大的壓力，生活困苦，多次申請(qǐng)土司改流，都沒有如愿。1930年，沙木胡索特過世后，聶孜爾掌握政權(quán)，打算繼續(xù)施行暴政。然而這時(shí)，風(fēng)起云涌，大批民眾借機(jī)又提出土司改流的訴求，呼聲巨大，強(qiáng)烈要求由政府進(jìn)行管制，廢除王制。當(dāng)時(shí)掌管該地區(qū)軍事的師長(zhǎng)劉希順應(yīng)民意，向上級(jí)提出了廢除王公封號(hào)、土司改流的建議。與此同時(shí)，對(duì)哈密回王執(zhí)政情況和該地區(qū)民意了如指掌的鄧承昭基于削減回王勢(shì)力、提高稅收的目的，更是提出了“收回采地，土司改流”的建議。雖然遭受了大批民眾的反抗，又有劉希順和鄧承昭相關(guān)建議的提出，當(dāng)時(shí)的執(zhí)政者聶孜爾仍然不愿配合，放棄政權(quán)，轉(zhuǎn)而向金樹仁尋求幫助。不料，雖然表面上金樹仁答應(yīng)為其提供幫助，暗地里卻支持劉希順和鄧承昭，順應(yīng)民意，推行土司改流，并把哈密分為三縣，最終王公制退出歷史舞臺(tái)，哈密的政權(quán)管理更加富有現(xiàn)代意義。

三、民國(guó)時(shí)期新疆區(qū)村制的內(nèi)涵和落實(shí)過程

在管理新疆的幾年中，金樹仁在很大程度上繼承了楊增新的管理方法，取得了一定成績(jī)。但是不可否認(rèn)的是，論膽識(shí)智慧，魄力才干，他卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如楊增新。當(dāng)時(shí)的甘肅省主席劉郁芬也認(rèn)為金樹仁和楊增新相比相差太多，怕因?yàn)榻饦淙什拍懿粔驅(qū)е滦陆皬拇硕嗍?。”縱觀歷史，可以說，區(qū)存制存在歷史較短，但是正是這存留的短暫片刻讓新疆人民有所希冀。從整體上看，新疆地區(qū)的區(qū)村制建設(shè)包含了兩個(gè)階段，分別是準(zhǔn)備和實(shí)施階段。

（一）準(zhǔn)備階段

1933年春天，盛世才領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)，獲得了新疆地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。出于穩(wěn)定政權(quán)的角度，在綜合考量了新疆地區(qū)具體情況的基礎(chǔ)上，他牢牢地把握住了時(shí)機(jī)，經(jīng)濟(jì)和政治等各個(gè)方面施行了整改。1934年，《改進(jìn)地方自治原則》的出臺(tái)在很大程度上為盛世才更好地落實(shí)區(qū)村制度提供了支持。在經(jīng)歷了1934年的政變后，盛世才決定在新疆實(shí)行自治，提高新疆地區(qū)人民的民權(quán)意識(shí)和智能。與此同時(shí)，決定在將來實(shí)行人民公選，并且“由縣政府轉(zhuǎn)呈民政廳委任”，以這種方式為人民提供了參與政治的機(jī)會(huì)，提高其自治水準(zhǔn)，一同協(xié)助政府搞好新疆的建設(shè)工作。對(duì)此，新疆曾在施政綱領(lǐng)中第一次提出這樣的發(fā)展任務(wù)：“調(diào)查戶口，確定戶籍，以謀建設(shè)”，該項(xiàng)任務(wù)的制定看似簡(jiǎn)單，卻在很大程度上為區(qū)村制度做足了宣傳工作。最終，“三年計(jì)劃”完成后，區(qū)村制度在新疆地區(qū)得到了較為徹底的落實(shí)。

1934年后，整個(gè)新疆地區(qū)社會(huì)有所穩(wěn)定。當(dāng)時(shí)，出于自身利益的考慮，蘇聯(lián)調(diào)整了其遠(yuǎn)東政策，在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)對(duì)新疆虎視眈眈，想方設(shè)法想要將其納入囊中，擴(kuò)大自己的版圖。這時(shí)候，想要獲得蘇聯(lián)支持的盛世才為巴結(jié)蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人，制定了親蘇的相關(guān)政策，以此示好。在獲得了該國(guó)和共產(chǎn)黨的支援后，他開始先后在新疆實(shí)行了兩個(gè)“三年計(jì)劃”，并決定在1944開始實(shí)行第三個(gè)“三年計(jì)劃”。但是此時(shí)，形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，新疆地區(qū)又開始出現(xiàn)動(dòng)蕩，第三個(gè)“三年計(jì)劃”遭遇重創(chuàng)，無法繼續(xù)施行。

從1937年到1939年，新疆開始實(shí)行第一個(gè)“三年計(jì)劃”。通過民眾大會(huì)，盛世才讓新疆人民接受了民主思潮的洗禮，讓他們看到了民主的希望。特別是三全大會(huì)的召開，取得了較大的成果，不僅制定了有關(guān)文化和政治的24條提議，而且提出了對(duì)民主進(jìn)行訓(xùn)練和提高民眾民主意識(shí)的具體建議。值得注意的是，該會(huì)議并未對(duì)區(qū)村制度的構(gòu)建進(jìn)行討論。所以，作為結(jié)果，在這一時(shí)期的新疆依舊實(shí)行區(qū)莊制。直到后來到了1940年，開始實(shí)行第二個(gè)“三年計(jì)劃”后，區(qū)村制度才在新疆得到了大力推行。在1940至1942年間，基層自治的相關(guān)方案和施行手段得到了不斷調(diào)整，逐步完善，民眾對(duì)其十分認(rèn)可。就具體方案來說，主要有“厘定地方制度”和“籌劃地方自治”。

第一，厘定地方制度。新疆的地域本來就十分寬廣，加之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口越來越多，少數(shù)民族的生活習(xí)慣有所改變，因此，實(shí)行縣制迫在眉睫，設(shè)置縣政委員會(huì)也成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，國(guó)民政府提供了財(cái)力支持，新疆地區(qū)的各縣成立了縣政委員會(huì)。從作用上看，這些委員會(huì)主要發(fā)揮了上傳下達(dá)的作用，意義重大。除了縣的增設(shè)，區(qū)村二級(jí)制度也得到了落實(shí)。

第二，籌劃地方自治。1940年，政府同意在新疆地區(qū)實(shí)行地方自治，縣、區(qū)和鄉(xiāng)的劃分也已經(jīng)完成，區(qū)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所分別負(fù)責(zé)區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作，成為自治機(jī)構(gòu)。1941年，這些各縣舉辦了培訓(xùn)班，培訓(xùn)對(duì)象為區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)政人員，培訓(xùn)期限為一年。1942年，各項(xiàng)選舉工作完成，區(qū)民大會(huì)以及參議會(huì)的組建工作也取得了一定進(jìn)展。與此同時(shí)，信用合作社建立，在很大程度上有利于新疆人民更好地從事生產(chǎn)工作，為其提供了較大幫助。在部分游牧地區(qū)，尚未進(jìn)行行政區(qū)域的劃分，省政府則借鑒了這些少數(shù)民族的行政傳統(tǒng)，分別在哈薩克族和蒙古族進(jìn)行了人員的任命，使其承擔(dān)了相應(yīng)職責(zé)。

（二）實(shí)施階段

在第二個(gè)“三年計(jì)劃”實(shí)施的過程中，區(qū)村制度的各項(xiàng)工作已經(jīng)到位?；仡櫄v史，最后在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，新疆地區(qū)真正完成了民主性質(zhì)的基層組織的構(gòu)建。1938年，毛澤民因身體病痛需要前往蘇聯(lián)，中間經(jīng)過新疆之時(shí)受到了新疆當(dāng)時(shí)的執(zhí)政者盛世才的熱情招待。后來中共同意了盛世才的請(qǐng)求，毛澤民得以在新疆任職。在擔(dān)任新疆民政廳任職期間，毛澤民走入基層，全面地了解和把握了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)民眾的需求進(jìn)行了總結(jié)，在工作之中大量借鑒了延安解放區(qū)的民主做法，取得了一定成效。與此同時(shí)，他還起草了《新疆省區(qū)、村制組織章程》，經(jīng)批準(zhǔn)，予以施行?？偟膩碚f，該章程主要涉及到了選舉方式、經(jīng)費(fèi)的規(guī)定、會(huì)議的舉辦和獎(jiǎng)懲辦法等相關(guān)規(guī)定。例如，在組織上，除了縣以外，還設(shè)置了區(qū)和村，區(qū)公所由區(qū)長(zhǎng)承擔(dān)主要的管理責(zé)任，辦事員協(xié)助其工作，若出現(xiàn)特殊情況如人口規(guī)模太大時(shí)，還設(shè)置了副區(qū)長(zhǎng)協(xié)同工作，對(duì)于村來說，村公所由村長(zhǎng)承擔(dān)主要的管理責(zé)任，村代表承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，人數(shù)為千人左右。在選舉上，根據(jù)不同村子人口數(shù)量的不同開展村長(zhǎng)的選舉工作，主要從辦事是否公正、是否能受到民眾認(rèn)可的角度對(duì)村長(zhǎng)是否有資格擔(dān)任村長(zhǎng)進(jìn)行考核，村長(zhǎng)一般在村代表中誕生，由代表互相選舉。而區(qū)級(jí)的人員主要由村代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。從經(jīng)費(fèi)上看，具體的規(guī)定也得到了細(xì)化，十分詳細(xì)，對(duì)區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)和游牧區(qū)長(zhǎng)的待遇都進(jìn)行了具體規(guī)定?？偟膩碚f，該章程貼合了當(dāng)時(shí)新疆地區(qū)發(fā)展的實(shí)際，規(guī)定具體有效，可行性較強(qiáng)，較為完善、全面，在新疆地區(qū)的民主政治進(jìn)程中有著十分重要的地位，發(fā)揮了重要作用，極大地推進(jìn)了該地區(qū)區(qū)村制度的貫徹和落實(shí)。

《章程》頒布后，《新疆日?qǐng)?bào)》發(fā)表了社論，對(duì)其實(shí)施的必要性和可行性進(jìn)行了具體的分析和論證。根據(jù)該社論，落實(shí)區(qū)村制度有利于發(fā)展民主政治，拓寬民主范圍。與此同時(shí)，值得注意的是，當(dāng)時(shí)的中國(guó)正處于水深火熱的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，民主政治的構(gòu)建也能能夠極大地配合抗戰(zhàn)工作。社論號(hào)召所有新疆人都應(yīng)參加民主選舉，通過自己的手選舉出優(yōu)秀人才，尤其是那些區(qū)長(zhǎng)和村長(zhǎng)，應(yīng)具有高漲的工作熱情，較高的自覺性和工作能力，能夠更好地為新疆建設(shè)服務(wù)。

[1]中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)政策研究室等組編.新疆牧區(qū)社會(huì)[M].北京：農(nóng)村讀物出版社，1988：470.

[2]新疆社會(huì)科學(xué)院歷史研究所.新疆簡(jiǎn)史（第三冊(cè)）[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，1987：274.

[3]蘇北海，黃建華.哈密、吐魯番維吾爾王歷史[M].烏魯木齊：新疆大學(xué)出版社，1993：130.