肖海霞

（陜西理工學院 經(jīng)法學院，陜西·漢中 723100）

黨的十八大在論及社會保障建設時，提到在建設社會保障體系方面，要以公平性、流動性以及可持續(xù)性作為建設重點，并在此基礎上建成城鄉(xiāng)居民全覆蓋的社會保障體系。這也是政府第一次將流動性建設納入到社會保障中。流動性社會保障，既包括制度建設也包括具體的服務供給。由于少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村一般地處偏僻，且人口呈分散居住狀態(tài)，加之交通不便，因此，其在公共服務方面更加需要流動性的服務，這樣的服務體系才能夠讓我國的社會保障體系在民族地區(qū)發(fā)揮出更好的效用。本文主要從流動性公共服務角度出發(fā)，對我國少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的公共服務提出構建流動性社會服務的制度構想，從而為解決我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障問題提供有益的參考與指導。

一、我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障服務的特點

受歷史、地理條件等諸多因素的影響，致使我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村大多處于山嶺地帶，這些地帶不僅交通建設滯后，人口居住也較為分散，這一現(xiàn)狀也決定了在為該地區(qū)農(nóng)村社會服務對象提供服務時，要具有流動性。因而，相關服務部門應該針對這種特殊的服務需求而建構相應的流動性公共服務制度。

（一）流動性公共服務的內涵

公共服務是流動性公共服務得以存在的前提和基礎。因此，要想理解流動服務，就應當了解公共服務的內涵及其特點。公共服務主要是由政府通過公權力的運用而調動各種社會資源，為社會大眾提供公共產(chǎn)品或公共服務，從而滿足大眾的公共需求，并維護其合法權益。政府提供公共服務的動機是希望能夠從整體上提高全體國民的生活水平和生活品質。由此可見，公共服務又具有非營利性、政府主導以及公共性等特征。

我國少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村社會有著較為特殊的自然環(huán)境與政策環(huán)境，因此，少數(shù)民族地區(qū)政府在公共服務的提供上，除了要滿足一般性公共服務的條件外，還需要具備流動性的特點，即要為少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村提供流動性的公共服務。流動性公共服務是針對傳統(tǒng)公共服務的提供方式而提出的，我國傳統(tǒng)的公共服務提供方式往往是被動的，即群眾到政府辦公點去申請辦理自己所需的服務，而政府工作人員也只在辦公室和服務大廳辦理業(yè)務；流動性公共服務要求政府工作人員主動走出辦公樓，深入基層，為群眾提供上門式服務，從而使群眾享受到更加便捷的服務，而且這對交通不便的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村來說尤為重要。政府提供定時、定期的流動性公共服務不僅能夠降低服務對象的辦事成本，為其提供便利，而且還拉近了政府與群眾之間的距離，促使政府真正向服務型政府轉變。

（二）我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村公共服務的流動性特征

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占我國人口總數(shù)的一半以上，因此，農(nóng)村社會保障工作也就顯得十分重要。就我國少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村社會保障工作而言，除了具有公共服務的一般特征之外，自身的獨立性決定其還要具有流動性的特點。

一是公共服務的對象具有流動性。改革開放之后，我國的流動人口群體快速膨脹，據(jù)相關機構統(tǒng)計，我國現(xiàn)有流動人口的數(shù)量已經(jīng)接近3億人，而且伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)深入，這一數(shù)字還會再次上升。而在這些流動人口中相當一部分便是來自民族地區(qū)農(nóng)村。面對人數(shù)不斷增多的流動性群體，我國也先后出臺了具有針對性的社會保障措施。如在養(yǎng)老保險服務上，我國許多地區(qū)都針對流動性非常大的農(nóng)民工群體而制定了各自不同的養(yǎng)老保險策略，結合自身的實際情況分別將其納入到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之中，更為重要的是各地出臺了不同養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)辦法，這也充分體現(xiàn)了我國社會保障的流動性。

二是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會服務項目的流動性。到目前為止，我國的農(nóng)村社會保障服務幾乎涵蓋了包括保險、救助在內的諸多領域。在具體的執(zhí)行過程中，如果要想將各項服務都落實到實處的話，除了要嚴格貫徹、執(zhí)行一些基本原則以外，還要融入靈活性的服務理念，做到因人而異、因地制宜。因此，在為我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村提供社會保障公共服務的過程中，應該積極嘗試構建具有流動性的保障體系，以此來滿足群眾的需求。

（三）少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障公共服務的流動性供給

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村特殊的環(huán)境使其需要流動性公共服務，因此，政府在制定社會公共服務政策時需要體現(xiàn)出流動性的特點，要根據(jù)政策的具體實施地域來提供一些流動性的、符合地域需求的公共服務或產(chǎn)品。在提供公共產(chǎn)品或服務的過程中，應該以便民為原則，改變以往只在辦公室里辦理業(yè)務的方式，可以根據(jù)服務對象的實際情況創(chuàng)新辦公方式，主動走到基層去為村民提供服務，體現(xiàn)出社會保障服務的流動性。

改革開放之前，受多方面因素的影響和限制，農(nóng)村人口向城市流動的障礙比較多，規(guī)模也比較小。包括少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村在內的廣大地區(qū)對于流動性社會保障服務并沒有強烈的需求。改革開放后，我國的流動人口數(shù)量開始不斷增加。調查數(shù)據(jù)顯示，1993年，我國的農(nóng)民工數(shù)量僅為0.02億，但到了2008年，這一群體的人口數(shù)量增長至1.4億，2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國的流動人口數(shù)量為2.61億。由此可見，從改革開放至今，我國的流動人口數(shù)量可以說是呈幾何倍數(shù)增長，這也就產(chǎn)生了巨大的流動性公共服務需求，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障性公共服務的流動性制度設計也應運而生。

二、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障公共服務的流動性現(xiàn)狀

（一）社會保險方面

社會保險是一項具有強制性的保險制度，主要是針對那些失去工作崗位，或者因健康問題喪失勞動能力的群體，并盡可能地為他們提供一定經(jīng)濟補償?shù)纳鐣贫取Ｆ渌w的內容主要包括醫(yī)療、教育、失業(yè)、工傷、生育以及養(yǎng)老等多個領域。而政府在其中則承擔著社會保險制度的提供者和社會保險制度的承擔者的雙重身份。在我國少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會制度的構建過程中，政府應該充分意識到該地區(qū)的實際情況，盡可能地為農(nóng)村參保對象提供更加快捷、方便的社會保障服務。因此，在我國少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的管理中，相關機構應在設計與制定制度的過程中考慮到流動性的需求，這樣才能夠適應農(nóng)民的實際情況，使其享受到社會發(fā)展的成果。但目前，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的社會保險在實際服務過程中是缺乏流動性的，如在農(nóng)村醫(yī)療保險“新農(nóng)合”項目中，農(nóng)民在治療過程中是無法享受保險報銷的，而是要先自己墊付醫(yī)療費用，治療完成后農(nóng)民需要帶著醫(yī)院的交費發(fā)票、醫(yī)療診斷證明等材料去鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級相關機構辦理費用報銷，之后才能領取保險金。但對少數(shù)民族農(nóng)村來說，他們一般距離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府較遠，加之當?shù)剜l(xiāng)村交通不便，如果報銷的金額較低，農(nóng)民很可能因為過高的交通成本和復雜的程序而放棄享受自己應有的保險權利。許多地區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)放上，一般都是將養(yǎng)老金通過銀行發(fā)到參保農(nóng)民的銀行賬戶中，農(nóng)民要想真正取得養(yǎng)老金，必須到城鎮(zhèn)銀行營業(yè)網(wǎng)點去取，過程的不便利也降低了農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的積極性。在這種情況下，如果政府在社會保險供給上提供流動性服務，便能夠減少農(nóng)民享受權益所需要付出的成本，提高其參保的積極性，也有利于更好地實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權益。

（二）社會救助方面

社會救助是維護社會穩(wěn)定的一項重要社會保障措施，一般是政府通過財政撥款的方式對陷入生存困境的個體提供幫助。在農(nóng)村，社會救助主要體現(xiàn)為五保戶供養(yǎng)、災害救助以及低保制度三項。盡管每一種社會救助都有其救助條件，但對于少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村來說，提供流動性服務是其共同的需求。提供流動性的社會救助服務不僅能夠讓民族地區(qū)經(jīng)濟困難的農(nóng)民最快地獲得救助，其還能夠降低農(nóng)民享受救助所付出的成本，這也讓政府有限的社會救助資源效用最大化。

但在少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的社會救助上，我國依然缺乏流動性服務。如在低保資格的確定時，相關部門是在辦公室內接受申請辦理，并沒有進入基層核實申請救助者的真實經(jīng)濟情況，這也導致低保救助的辦理效率不高且存在救助不實的情況。在災害救助過程中，一部分較為緊急的救災資金一般能夠直接發(fā)放，通過流動性服務讓災民第一時間獲得物質保障，但是用來進行災后地區(qū)重建的各種物資往往需要災民去縣級相關部門領取。

（三）社會福利方面

社會福利是指國家為了改善國民的生活水平而采取的一項基本的社會保險制度。主要包括發(fā)放福利津貼、提高社會福利、興建福利設施等多種措施。但受限于我國整體的發(fā)展水平，國家并不能真正為全體國民提供理論上的福利服務，我國將福利服務的對象側重于婦女、兒童、老年人以及殘疾人等弱勢群體身上。對于少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村來說，政府只有提供流動性的福利服務，其才能夠最大限度的享受到國家這一公共服務。但實際上在福利制度的設計上，我國缺乏流動性制度設計。如我國有對60歲以上的老年人提供老年津貼的制度，目前這一政策的貫徹大都是由村干部去領取本村老人的全部津貼，之后再發(fā)放給村里符合條件的老人，但對于老人來說，由于缺乏對老年津貼的發(fā)放方式以及發(fā)放標準等信息的了解，對自己所享有的合法權益又知之甚少，致使自己的福利待遇經(jīng)常被他人挪用、冒領情況的出現(xiàn)。如果政府能夠為民族地區(qū)農(nóng)村提供流動性福利服務，定時深入農(nóng)村，將老年津貼直接送到老人手中，那么便會大大減少老年人合法權益受侵害的可能性。在對殘疾人的社會福利供給上也存在流動性服務缺失的問題，殘疾人本身在行動上就存在不便，若沒有流動性公共服務，便很難享受到國家制定的各項福利政策。

三、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村流動性社會保障公共服務的制度構建

（一）創(chuàng)新工作理念

公共服務的內容既可是物質的，也可是精神的，其提供服務的方式有動態(tài)的也有靜態(tài)的。對社會保障性公共服務而言，不同的服務內容和地區(qū)對公共服務的需求方式也有所不同。具體到少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村，除了需要那些穩(wěn)定的、制度化的公共服務之外，政府相關部門還需要提供靈活的流動性服務。在社會保障方面提供流動性服務是符合少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的實際情況的，政府應該將提供流動性服務作為農(nóng)村社會保障服務工作的新理念。

（二）構建流動性公共服務機構

農(nóng)村社會保障公共服務機構主要是指由政府創(chuàng)辦，為農(nóng)村全體居民提供的各類社會保障類服務的組織或機構。主要包括社會保險經(jīng)辦機構、就業(yè)和人才服務機構以及社會保障待遇等。要想少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村居民的各項合法權益得到真正的落實，政府的各類社會保障服務機構需要根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的實際情況而制定流動性的工作制度，將社會保障服務直接送到農(nóng)村去，讓農(nóng)村居民更加便捷地享受到政府提供的公共性服務，這既能夠讓社會公共服務機構在農(nóng)民中樹立起公信力，也能夠促進農(nóng)村社會的發(fā)展。如在農(nóng)村實施的“新農(nóng)合”與“新農(nóng)?！保诶U費和參保的過程中，農(nóng)民都需要攜帶相關證件與材料到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門去辦理，這需要花費較高的交通成本與時間成本才能夠享受到服務。如果政府社保機構能夠提供流動性服務，進入農(nóng)村為居民辦理參保、繳費等業(yè)務，就能夠為農(nóng)民帶來極大便利。在各項待遇、保險金的發(fā)放上，如果改變以往農(nóng)民需要到城鎮(zhèn)去領取保險金的方式，而由社保機構定期進村為農(nóng)民發(fā)放保險金，這也必然是一項真正服務農(nóng)民的措施。就業(yè)和人才服務機構也可以進入鄉(xiāng)村，組織農(nóng)村的剩余勞動力進行技術培訓，這能夠促使進城務工的農(nóng)民進入城市后順利找到工作。

（三）構建流動性公共服務項目

社會保障公共服務項目是指政府在社會保障領域為了貫徹各種社會保障政策而采取的具體執(zhí)行措施。如開展就業(yè)培訓項目、各類社保項目等。各類社會保障服務制度的設立以及機構的成立為少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民享受社保服務提供了基礎與平臺，而各類公共服務項目可以說是為農(nóng)村居民合法權益的實現(xiàn)提供了具體路徑。要想這些公共服務項目在少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村得到貫徹和執(zhí)行，政府供給機構在項目設計時便應該考慮到流動性因素。隨著網(wǎng)絡的普及和通訊技術的發(fā)展，政府可以利用這些技術設計一些流動性服務項目，讓農(nóng)村居民不受地點的限制而享受社會保障服務。如在就業(yè)服務項目中，政府可以建立有關就業(yè)信息的網(wǎng)站，將就業(yè)政策以及招聘信息等發(fā)布在網(wǎng)站上，改變以往只將就業(yè)信息粘貼在就業(yè)機構辦公室展板上的信息展示方式，這讓農(nóng)民可以不必到指定地點便能夠查看相關就業(yè)信息。此外，在社保服務項目上，政府還可以參照銀行系統(tǒng)銀聯(lián)卡的服務理念為每一位參保農(nóng)民開通社?？?，這樣農(nóng)民可以憑借社?？ㄔ诟鞯厣绫C構辦理各類社保業(yè)務，這種服務也賦予了我國的社保服務以更大的流動性和便捷性，進一步提升了少數(shù)民族地區(qū)的社會保障服務質量。

少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村特殊的地理環(huán)境需要實施流動性的社會公共服務。在實施過程中，政府應該根據(jù)服務對象的需求提供多樣化的服務方式，只有這樣才能滿足他們的需求，使居民的合法權益得到切實保護，切實享受到我國社會保障性公共服務改革所帶來的實惠。基于此，在社會保障制度的設計、制定與管理中，我國少數(shù)民族地區(qū)應不斷創(chuàng)新社會保障公共服務方式，讓農(nóng)民享受到社會保障的流動性公共服務，這將進一步完善我國的農(nóng)村社會保障制度。

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