劉 鍇

（重慶電子工程職業(yè)學院財經學院，重慶 401331）

一、環(huán)境稅費的理論基礎

（一）經濟學理論基礎

用征稅方式將外部性內部化的理論最初就是用來解決環(huán)境污染問題的，這種稅又被稱為庇古稅（Pigouivain tax）。當污染者對環(huán)境造成了損害時，應當征收等于該污染者生產產品所造成的外部損害，使得稅收剛好可以彌補外部成本。即污染者必須對其污染活動支付稅款，稅額等于負的外部性活動對其他經濟行為者造成的外部成本。

從20世紀中期開始，西方國家就開始利用庇古稅規(guī)制工業(yè)化帶來的負面效果。多年的探索和實踐證明，利用稅收手段治理環(huán)境可以取得明顯的社會效果，并使環(huán)境污染問題得到有效控制。以美國為例，根據經合組織的一份報告顯示，美國政府通過對氟氯烴征稅大大減少了生產者在泡沫制品中對氟氯烴的使用，抑制了其對臭氧層的破壞作用;對高耗油車輛征收的汽油稅引導人們購買低耗能、環(huán)保的車輛，從而降低汽車尾氣的排放量;此外還有針對煤炭、石油、天然氣的開采而征收的資源稅，抑制了資源的過度開采。經過長時間的努力，美國的環(huán)境質量得到明顯改善，自然災害和污染事故不斷減少。

（二）法學理論基礎

環(huán)境稅不僅具有充分的經濟學理論基礎，也有深厚的法理學基礎。在法學內部，可以從環(huán)境法和稅法兩個方面進行闡述。

從環(huán)境法角度來看，環(huán)境稅充分體現了環(huán)境法基本原則的精神。在環(huán)境法律關系中，公民只能充當權利的主體，而義務主體首先是代表全體公民的政府，其次是其他環(huán)境利用人[1]。環(huán)境污染中存在的大量外部性效應，污染環(huán)境者不承擔或不完全承擔治理成本，濫用開采資源的權利而得不到制約等，這導致環(huán)境資源、利益的不公平分配，不僅影響當代人，也會影響后代人。環(huán)境稅的征收可以迫使污染者承擔治理成本，符合環(huán)境法中責任原則，即污染者付費、開發(fā)者保護、利用者補償、破壞者恢復。

從稅法角度來看，個體享有利用環(huán)境的權利，自然應當承擔相應的義務。然而，個人對環(huán)境保護的作用十分有限，治理環(huán)境是一個工程浩大、成本高昂的任務，設立環(huán)境稅費制度的目的在于，通過行政收費和稅收制度，將社會上分散的財力集中在國家政府手中，通過統(tǒng)一的調配途徑和方式集中解決這類問題。有關環(huán)境稅收的設立、征收、繳納及使用都應有法律明確規(guī)定，不能隨意征繳和使用。另外，稅收具有調整社會財富分配的功能，而環(huán)境資源的分配能持續(xù)影響幾代人，因而環(huán)境稅應當考慮到后代人的利益，這是稅收公平的要求。

二、我國的環(huán)境稅費制度現狀

我國目前的法律法規(guī)中，涉及到環(huán)境保護的稅種主要包括資源稅、消費稅和車船稅等。資源稅是針對開發(fā)和利用資源的個體特征的，根據《中華人民共和國資源稅暫行條例》的有關規(guī)定，資源稅的征稅對象主要是原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦。消費稅是指對消費品或者消費行為征收的稅，我國消費稅的征收對象不是全部消費品或消費行為，而是國家有選擇性地征收，如煙酒、成品油、實木地板等。車船稅指對我國境內保有車輛、船舶的所有人征收的稅，依據征稅的車輛的排放量確定稅額，引導人們節(jié)能減排、降低能源消耗的目的。

涉及環(huán)境保護的行政收費主要指排污費，對污染者按照其排放的污染物種類和數量征收一定的費用。根據我國《排污費征收使用管理條例》的相關規(guī)定，排污費的征收對象主要包括廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性5個方面一共113個收費項目。其中，依照水污染防治法的規(guī)定，向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數量繳納排污費;向水體排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的排放標準的，按照排放污染物的種類、數量加倍繳納排污費。依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，向大氣、海洋排放污染物依照固體廢物污染環(huán)境防治法的規(guī)定，沒有建設工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設施、場所，或者工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設施、場所不符合環(huán)境保護標準的，按照排放污染物的種類、數量繳納排污費;以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關規(guī)定的，按照排放污染物的種類、數量繳納危險廢物排污費。依照環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)定，產生環(huán)境噪聲污染超過國家環(huán)境噪聲標準的，按照排放噪聲的超標聲級繳納排污費。

三、我國環(huán)境稅費制度存在的問題

（一）我國排污費制度存在的問題

首先不利于引導污染者樹立保護環(huán)境，節(jié)約資源的觀念。我國排污費的總體特點是采用“排污收費，超標處罰”和“污染者付費”原則，雖然在保護環(huán)境方面起到很大作用，但是，在規(guī)定標準內，排放污染物不受處罰而是繳納排污費，給人產生一種適當排污是一種權利，其行為具有合法性的錯誤印象。另外，污染者付費原則將保護環(huán)境、防止污染的責任限定在了污染者自身身上，忽視了政府、社會的在保護環(huán)境上的義務，環(huán)境污染波及面廣泛，任何人都無法憑借一己之力阻止環(huán)境污染。

其次，征收部門為環(huán)保部門，屬于一般行政機關，在管理上要受到同級政府的領導，缺乏獨立性。此外，排污費的制定標準上存在一定問題，根據我國《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方在一定條件下享有制定污染物排放標準的權力，然而大多數地區(qū)并未很好地根據本地區(qū)情況使用這一權力，更多是降低排污標準，將其當作引資的條件。排污費資金的使用上也還存在效率較低的問題。由于我國預算機制不完善，對地方政府的財政缺乏有效的約束，專項資金被挪用的現象常見。

第三，排污費征收額較低，隨著經濟的發(fā)展，污染物排放越來越多，治理環(huán)境所需的成本也不斷提高，而我國排污費征收標準一直沒有更新過，逐漸導致排污費難以彌補治理成本，通過征收排污費治理環(huán)境的目的變得難以實現。

（二）我國涉及環(huán)保的稅存在的問題

首先，缺乏完整獨立的環(huán)境稅體系。目前，我國涉及環(huán)保的稅收分散在各個法律法規(guī)當中，缺乏整體的設計，而且立法層級較低，大多數是國務院頒布的條例和辦法。這導致當地方政府試圖通過稅收優(yōu)惠政策吸引投資時，通常會將環(huán)境稅的規(guī)定抵消掉。不同的稅種征稅方式有一定差異，不便于協(xié)調和配合，如有的稅種由國家進行征收，而有的稅種由地方進行征收，有的稅種依據排放量征收，有的稅種依據價格進行征收。不同稅種之間相互缺少聯系，也增加了征收的困難。如果對稅收目標和功能定位不明確，不同部門像財政部和環(huán)境部門之間還會產生分歧[2]。

其次，稅收種類過窄，不能有效實現保護環(huán)境的目標。目前來看，我國僅僅對資源開發(fā)、消費領域進行征稅，而忽視了其他污染環(huán)境的因素，如西方很多國家早已開始對企業(yè)排放二氧化碳、臭氧損耗物質征稅。稅收種類過少導致稅收所能調節(jié)的環(huán)保領域不多，力度不強。

最后，我國資源稅主要用于調整不同地區(qū)之間因資源稟賦不同而造成的開發(fā)企業(yè)經濟收入不平衡，其中相當大一部分稅收屬于地方所有。由于其側重于調節(jié)資源開發(fā)者、利用者的收入差距，對資源的保護和利用效率考慮不足，反而使得資源稟賦較優(yōu)的地區(qū)政府盲目鼓勵企業(yè)開發(fā)和開采資源，實際上不利于保護環(huán)境。

四、對我國環(huán)境稅費制度構建的建議

前文已經述及，我國的環(huán)境稅費制度缺陷是尚未形成真正意義上的統(tǒng)一、獨立、完整的環(huán)境稅費法律制度，僅僅是在相關稅制度中添加了一些有利于環(huán)境保護的措施，隨著中國經濟的快速發(fā)展，自然環(huán)境不斷惡化，又亟需一套行之有效的獨立的環(huán)境稅費法律制度[4]。為此有以下幾點建議:

1.明確環(huán)境稅的功能。稅收具有維持政府開支、籌措政府資金、調節(jié)居民收入分配、優(yōu)化資源配置的作用，不同的稅種有不同的側重點。環(huán)境稅應當側重于發(fā)揮優(yōu)化資源配置的功能，抑制開發(fā)者的過度開發(fā)，污染者的隨意排污和影響消費者的消費選擇。如果認為環(huán)境稅僅僅發(fā)揮維持政府開支和籌措資金的作用，那么將導致地方政府為了財政收入，任意收取環(huán)境稅。如果對環(huán)境稅的功能定位錯誤，那么將嚴重影響環(huán)境稅制度的構建和后續(xù)的研究。

2.環(huán)境稅應當以間接稅為主。生產者生產高能耗、高污染產品雖然對環(huán)境造成了污染，但消費者購買產品的需求也會刺激生產者進行更多的生產，從而造成更嚴重的污染。生產者對環(huán)境造成的污染是直接可見的，而消費者對環(huán)境的污染往往是隱性的。在這種情況下，間接稅的作用在于將環(huán)境稅的最終成本由消費者承擔，對于可以替代的高能耗、高污染商品，環(huán)境稅越高則商品價格越高，商品競爭力就越低，這樣迫使企業(yè)更新技術，提高能源利用率，降低污染。

3.環(huán)境稅作為地方稅更適宜。我國地域廣泛，資源分布不均勻，如果將環(huán)境稅作為地方稅，可以促進西部地區(qū)經濟發(fā)展。另一方面為實現公共服務均等化，需要地方政府大量財政支出，而我國地方政府普遍財政較為緊張，每年都需要中央政府財政轉移支付。我國財政轉移支付中存在地方既得利益平衡的問題，往往經濟越發(fā)達的地區(qū)獲得的財政轉移支付越多[3]，這變相地增大了地方政府之間的經濟差距。將環(huán)境稅作為地方稅，就可以有效提高不發(fā)達地區(qū)地方政府的財政收入。

4.環(huán)境稅在征收標準上，應當以從量計征為主，從價計征為輔。環(huán)境稅中的資源稅等涉及開采自然資源的稅應當適用從量計征，開采、利用的自然資源越多，則所繳納的稅應當越多。排污稅應當適用累進稅，因為排污量特別大的污染者是大型企業(yè)，財力、物力較為豐富，如果稅額太低難以起到限制其排污或影響其經營方式的作用，因而適用累進稅率既能兼顧小企業(yè)排污的負擔能力又可以有效警示大型企業(yè)。

[1] 王社坤.環(huán)境利用權研究[M].北京:中國環(huán)境科學出版社，2013:149.

[2] 經濟合作與發(fā)展組織.環(huán)境稅的實施戰(zhàn)略[M].張世秋，譯.北京:中國環(huán)境科學出版社，1996:34.

[3] 劉劍文，熊偉.稅法基礎理論[M].北京:北京大學出版社，2004:52.

[4] 張美芳.美國的環(huán)境稅收體系及其啟示[J].現代經濟探討，2002（7）.