魏艷芳

(天津市委黨校 哲學(xué)部，天津 300191)

建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)能否順利推進(jìn)，與政治、法律環(huán)境有著直接的關(guān)系，因?yàn)檎苇h(huán)境決定咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向和空間，而法律環(huán)境則提供具體的制度支持與約束。

一、建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)是完善政治體制的必然要求

智庫(kù)是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)高度發(fā)展、決策日益復(fù)雜化的需要而產(chǎn)生的。要想更好地發(fā)揮各政治主體的作用，使黨和政府的重大決策建立在廣泛征取社情民意及社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，必須立足中國(guó)國(guó)情及各地實(shí)際，適應(yīng)新的時(shí)代形勢(shì)的要求，推進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。

1.人民代表大會(huì)充分行使職權(quán)的必然要求

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。從制度上看，兼職代表制以及人大代表的行政化，意味著人大代表的非專業(yè)化和非專職化，這可能導(dǎo)致人民代表大會(huì)行使職權(quán)能力的不足。兼職代表制在實(shí)踐中暴露出諸多弊端，例如，代表素質(zhì)難以保證，這導(dǎo)致代表的廣泛性與代表職責(zé)的專業(yè)性要求之間的矛盾; 代表的參政時(shí)間和參政精力無(wú)法保證，這導(dǎo)致代表缺席會(huì)議和履行職務(wù)不認(rèn)真的情況普遍存在。

盡管近年來(lái)我國(guó)不斷完善人民代表大會(huì)制度，取得顯著成效，但上述現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。在這種情況下，人民代表大會(huì)要在復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)背景下更好地代表人民行使權(quán)力，就必須借助于智庫(kù)，利用智庫(kù)所掌握的系統(tǒng)的信息資源及翔實(shí)的分析和前瞻性的預(yù)測(cè)，對(duì)黨和政府各個(gè)部門(mén)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)決策。否則，人民代表大會(huì)制度代表人民行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及重大事項(xiàng)決定權(quán)等只能是一紙空文。

2.民主黨派參政議政的必然要求

在我國(guó)的政治制度中，多黨合作、政治協(xié)商是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分。各民主黨派在國(guó)家政治生活中的重要作用就是參政議政。因此，提高參政議政水平是各民主黨派的重要責(zé)任。我國(guó)改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，以及我國(guó)目前戰(zhàn)略機(jī)遇期與矛盾凸顯期同在的發(fā)展環(huán)境，給很多主要以專業(yè)見(jiàn)長(zhǎng)的民主黨派成員的參政議政能力帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn); 隨著領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，領(lǐng)導(dǎo)干部知識(shí)化、年輕化進(jìn)程得以不斷推進(jìn)，黨政決策科學(xué)化程度日益提高，使得民主黨派在參政議政中一度作為“思想庫(kù)”、“智囊團(tuán)”的優(yōu)勢(shì)也開(kāi)始面臨新的挑戰(zhàn)。參政議政的責(zé)任和要求以及自身?xiàng)l件的不足，使得各民主黨派必須借助智庫(kù)專門(mén)、專業(yè)的研究與論證，科學(xué)地參政議政。這既是民主黨派自身發(fā)展的需要，也是我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度鞏固的需要。

3.社會(huì)組織參與政策決策的必然要求

社會(huì)組織是公民參與公共政策的合理、有效的途徑之一。社會(huì)組織參與政策決策將有助于加強(qiáng)對(duì)政府決策行為的監(jiān)督，推動(dòng)公共政策的科學(xué)化、民主化，整合社會(huì)各階層利益，增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感。從我國(guó)目前公共政策實(shí)踐看，總體上我國(guó)社會(huì)組織對(duì)政策過(guò)程的參與程度仍然比較低，在很多地區(qū)和部門(mén)其政策參與并未得到足夠的重視，這和社會(huì)組織自身參與政策的能力不足、意識(shí)不強(qiáng)有很大的關(guān)系。

為適應(yīng)自己的角色定位，社會(huì)組織必須加強(qiáng)自身參與政策決策的能力，而加強(qiáng)自身建設(shè)以及借助其他咨詢機(jī)構(gòu)是重要的途徑之一。一方面，有條件的社會(huì)組織可以在自身建設(shè)上下功夫，提升自身敏銳把握問(wèn)題、綜合分析問(wèn)題、深刻洞悉問(wèn)題實(shí)質(zhì)，并提出科學(xué)合理化政策建議的能力，在某種意義上，民間智庫(kù)本身就是社會(huì)組織的類型之一; 另一方面，在重大事項(xiàng)的決策上，社會(huì)組織可以借助與自身情況有較多關(guān)聯(lián)點(diǎn)的智庫(kù)或?qū)I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，通過(guò)利用專業(yè)機(jī)構(gòu)所掌握的相關(guān)信息、資料以及研究成果，提升自身參與政策決策的能力和素質(zhì)。

二、當(dāng)前我國(guó)政治法律環(huán)境對(duì)智庫(kù)發(fā)展的制約

1.從政治環(huán)境看，還沒(méi)有對(duì)智庫(kù)形成內(nèi)在的制度性需求

西方智庫(kù)之所以強(qiáng)勁發(fā)展，一個(gè)根本的原因就在于分權(quán)的政治制度對(duì)智庫(kù)產(chǎn)生極大的需求。相對(duì)于西方國(guó)家的政治制度而言，我國(guó)沒(méi)有對(duì)智庫(kù)形成強(qiáng)大的制度性需求。當(dāng)前，“經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)資源的分配上已經(jīng)比較多元化，民間積累了大量的財(cái)富，有著一定程度上的支配資源的空間。但是，在戰(zhàn)略決策的制定方面，政府還是擁有絕對(duì)的權(quán)力”［1］(P66)。

不可否認(rèn)，我們也擁有很多智庫(kù)。但官方或半官方智庫(kù)往往由于帶有行政與學(xué)術(shù)結(jié)合的性質(zhì)，導(dǎo)致其政策研究與制定的獨(dú)立性、客觀性不足。相對(duì)于官方智庫(kù)，各級(jí)政府對(duì)民間智庫(kù)的重視程度更顯不足。我國(guó)民間智庫(kù)的地位和作用沒(méi)有得到足夠重視，它們參與政策制定的方式是偶然的、零星的，缺乏系統(tǒng)性。因此，總體來(lái)看，在我國(guó)還沒(méi)有形成對(duì)決策咨詢的強(qiáng)大制度性需求，這意味著從需求的角度對(duì)智庫(kù)發(fā)展的支持是不足的。

2.從法律保障上看，尚無(wú)確保政府決策咨詢必要性的法律制度

政府決策咨詢是現(xiàn)代國(guó)家決策科學(xué)化的重要手段和保證。但是，如果“缺少法律的規(guī)定，部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)決策咨詢的重視度就大打折扣，對(duì)政府決策咨詢機(jī)構(gòu)和對(duì)決策咨詢的重要性缺乏深刻認(rèn)識(shí)，認(rèn)為可有可無(wú)”［2］(P30－31)，在很多情況下都成為走過(guò)場(chǎng)。

目前，就整體的咨詢制度而言，我國(guó)尚未形成明確、統(tǒng)一的法律制度來(lái)保證政府決策中咨詢的必要性，這是影響智庫(kù)發(fā)展壯大的一種制度性不足或障礙。例如，對(duì)政府決策是否經(jīng)過(guò)咨詢，具體領(lǐng)域的決策向何種咨詢機(jī)構(gòu)咨詢，采取何種方式咨詢等問(wèn)題，沒(méi)有建立相應(yīng)的法律法規(guī)［3］(P100－104)。因此，我們亟須在法律層次對(duì)決策程序中的咨詢環(huán)節(jié)做出明確規(guī)范。

3.從具體運(yùn)行看，尚無(wú)相應(yīng)的財(cái)稅方面的配套政策

總體上，我國(guó)政府目前對(duì)智庫(kù)在經(jīng)費(fèi)支持上的力度還比較小。體制內(nèi)智庫(kù)隸屬于各級(jí)行政部門(mén)，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源是財(cái)政撥款。但在一些地方和部門(mén)，政策咨詢意識(shí)淡薄的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。咨詢意識(shí)的淡薄導(dǎo)致體制內(nèi)智庫(kù)常因經(jīng)費(fèi)緊張而無(wú)法保證必要的研究，甚至不得不將一些正在進(jìn)行中的重要項(xiàng)目擱置起來(lái)。民間智庫(kù)的籌款工作更是難上加難，同時(shí)，由于我國(guó)的私營(yíng)企業(yè)缺乏對(duì)公共政策研究的科學(xué)性、前瞻性認(rèn)識(shí)，很難意識(shí)到智庫(kù)的巨大作用，也就很難形成對(duì)智庫(kù)的資助意識(shí)。這些都導(dǎo)致我國(guó)民間智庫(kù)在運(yùn)行上的嚴(yán)重資金短缺以及參與政策決策機(jī)會(huì)的嚴(yán)重不足。

4.從外在制約上看，尚未形成對(duì)智庫(kù)完善的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

在對(duì)智庫(kù)行為及其成果如何實(shí)施評(píng)估和監(jiān)測(cè)方面，西方思想庫(kù)有很多成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。相比之下，我國(guó)在對(duì)智庫(kù)的研究過(guò)程及成果的評(píng)估和監(jiān)測(cè)方面，要么不夠重視，要么運(yùn)作機(jī)制不夠科學(xué)合理。缺乏對(duì)智庫(kù)的評(píng)估和監(jiān)測(cè)機(jī)制，一方面會(huì)導(dǎo)致它們工作效率不高，成果采用率較低，浪費(fèi)人力、物力，尤其重要的是政府決策將會(huì)為此付出慘重的機(jī)會(huì)成本; 另一方面，會(huì)導(dǎo)致不能對(duì)智庫(kù)成果作出及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋。作為政策建議，智庫(kù)的研究成果難免會(huì)有偏差，及時(shí)、準(zhǔn)確的反饋有助于咨詢機(jī)構(gòu)在進(jìn)一步的研究中糾正偏差，使研究結(jié)論更趨科學(xué)合理。沒(méi)有完善的評(píng)估和監(jiān)測(cè)機(jī)制已經(jīng)成為制約我國(guó)智庫(kù)高效運(yùn)行的一大障礙。

三、改善政治法律環(huán)境，促進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)的發(fā)展

針對(duì)上述問(wèn)題，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政治法律方面促進(jìn)智庫(kù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下對(duì)策思路，以優(yōu)化智庫(kù)發(fā)展面臨的政治法律環(huán)境，推進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)。

1.持續(xù)提升政府的決策咨詢意識(shí)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，各級(jí)政府號(hào)召重視智庫(kù)的發(fā)展，對(duì)智庫(kù)作用的認(rèn)識(shí)有了一定程度的提高。但是，很多地方仍然存在咨詢意識(shí)不足的情況，很多決策事項(xiàng)，甚至是重大決策事項(xiàng)，還存在由領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決定的現(xiàn)象，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。

大力推動(dòng)智庫(kù)發(fā)展要求我們改變決策咨詢意識(shí)欠缺的現(xiàn)狀。領(lǐng)導(dǎo)首先要意識(shí)到，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，階段性矛盾和長(zhǎng)期性矛盾并存，黨內(nèi)矛盾和社會(huì)矛盾并存，這些都不是一個(gè)人或者一個(gè)單位所能應(yīng)對(duì)的。因此，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和全局利益，必須提升自身咨詢意識(shí)，意識(shí)到智庫(kù)不可或缺的作用。要通過(guò)形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，使咨詢意識(shí)深入人心，要在社會(huì)各界形成對(duì)智庫(kù)地位和作用的合理認(rèn)識(shí)。要盡量將公共政策問(wèn)題去意識(shí)形態(tài)化，為獨(dú)立、自由、真實(shí)的咨詢研究創(chuàng)造寬松的思想氛圍，形成科學(xué)決策、民主決策的良好社會(huì)風(fēng)氣。無(wú)論政府還是社會(huì)各組織決策者，都必須牢固樹(shù)立決策的科學(xué)化、民主化意識(shí)。只有決策咨詢意識(shí)增強(qiáng)了，才能在重大問(wèn)題的決策中善于尋求智庫(kù)的幫助，廣泛聽(tīng)取各專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議，重視智庫(kù)的分析研究成果，切實(shí)避免重大決策的失誤。

2.完善決策咨詢環(huán)境，形成對(duì)智庫(kù)的制度性需求

良好的政治法律環(huán)境是促進(jìn)智庫(kù)在數(shù)量和質(zhì)量上進(jìn)步的基礎(chǔ)。改善政治法律的具體制度，保障對(duì)智庫(kù)的制度性需求，形成決策咨詢市場(chǎng)，這是促進(jìn)智庫(kù)發(fā)展的最根本的外部條件。

決策咨詢是推進(jìn)公共決策科學(xué)化、民主化的重要途徑?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中，政策決策不經(jīng)過(guò)決策咨詢或者表面上經(jīng)過(guò)決策咨詢，而實(shí)際上只是走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。之所以會(huì)有這種現(xiàn)象，一個(gè)主要的原因就在于對(duì)決策前的決策咨詢沒(méi)有做法律上的規(guī)定。因此，要想充分而穩(wěn)定地發(fā)揮智庫(kù)在國(guó)家管理和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，就必須在法律層次上確認(rèn)智庫(kù)的地位，認(rèn)定決策咨詢?yōu)楣矝Q策的法定程序。

要從法律上規(guī)定，凡事關(guān)全局的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)發(fā)展的重大決策、重要政策的出臺(tái)或者重大項(xiàng)目的啟動(dòng)等，都必須經(jīng)過(guò)專業(yè)咨詢，依靠專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或者專家廣泛深入地討論和可行性論證，以便盡量減少偏差，最終做出正確決策。還要從法律上規(guī)定，對(duì)于不遵循決策程序，盲目決策，并因此給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等造成重大損失的，必須堅(jiān)決追究決策者的責(zé)任。

3.完善財(cái)稅政策，加大對(duì)智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)扶持力度

西方國(guó)家政府不但通過(guò)直接財(cái)政撥款的方式資助智庫(kù)，而且通過(guò)配套的財(cái)政稅收政策使得智庫(kù)的資金來(lái)源渠道多元化。相比之下，我國(guó)咨詢機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源渠道缺乏多樣化，具有不穩(wěn)定性。

對(duì)此，政府應(yīng)一方面增強(qiáng)對(duì)決策咨詢重要性的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)智庫(kù)的總財(cái)政投入; 另一方面，應(yīng)該改革相關(guān)的財(cái)政和稅收政策，對(duì)于咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收上的優(yōu)惠，通過(guò)減免稅費(fèi)和各種補(bǔ)貼的形式，增加對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的扶持力度。借鑒國(guó)外智庫(kù)籌資多元化的做法，我們還應(yīng)該逐步完善捐贈(zèng)制度，擴(kuò)大捐贈(zèng)免稅范圍，專門(mén)設(shè)立對(duì)非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)制度，拓寬企業(yè)和各基金會(huì)的捐贈(zèng)渠道。通過(guò)鼓勵(lì)和倡導(dǎo)企業(yè)或者個(gè)人對(duì)智庫(kù)進(jìn)行投資或者捐助，保證資金的多樣化來(lái)源，確保智庫(kù)順利運(yùn)行。

4.完善對(duì)智庫(kù)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

首先，要對(duì)智庫(kù)的階段性成果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)。決策咨詢機(jī)構(gòu)所面臨的往往是一些重大的問(wèn)題，智庫(kù)只有對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期、廣泛、深入的跟蹤調(diào)查和持續(xù)研究，才能就某一問(wèn)題得出結(jié)論，為決策者提供全面、精確的信息以及比較科學(xué)合理的決策建議。在長(zhǎng)期的研究過(guò)程中，智庫(kù)會(huì)產(chǎn)生階段性成果，評(píng)估、監(jiān)測(cè)這些成果的科學(xué)性、合理性，將有助于提高整個(gè)研究的最終成果的質(zhì)量。

其次，要對(duì)智庫(kù)的最終研究成果進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)。智庫(kù)某一課題的最終研究成果的可靠性如何，能否被政府或其他社會(huì)組織采納，也必須經(jīng)過(guò)專業(yè)的評(píng)估和論證。否則，一旦研究成果有偏差，造成決策失誤，將給決策部門(mén)帶來(lái)巨大損失。由于智庫(kù)所從事的研究工作是高度綜合和復(fù)雜的，這意味著對(duì)它的研究成果的評(píng)價(jià)也是一件復(fù)雜困難的工作，無(wú)法用一個(gè)簡(jiǎn)單、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量。我們應(yīng)該采取全面、綜合的評(píng)估方法，并根據(jù)研究成果的不同類型，對(duì)不同的標(biāo)準(zhǔn)采取不同的比重。

最后，智庫(kù)的政策建議被采納以后，還必須進(jìn)行持續(xù)跟蹤評(píng)估和監(jiān)測(cè)。一般情況下，一項(xiàng)咨詢研究成果的效果如何或者影響大小，往往需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，甚至是很長(zhǎng)一段時(shí)間才能看出來(lái)。因此，對(duì)智庫(kù)的評(píng)估和檢測(cè)，絕不能在對(duì)其最終研究成果評(píng)估之后就終止。相對(duì)而言，對(duì)其最終成果的跟蹤評(píng)估和監(jiān)測(cè)更重要，只有該階段的評(píng)估才能最終反映智庫(kù)研究成果的質(zhì)量。

［1］東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院．中國(guó)智庫(kù)發(fā)展報(bào)告［M］．北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011．

［2］史富強(qiáng)．關(guān)于完善專家決策咨詢制度的思考［J］．領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2007(11)．

［3］李占峰，金家厚，鮑宗豪．中國(guó)智庫(kù)發(fā)展亟需理念和制度創(chuàng)新［J］．開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2011(6)．