郄 超

（珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院 廣東·廣州 510000)

一、基層事業(yè)單位預(yù)算編制中存在的問題

（一）預(yù)算編制理解不到位，協(xié)調(diào)統(tǒng)一性差

對預(yù)算編制認(rèn)識的偏誤程度直接影響預(yù)算編制的水平，部分基層事業(yè)單位將部門預(yù)算編制工作視為一種獲取資金的有效手段，認(rèn)為預(yù)算資金越高越好，完全不考慮財(cái)政的壓力負(fù)擔(dān)以及本單位的實(shí)際情況，盲目提高預(yù)算額度，另一種錯(cuò)誤的理解是將預(yù)算編制形式化，消極對待預(yù)算編制工作，認(rèn)為即使預(yù)算編制的再完善，也只是一種“擺設(shè)”，完全忽視了預(yù)算的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。另外，一些領(lǐng)導(dǎo)與職工認(rèn)為預(yù)算編制是屬于財(cái)務(wù)部門的工作，缺乏其他業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)配合，編制后的預(yù)算嚴(yán)重脫離本單位的實(shí)際，根本無法指導(dǎo)下一年度的計(jì)劃執(zhí)行。一方面是由于未能正確認(rèn)識部門預(yù)算編制的目的，將其簡單地作為爭取資金的形式，而不是將預(yù)算作為指導(dǎo)單位具體業(yè)務(wù)活動的一種管理方法、實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金效用最大化的工具。另一方面是因?yàn)榭陀^條件導(dǎo)致，一般來說基層事業(yè)單位預(yù)算編制的時(shí)間集中于每年的六至七月份，而單位下一年的工作計(jì)劃一般安排在每年的第四季度，兩者的時(shí)間差，必將引起預(yù)算編制的不科學(xué)、不合理。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，管理不合理

基層事業(yè)單位在部門預(yù)算編制時(shí)理應(yīng)參照“零基預(yù)算”的方法，根據(jù)本單位下一年的實(shí)際的業(yè)務(wù)拓展以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際需求量，而不能憑借以往的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上硬性增加預(yù)算資金。然而，現(xiàn)實(shí)操作中，基層單位編制預(yù)算時(shí)，基于本單位經(jīng)濟(jì)利益的考慮，盲目擴(kuò)大預(yù)算資金，想盡一切辦法在預(yù)算編制中調(diào)增項(xiàng)目資金，保證下一年度的撥款比上一年有一定的增長。因此，普遍做法是參照以前的標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)下一年度單位的發(fā)展計(jì)劃來編制預(yù)算，基本上都較上一年有不同幅度的增加。而上級主管部門在對下級單位審查時(shí)，限于自身對下級單位認(rèn)識的不全面或不準(zhǔn)確，往往采取參照上一年撥付的資金上，做輕微的調(diào)整，只要是在上一年度撥付資金合理的浮動范圍內(nèi)，都將予以批準(zhǔn)。另外，在預(yù)算編制的定額指標(biāo)方面，雖然部門單位形成了一定的體系，但大部分的基層事業(yè)單位缺乏完整科學(xué)的指標(biāo)體系，實(shí)際情況是預(yù)算定額指標(biāo)制定不夠明細(xì)。財(cái)政支出相關(guān)的定額指標(biāo)尚未形成，仍處于空白的狀態(tài)，加之相關(guān)單位不夠重視定額指標(biāo)體系的構(gòu)建，相對忽視了數(shù)據(jù)資料的整理，使預(yù)算編制不夠細(xì)化，由此影響預(yù)算編制的質(zhì)量與效率。

（三）預(yù)算編制考核體系不完善

預(yù)算編制的效果如何，需要有專門的制度進(jìn)行考核，然而在基層事業(yè)單位中，客觀上存在一些因素制約了考核的效率。一方面由于人員結(jié)構(gòu)的原因，相關(guān)財(cái)務(wù)人員以及涉及預(yù)算編制工作的人員缺乏專業(yè)的知識，即便存在部分單位組建了預(yù)算考核評價(jià)小組，但其中人員的構(gòu)成層次不齊，甚至有部分人員根本不懂預(yù)算工作。另一方面，部分單位由于規(guī)模較小，相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控的職責(zé)履行不到位，影響考核的效果。主觀上，主要是由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及從業(yè)人員消極面對預(yù)算考核評價(jià)，不配合有關(guān)部門，認(rèn)為考核僅僅是重形式，發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的作用，致使考核的效果不理想。在預(yù)算執(zhí)行階段與預(yù)算效果的評價(jià)階段，大部分基層事業(yè)單位缺乏完善的考評體系，具體而言，存在幾方面的因素：不同部門分工不合理，相關(guān)職責(zé)劃分不夠明確、考核內(nèi)容過于簡單粗糙、相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范具體，更有甚者，根本不對預(yù)算進(jìn)行考核。

二、提高預(yù)算編制科學(xué)性的對策

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算編制的認(rèn)識，注重部門之間的協(xié)調(diào)配合

基層事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算作為有效管理的重要前提，摒棄部門預(yù)算就是向政府索取資金的認(rèn)識，樹立科學(xué)的預(yù)算管理觀，落實(shí)預(yù)算編制工作。在具體的預(yù)算編制過程中，要堅(jiān)持真實(shí)性、完整性、科學(xué)性等原則，既要突出預(yù)算編制的重點(diǎn)，又要保證預(yù)算的全面性，不遺漏任何項(xiàng)目，將預(yù)算編制與單位各個(gè)工作相聯(lián)系，保證單位的每項(xiàng)開支都有預(yù)算做保障，充分發(fā)揮單位預(yù)算的作用，確保資金的合理配置，提高預(yù)算資金的使用效率和質(zhì)量，促進(jìn)單位本身的發(fā)展。此外，預(yù)算編制應(yīng)包括對收入的預(yù)測以及對支出的安排，積極做好預(yù)備工作，在上級部門安排預(yù)算編制任務(wù)之前，提前搜集資料數(shù)據(jù)，全面掌握預(yù)算年度可能實(shí)現(xiàn)的收入情況以及可能發(fā)生的支出規(guī)模，預(yù)算編制要積極做好與財(cái)政部門以及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合工作，確保預(yù)算編制的順利有效進(jìn)行。由于上級主管部門和財(cái)政部門預(yù)算編制的時(shí)間可能存在差異，因此很有必要提前與財(cái)政部門溝通，即便無法統(tǒng)一編制時(shí)間，也要獲取可能的收入規(guī)模，以便合理規(guī)劃各種收入實(shí)現(xiàn)的程序與時(shí)間，保障資金的充足度。當(dāng)然，關(guān)于支出也需提前做好安排，預(yù)算下一年度將要發(fā)生的支出項(xiàng)目，并合理區(qū)分剛性需求與彈性需求的項(xiàng)目，在維持本單位正常的運(yùn)作外，保證其他支出項(xiàng)目有充裕的資金。

（二）建立科學(xué)的預(yù)算編制方法，優(yōu)化預(yù)算管理

科學(xué)的預(yù)算編制方法是保證預(yù)算管理有效實(shí)現(xiàn)的重要前提，基層事業(yè)單位首先需要轉(zhuǎn)變思想觀念，拋棄以前只關(guān)注單位自身利益的行為，應(yīng)兼顧預(yù)算編制的科學(xué)性，發(fā)揮預(yù)算資金效用的最大化。其次基層事業(yè)單位應(yīng)逐步利用零基預(yù)算管理辦法，改變現(xiàn)有的基數(shù)增長模式，免受以往數(shù)據(jù)的干擾，基于現(xiàn)實(shí)的工作計(jì)劃與發(fā)展要求，合理預(yù)測下一年度的各類支出資金，切實(shí)做到預(yù)算編制從實(shí)際出發(fā)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性與適用性。此外，需要加強(qiáng)與主管部門的及時(shí)溝通，將本單位的實(shí)際情況準(zhǔn)確匯報(bào)給上級單位，使上級主管部門對本單位的工作計(jì)劃有較為全面真實(shí)的了解，積極爭取上級主管部門的全力支持，以便預(yù)算收入的到位。預(yù)算編制應(yīng)參照“二上二下”的模式，首先各業(yè)務(wù)部門對自身的工作計(jì)劃測算資金的需求，然后預(yù)算編制的主要負(fù)責(zé)的團(tuán)隊(duì)根據(jù)本單位的未來發(fā)展計(jì)劃，并遵從優(yōu)先事項(xiàng)優(yōu)先安排的原則，針對各業(yè)務(wù)部門制定明確的預(yù)算安排，進(jìn)而各業(yè)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算編制小組的安排對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整并上報(bào)，最后由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行匯總，由此得出最終的預(yù)算。例如，江蘇省南通市公路管理處對于資金需求下且規(guī)模不大的基層單位實(shí)行“零賬戶余額”的管理方法，相關(guān)的日常經(jīng)費(fèi)采用定額備用金制度，分類預(yù)算管理的方法收到較好的效果。

（三）建立健全預(yù)算考核體系

目前預(yù)算考核體系面臨十分嚴(yán)峻的局面，部分單位根本不存在預(yù)算考核，即便部分單位存在也只是流于形式，預(yù)算考核未能發(fā)揮真正的成效。鑒于這樣的現(xiàn)狀，基層事業(yè)單位有必要根據(jù)自身的發(fā)展計(jì)劃，合理編制預(yù)算，盡量保證預(yù)算的科學(xué)性，是預(yù)算科目盡量具體明晰，并確立符合本單位特點(diǎn)的定額標(biāo)準(zhǔn)，從預(yù)算的編制到執(zhí)行有一個(gè)嚴(yán)格的考核過程。不僅對于差旅費(fèi)等日常的費(fèi)用嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)加以明確，還需關(guān)注現(xiàn)有制度未曾規(guī)范的費(fèi)用，如辦公費(fèi)等加以明確。此外定額標(biāo)準(zhǔn)的確立需要清晰地區(qū)分剛性支出與彈性支出、基本支出與業(yè)務(wù)支出等，對于剛性支出應(yīng)保證資金準(zhǔn)確到位，對于彈性支出應(yīng)建立合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，對于會議支出，不能簡單的以人數(shù)作為考核的依據(jù)，應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)量的考慮確定。另外，應(yīng)加強(qiáng)對財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門以及上級主管部門的協(xié)調(diào)配合，確保預(yù)算考核能順利進(jìn)行。

[1]梁維功.淺析事業(yè)單位預(yù)算管理中的問題及對策[J].中國商界,2012，(5).

[2]王協(xié)君.基層事業(yè)單位預(yù)算編制的幾點(diǎn)建議[J].財(cái)經(jīng)界，2013，(12）.