姜保忠

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

近年來，高校行政化的弊端逐漸顯現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出事業(yè)單位去行政化，逐步取消學(xué)校的行政級(jí)別。2015 年5 月，教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》對(duì)高校去行政化作了具體部署。為理解高校去行政化的重要意義，首先要探討高校去行政化的含義和淵源。

一、高校去行政化的含義

“行政”一詞作為科學(xué)范疇，其含義眾說紛紜。在社會(huì)學(xué)意義上，根據(jù)《辭?！返慕忉?，行政有兩個(gè)含義。其一，泛指各種管理工作，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等的內(nèi)部管理工作。美國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯認(rèn)為:“有私人的行政管理，諸如自己家庭或者一個(gè)營(yíng)利企業(yè)的行政管理;也有公眾的行政管理，也就是說，通過國(guó)家機(jī)構(gòu)或者其他的、由國(guó)家給予合法化的，即他治的公眾機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行政管理。”［1］4在此意義上，《紅樓夢(mèng)》中“王熙鳳協(xié)理寧國(guó)府”也屬于行政管理的范疇。其二，專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，如各級(jí)政府及其行政部門對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，其主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)。在法學(xué)意義上，行政權(quán)是與立法權(quán)、司法權(quán)等相對(duì)應(yīng)的一種權(quán)力屬性?！斗▽W(xué)詞典》對(duì)“行政”一詞的解釋是“政府依法管理國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)”。德國(guó)學(xué)者耶律納克在《行政法》一書中指出:“行政者，乃包含立法、司法以外一切國(guó)家作用也?！保?］4我國(guó)研究行政法的學(xué)者認(rèn)為，“行政是管理中的一種……隨著國(guó)家的出現(xiàn)，對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理被專稱為行政管理，或?yàn)閲?guó)家最主要的職能之一”［3］1。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制，即全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán);從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)人民政府是我國(guó)行政機(jī)關(guān)，管理政治、經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事務(wù);人民法院、人民檢察院是我國(guó)司法機(jī)關(guān)，行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

“高校行政”包括教育主管部門代表國(guó)家對(duì)高校的管理(外部管理)，以及高校作為獨(dú)立的事業(yè)單位主體對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的管理(內(nèi)部管理)。高校外部管理主要包括對(duì)高校校長(zhǎng)書記的任免、分配高校招生名額、撥付教育經(jīng)費(fèi)、確定高校人員編制以及對(duì)高校組織的各項(xiàng)檢查評(píng)估等。高校內(nèi)部管理主要包括組織開展教學(xué)科研學(xué)術(shù)活動(dòng)、教師職稱評(píng)審、學(xué)生日常管理以及后勤保障等。高校作為事業(yè)單位主體，承擔(dān)著“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的任務(wù)，高校人才培養(yǎng)目標(biāo)的多元化、學(xué)術(shù)研究的開放和創(chuàng)新、現(xiàn)代大學(xué)精神和理念等，要求高校行政管理不可能采用傳統(tǒng)行政管理上令下達(dá)、下級(jí)服從上級(jí)等官僚化的體制，高校應(yīng)當(dāng)是“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”的場(chǎng)所和各類卓越人才成長(zhǎng)的沃土。高校的工作性質(zhì)決定了無論高校的外部管理還是高校的內(nèi)部管理均不同于行政機(jī)關(guān)的工作方式，傳統(tǒng)行政管理模式不利于大學(xué)精神的培養(yǎng)和人才的健康成長(zhǎng)①。

“高校去行政化”并非去除高校的行政管理職能。實(shí)際上，任何社會(huì)團(tuán)體的正常運(yùn)行都需要運(yùn)用管理學(xué)原理和方法建立與之相適應(yīng)的管理制度和管理體制?！案咝Ｈバ姓笔侵溉コ?dāng)前高校管理中普遍存在的行政化傾向，按照現(xiàn)代大學(xué)精神重新設(shè)計(jì)高校管理體制，回歸大學(xué)教育的本源。教育部部長(zhǎng)袁貴仁指出:“高校行政化管理傾向有兩個(gè)方面，一條是政府對(duì)學(xué)校管理的行政化傾向，另外一條是學(xué)校內(nèi)部管理的行政化傾向?！保?］北京師范大學(xué)原校長(zhǎng)鐘秉林認(rèn)為，所謂高校“行政化”，是指以官僚科層制為基礎(chǔ)特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或?yàn)E用，即把大學(xué)當(dāng)做行政機(jī)構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當(dāng)做行政事務(wù)來管理［5］。筆者認(rèn)為，高校行政化主要表現(xiàn)為高校管理的機(jī)關(guān)化和官僚化，具體而言:(1)政府對(duì)高校管理的行政化。表現(xiàn)為政府確定高校行政級(jí)別、控制高校進(jìn)人數(shù)量、核定高校招生規(guī)模、設(shè)立各種行政審批事項(xiàng)，將高校作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。(2)高校組織機(jī)構(gòu)的行政化。表現(xiàn)為高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)按照行政層級(jí)設(shè)立，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、處室領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格按照廳級(jí)、處級(jí)、科級(jí)劃分，甚至教研室主任、教學(xué)秘書也被任命為科級(jí)干部，高校儼然成為一級(jí)行政機(jī)關(guān)。(3)高校管理人員的官僚化。表現(xiàn)為高校領(lǐng)導(dǎo)以行政領(lǐng)導(dǎo)自居，以行政化思維管理學(xué)校教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)各項(xiàng)事務(wù)，高校所屬單位上行下效，以官員姿態(tài)對(duì)待老師和學(xué)生，導(dǎo)致部分教師熱衷于“教而優(yōu)則仕”，助長(zhǎng)學(xué)生“書中自有黃金屋”的當(dāng)官傾向。

我國(guó)對(duì)高校去行政化經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)過程。從新中國(guó)成立以后到1966 年，我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，將高校作為政府的附屬部門，高校招生對(duì)象和規(guī)模、教學(xué)大綱和教學(xué)計(jì)劃、教材的編寫和使用等全部事務(wù)都被納入政府管理范疇，高校沒有任何辦學(xué)自主權(quán)。從1966 年到1976 年的十年動(dòng)亂時(shí)間，我國(guó)高等教育發(fā)展陷入停滯狀態(tài)，高校“停課鬧革命”，學(xué)生忙于串聯(lián)造反，教師作為反動(dòng)學(xué)術(shù)權(quán)威被打倒，高校行政管理無章法可言。從1978 年到1999 年，是我國(guó)高?；謴?fù)和重建時(shí)期，隨著高?；謴?fù)招生和改革開放事業(yè)的進(jìn)行，高校行政化的弊端開始顯現(xiàn)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的呼聲日益強(qiáng)烈。中共中央在此時(shí)期出臺(tái)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)被提上議事日程。從1999 年到2009 年，高校擴(kuò)招時(shí)代來臨，全國(guó)高校數(shù)量和在校生數(shù)量呈幾何倍數(shù)增加，此舉加快了高校去行政化的步伐。著名的“錢學(xué)森之問”引發(fā)人們對(duì)高校行政化問題的反思，南方科技大學(xué)的去行政化改革激起全社會(huì)對(duì)高校去行政化的大討論，部分高校的去行政化改革取得一定成效。從2010 年至今，高校去行政化改革進(jìn)入發(fā)展的快車道。2010年，中共中央發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》，首次提出“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別?！?015 年5 月4 日，教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，制定了高校去行政化的路線圖和時(shí)間表。

二、高校行政化的弊端

為深入研究高校去行政化改革的重要意義，有必要對(duì)我國(guó)高校行政化的現(xiàn)狀和弊端進(jìn)行實(shí)證分析。筆者認(rèn)為，當(dāng)前高校行政化的弊端主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)形成高校之間不平等競(jìng)爭(zhēng)

長(zhǎng)期以來，教育領(lǐng)域形成了以行政級(jí)別界定高校類型的狀況，全國(guó)高校按照行政級(jí)別被劃分為副部級(jí)高校(全國(guó)重點(diǎn)大學(xué))、廳級(jí)高校(省級(jí)重點(diǎn)大學(xué))、副廳級(jí)大學(xué)(省轄市高校)等，不同高校的校長(zhǎng)書記享受不同的行政級(jí)別和待遇。高校領(lǐng)導(dǎo)在退休前往往被冠以正廳級(jí)或副廳級(jí)“巡視員”頭銜，行政級(jí)別上浮一級(jí)。部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的行政級(jí)別高度關(guān)注，將高校作為做官的場(chǎng)所，為實(shí)現(xiàn)當(dāng)官理想而放棄對(duì)學(xué)術(shù)的追求。高校行政級(jí)別的存在將高校領(lǐng)導(dǎo)完全納入國(guó)家公務(wù)員系列進(jìn)行管理，助長(zhǎng)了高校領(lǐng)導(dǎo)的官本位意識(shí)，不利于高校平等精神的養(yǎng)成。教育主管部門在撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和分配科研項(xiàng)目時(shí)針對(duì)不同高校給予區(qū)別待遇，此舉導(dǎo)致高校之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。為辦好一批重點(diǎn)大學(xué)和重點(diǎn)學(xué)科，我國(guó)自上世紀(jì)90 年代起先后實(shí)施“211 工程”和“985 工程”，對(duì)列入其中的高校在政策上予以傾斜。此舉對(duì)提高我國(guó)高校在全世界的地位發(fā)揮了一定作用，但毋庸置疑也拉大了國(guó)內(nèi)高校之間的差距，以致網(wǎng)絡(luò)輿論出現(xiàn)廢除“211 工程”和“985 工程”的聲音。雖然教育行政部門出面予以澄清，但高校行政級(jí)別的存在導(dǎo)致高校之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)是不可否認(rèn)的事實(shí)。以河南為例，迄今為止河南共有129 所大學(xué)，但沒有一所教育部直屬大學(xué)，全國(guó)39 所“985 大學(xué)”中河南沒有一所，全國(guó)112 所“211 大學(xué)”中河南只有鄭州大學(xué)占據(jù)一席之地。全國(guó)人大代表、河南大學(xué)黨委書記關(guān)愛和指出，河南“以不到全國(guó)5%的教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)了全國(guó)約10%的教育人口”。在科研項(xiàng)目分配上，以2013 年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目為例，該年度河南共中標(biāo)國(guó)家項(xiàng)目151 項(xiàng)，其中鄭州大學(xué)32項(xiàng)，河南大學(xué)27 項(xiàng)，河南師范大學(xué)16 項(xiàng)，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)15 項(xiàng)，河南理工大學(xué)9 項(xiàng)，河南科技大學(xué)、鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院各5 項(xiàng)，其他高校1 到4 項(xiàng)不等。而同年度中國(guó)人民大學(xué)40 項(xiàng)，北京大學(xué)31項(xiàng)。由于高校行政級(jí)別的不同導(dǎo)致教育資源分配的不均衡，高校為提高行政級(jí)別而期待由學(xué)院升格為大學(xué)，為獲取更多經(jīng)費(fèi)而進(jìn)京“跑項(xiàng)目”，社會(huì)上的不良風(fēng)氣由此不可避免地滲透進(jìn)校園。

(二)導(dǎo)致行政與學(xué)術(shù)的二元對(duì)立

在高校內(nèi)部，行政化管理體制導(dǎo)致行政與學(xué)術(shù)之間的矛盾和對(duì)立。究其原因在于，高校行政人員與教學(xué)科研人員在工作量考核、績(jī)效工資發(fā)放、教育資源分配等方面存在不對(duì)等，出現(xiàn)“腦體倒掛”現(xiàn)象，損傷了一線教師的工作積極性。例如，高校教師以教學(xué)課時(shí)數(shù)計(jì)算工作量，完不成教學(xué)任務(wù)將受到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)制裁，因故耽誤上課的構(gòu)成教學(xué)事故。而行政人員則缺乏客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)，一般按照滿負(fù)荷工作量計(jì)算，干好干壞不容易甄別。此舉容易引發(fā)一線教師的不滿。教師職稱評(píng)審關(guān)乎教師的切身利益，以河南某財(cái)經(jīng)類高校為例，該校的職稱評(píng)審分為兩個(gè)階段，第一階段按照教師的教學(xué)科研進(jìn)行量化打分，確定本年度晉職人員名次，該階段相對(duì)公正。第二階段由學(xué)校組織的評(píng)審委員會(huì)對(duì)擬晉職人員進(jìn)行投票，按照得票數(shù)量最終確定本年度晉職名單。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該校職稱評(píng)審委員會(huì)由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及各二級(jí)學(xué)院的院長(zhǎng)、主任等行政領(lǐng)導(dǎo)組成，評(píng)委來自各個(gè)學(xué)科，對(duì)擬晉職人員的教學(xué)科研情況難以做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，導(dǎo)致第一階段排名在前的教師落選，此舉助長(zhǎng)了高校的不正之風(fēng)，損傷了教師的教學(xué)科研積極性。同時(shí)，高校在行政化理念指導(dǎo)下，行政人員的津貼發(fā)放、住房分配等待遇普遍優(yōu)越于專職教師。某高校文件規(guī)定一名新進(jìn)博士待遇等同于一名科級(jí)干部，使得專職教師不安心于教學(xué)科研工作，熱衷于向行政人員轉(zhuǎn)崗。某高校就曾爆出20 個(gè)博士、副教授爭(zhēng)搶一名副處長(zhǎng)職位的新聞。即使在科研領(lǐng)域，由于行政人員掌握更多的人脈資源，如校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、科研部門、學(xué)報(bào)編輯部的行政人員，在項(xiàng)目評(píng)審中比普通教師占據(jù)更多優(yōu)勢(shì)，更容易獲得科研項(xiàng)目。筆者就曾見到一些高校領(lǐng)導(dǎo)獲得科研項(xiàng)目后交給教師去做，最后坐享其成。其實(shí)，不少高校的領(lǐng)導(dǎo)本身就曾是知名教授學(xué)者，一旦被任命為行政領(lǐng)導(dǎo)他們就疏遠(yuǎn)于教學(xué)科研一線，導(dǎo)致科研荒廢。有的高校領(lǐng)導(dǎo)行政、教學(xué)“雙肩挑”，年終考核時(shí)哪邊好處多就往哪邊靠。俗話說“魚和熊掌不能兼得”，此舉容易引發(fā)老師的不滿情緒。北京工業(yè)大學(xué)與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合發(fā)布的《高校教師收入分配與激勵(lì)機(jī)制改革研究》顯示，擔(dān)任或兼任行政職務(wù)的教授其年工資收入比不擔(dān)任行政職務(wù)的教授高18%，擔(dān)任或兼任行政職務(wù)的副教授比不擔(dān)任行政職務(wù)的副教授高25%。高校行政化以及行政與教學(xué)的混雜不清，制約了高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

(三)違背大學(xué)精神

作為“四書”之一的《大學(xué)》開宗明義指出:“大學(xué)之道，在明明德，在新民，在止于至善?！鼻迦A大學(xué)老校長(zhǎng)梅貽琦先生說過，所謂大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也?？梢姡髮W(xué)的使命在于匯聚知識(shí)分子精英，為學(xué)術(shù)研究提供自由的空氣和土壤，致力于培養(yǎng)具有高尚情操、健全人格和淵博學(xué)識(shí)的高層次人才?，F(xiàn)代大學(xué)應(yīng)當(dāng)回歸其精神本原，突出學(xué)術(shù)、教學(xué)、學(xué)生的核心地位。以學(xué)術(shù)為核心，要求高校必須堅(jiān)持平等原則，消除各種行政化因素，堅(jiān)持學(xué)術(shù)面前人人平等，唯如此學(xué)術(shù)事業(yè)才能有發(fā)展的平臺(tái)。以教學(xué)為核心，意味著高校一切工作為教學(xué)服務(wù)?！笆陿淠荆倌陿淙恕?，教師的工作是一項(xiàng)默默無聞的工作，教師應(yīng)當(dāng)甘于寂寞，任何行政化的急功近利的思想和做法都是不可取的。以學(xué)生為核心，就是注重學(xué)生的全面發(fā)展，尊重學(xué)生的創(chuàng)造性和積極性，為人才成長(zhǎng)打造和諧、寬松的環(huán)境，切不可用行政化的手段對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理，也不可讓社會(huì)上存在的“官本位”思想潛移默化影響學(xué)生的品格成長(zhǎng)。北京大學(xué)校長(zhǎng)林建華教授在談及高校去行政化時(shí)指出:“我們常常犯的一個(gè)毛病是，走得太遠(yuǎn)，忘記了為什么要出發(fā)。因此，要時(shí)刻牢記大學(xué)的根本使命，牢記學(xué)校的管理是要為教師和學(xué)生服務(wù)的。把這個(gè)問題解決好了，行政化問題自然就解決了。”即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大學(xué)也應(yīng)當(dāng)以科學(xué)精神為核心凝聚力，堅(jiān)守一方思想和靈魂的凈土。

(四)滋生高校腐敗

近年來，媒體不斷爆出高校領(lǐng)導(dǎo)因貪腐落馬的消息:中國(guó)人民大學(xué)招生就業(yè)處原處長(zhǎng)蔡榮生、吉林大學(xué)原副校長(zhǎng)兼白求恩醫(yī)學(xué)部原部長(zhǎng)王冠軍、南昌大學(xué)原校長(zhǎng)周文斌、東華理工大學(xué)原校長(zhǎng)劉慶成、中南大學(xué)原副校長(zhǎng)胡鐵輝、湖南大學(xué)原校長(zhǎng)助理何益斌、四川大學(xué)原副校長(zhǎng)安小予、武漢大學(xué)原常務(wù)副校長(zhǎng)陳昭方、中國(guó)醫(yī)科大學(xué)原副校長(zhǎng)肖玉平、哈爾濱理工大學(xué)原副校長(zhǎng)趙洪、東北師范大學(xué)原副校長(zhǎng)張治國(guó)……據(jù)統(tǒng)計(jì)，在黨的十八大以來的反腐風(fēng)暴中，僅2015 年的1 至5 月份，全國(guó)至少有28 名高校領(lǐng)導(dǎo)被查處，其中既有教育部直屬重點(diǎn)大學(xué)，也有地方高校。28 人中接受調(diào)查的11 人，移送司法機(jī)關(guān)11人，黨紀(jì)政紀(jì)處分5 人。高校本應(yīng)是教書育人、塑造高尚靈魂的“象牙塔”，卻成為少數(shù)人貪污腐化、以權(quán)謀私的溫床。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，高校腐敗主要集中在高校的招生考試、基建工程、科研經(jīng)費(fèi)使用、干部任免、公款吃喝、校辦企業(yè)等領(lǐng)域。探究高校腐敗的根源，除違法者個(gè)人原因外，現(xiàn)行高校行政化管理體制是腐敗的重要之源。行政化體制之下，高校以“小社會(huì)”的面貌出現(xiàn)，高校書記、校長(zhǎng)作為黨委、行政一把手，掌握著自主招生、資金分配、人事任免、招投標(biāo)項(xiàng)目審批等大權(quán)，缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制導(dǎo)致部分高校領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，大搞“一言堂”，腐敗不可避免。英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵說過:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”［6］342法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也曾經(jīng)指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止?！保?］154為遏制高校腐敗事件的發(fā)生，高校必須去行政化，即拋棄高校管理中的行政化思維和手段，解決高校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中的問題，同時(shí)引入監(jiān)督機(jī)制。美國(guó)密歇根大學(xué)校長(zhǎng)柯爾曼女士曾說，在大學(xué)里，除了給師生創(chuàng)造好的教育環(huán)境、學(xué)術(shù)環(huán)境、為師生服務(wù)外，她沒有任何其他權(quán)力，包括沒有權(quán)決定學(xué)校蓋什么房子、由誰來建，也沒有權(quán)力命令教授做什么、學(xué)生干什么［8］。唯如此，才能從源頭上杜絕高校腐敗發(fā)生。

三、高校去行政化的策略分析

為保證我國(guó)高等教育事業(yè)健康有序發(fā)展，針對(duì)我國(guó)高校行政化的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高校應(yīng)當(dāng)盡快去行政化，采用法治思維和方法進(jìn)行治理。

(一)理順政府與高校的關(guān)系

首先，制定教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，明確政府對(duì)高校管理的范圍和方式，并加大教育行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，取消非行政許可審批類別?！按蟮乐梁?jiǎn)，有權(quán)不可任性”。政府與高校的關(guān)系更多地體現(xiàn)為服務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)盡可能地減少政府對(duì)高校的行政干預(yù)。其次，要充分保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，嚴(yán)格控制教育行政部門對(duì)高校的檢查項(xiàng)目。政府在管理高校中應(yīng)當(dāng)本著謙抑原則，防止出現(xiàn)越位和錯(cuò)位現(xiàn)象。再次，當(dāng)務(wù)之急是要取消高校行政級(jí)別，拋棄所謂的“副部級(jí)大學(xué)”、“正廳級(jí)大學(xué)”的分類，將官本位意識(shí)徹底從高校驅(qū)逐出去，還高校教書育人和科學(xué)研究的本原，讓全國(guó)高校在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡分配。

(二)完善高校法人治理結(jié)構(gòu)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出:“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府?！备骷?jí)政府及其行政部門的工作應(yīng)當(dāng)納入法制軌道，運(yùn)用法治方法進(jìn)行管理。教育部發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出:“加強(qiáng)學(xué)校章程和配套制度建設(shè)。各級(jí)各類學(xué)校要依法制定具有各自特色的學(xué)校章程，全面形成一校一章程的格局?！睋?jù)悉，截至2015 年4 月份，已有包括中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)在內(nèi)的62 所高校的章程經(jīng)教育部核準(zhǔn)發(fā)布。教育部《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要的通知》要求，所有高校在2015 年前完成章程制定工作。從法學(xué)意義上講，章程是法人必備的法律文件，規(guī)定法人的組織結(jié)構(gòu)及活動(dòng)規(guī)則的自治規(guī)范，是法人的憲章，具有最高的法律效力，如公司章程。筆者認(rèn)為，法治思維在高校去行政化改革中的體現(xiàn)，就是以制定高校章程為契機(jī)，完善高校法人治理結(jié)構(gòu)。《公司法》規(guī)定，公司的組織機(jī)構(gòu)由股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)組成，其中股東會(huì)是公司最高權(quán)力機(jī)關(guān)，董事會(huì)是決策機(jī)關(guān)、經(jīng)理是執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)關(guān)。高校章程是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則和依據(jù)。高校章程就是要明確校長(zhǎng)、教職工代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等的權(quán)利和義務(wù)。校長(zhǎng)是高校的法定代表人，負(fù)責(zé)高校的日常管理工作;教職工代表大會(huì)是高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，高校的重大事項(xiàng)必須經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過;學(xué)術(shù)委員會(huì)是高校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，凡涉及學(xué)術(shù)方面的事項(xiàng)由學(xué)術(shù)委員會(huì)決定。為切實(shí)做到政校分開，應(yīng)鼓勵(lì)高校領(lǐng)導(dǎo)和行政人員全職從事管理工作，高校書記和校長(zhǎng)一般不得擔(dān)任科研項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人②。

(三)重構(gòu)高校評(píng)價(jià)體制

高校去行政化之后，原有的政府對(duì)高校的行政化管理手段逐漸淡化，取而代之的是構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評(píng)價(jià)體制，實(shí)行依法評(píng)教。筆者認(rèn)為，高校評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)由高校自我評(píng)價(jià)、教育行政部門督導(dǎo)和高校理事會(huì)監(jiān)督組成。高校自我評(píng)價(jià)是高校評(píng)價(jià)體系的主體，高校應(yīng)當(dāng)明確自身發(fā)展定位，制定符合自身實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，努力辦出自己的特色。教育行政部門督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)改變以往只注重結(jié)果的弊端，制定切實(shí)可行的高校評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，注重督導(dǎo)過程和評(píng)估監(jiān)測(cè)報(bào)告的發(fā)布，健全督導(dǎo)程序、復(fù)查制度和問責(zé)機(jī)制，提高督導(dǎo)的權(quán)威性和實(shí)效性。建立高校理事會(huì)是引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的重要途徑。在西方國(guó)家的高校里，理事會(huì)是高校最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)高校重大決策、審議預(yù)算、遴選校長(zhǎng)等?！秶?guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010 年—2020年》提出:“在科研、醫(yī)療等事業(yè)單位探索建立理事會(huì)、董事會(huì)等形式的法人治理結(jié)構(gòu)?！?014 年教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》規(guī)定了高校理事會(huì)的組成人員和具體職責(zé)。在我國(guó)，高校理事會(huì)尚屬新鮮事物，迄今為止建立理事會(huì)的高校鳳毛麟角，對(duì)理事會(huì)的定性也有不同?！赌戏娇萍即髮W(xué)管理暫行辦法》規(guī)定，南科大理事會(huì)是南方科技大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)。西南大學(xué)則規(guī)定，理事會(huì)作為學(xué)校的重要咨詢機(jī)構(gòu)，由學(xué)校和熱心于高等教育事業(yè)、關(guān)心和支持學(xué)校發(fā)展的各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、杰出校友和社會(huì)各界人士組成，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會(huì)服務(wù)等重要事務(wù)提出咨詢意見，通過多種渠道籌措學(xué)校教育發(fā)展資金，支持學(xué)校發(fā)展。筆者認(rèn)為，隨著高校去行政化改革的不斷深入，高校理事會(huì)也將經(jīng)歷由咨詢機(jī)構(gòu)向決策機(jī)構(gòu)演進(jìn)的過程。

［注 釋］

①高校行政管理的一種特殊形式是高校對(duì)學(xué)生學(xué)籍學(xué)位等方面的管理，如授予學(xué)位和對(duì)違紀(jì)學(xué)生做出開除學(xué)籍等處理決定。此時(shí)高校實(shí)際上是在行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，源自《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》等法律的授權(quán)。學(xué)生對(duì)高校做出決定不服的依法可提起行政訴訟。

②目前已有高校推行該項(xiàng)改革。北京師范大學(xué)校長(zhǎng)董奇承諾，在擔(dān)任校長(zhǎng)期間做到“四個(gè)不”:不申報(bào)新課題，不招新的研究生，不申報(bào)任何教學(xué)科研獎(jiǎng)，個(gè)人不申報(bào)院士。湖南大學(xué)校長(zhǎng)趙躍宇表示，任期內(nèi)不申報(bào)課題、不帶研究生，同時(shí)要求除教務(wù)處、科研處、研究生處等直接與教學(xué)科研相關(guān)的部門外，其他所有處室負(fù)責(zé)人一律不得在工作時(shí)間內(nèi)兼任教授工作。

［1］［德］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)［M］.林榮遠(yuǎn)，譯.北京:商務(wù)印書館，1997:133-134.

［2］姜明安.行政法學(xué)［M］.太原:山西人民出版社，1985:72.

［3］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法教程［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989:76.

［4］袁貴仁.逐步取消學(xué)校的行政級(jí)別和行政化管理模式［N］.中國(guó)教育報(bào)，2010-03-01(07).

［5］鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問題的探析［J］.中國(guó)高等教育，2010(9):4-7.

［6］［英］約翰·埃默里克·愛德華·達(dá)爾伯格—阿克頓.自由與權(quán)力［M］.侯健，譯.北京:商務(wù)印書館，2001:126.

［7］［法］查理·路易·孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1982:33.

［8］徐娟.去行政化才能徹底遏制高校腐?。跱］.光明日?qǐng)?bào)，2014-09-01(01).