董磊明

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農(nóng)村公共品供給中的內(nèi)生性機制分析

董磊明

文章站在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的視角，指出農(nóng)村公共品的供需具有季節(jié)性、階段性、臨時性和分散性的特點。國家在可見的將來很難有足夠的財政能力包攬下所有的農(nóng)村公共品供給，農(nóng)村公共品供給中的內(nèi)生機制將發(fā)揮相當(dāng)重要的作用，因此必須提升農(nóng)村公共品的內(nèi)生型供給能力和村社承接外來供給的能力。切合農(nóng)村實際的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，能有效地增強農(nóng)村社會的整合、動員、合作能力，這是提升農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制、提高公共品供給效率、促進公共品供需均衡的必由之路。

農(nóng)村公共品； 內(nèi)生型供給； 承接能力； 組織建設(shè)； 社會建設(shè)

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)的展開，國家財政不斷地加大對農(nóng)村公共品供給的投入，但是供給的效率卻比較低下[1]；而且在未來的相當(dāng)長時間里，國家仍無力也不可能包攬農(nóng)村所有的公共品供給。農(nóng)村公共品供需均衡的實現(xiàn)，不僅需要相關(guān)政策制度的完善來增加國家和市場等外在的供給資源總量，還需要撬動農(nóng)村社會各個領(lǐng)域的資源進行公共品的內(nèi)生供給，并提升村社承接外來公共品供給的能力。為此，我們必須引入村莊的內(nèi)部視角，來關(guān)注農(nóng)村公共品供給中的內(nèi)生性機制。

一、中國農(nóng)村公共品的供需特點

農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村社會居民所消費的帶有公共品性質(zhì)的社會產(chǎn)品；其需求由農(nóng)民個體和群體發(fā)出，而其供給卻對政府和社會的資源具有極大的依賴性。要實現(xiàn)中國農(nóng)村公共品的供需均衡，必須要認(rèn)清楚農(nóng)村公共品供需所處的社會大背景；同時還必須站在農(nóng)村社會內(nèi)部的視角，理解農(nóng)村公共品供需的基本特點。

農(nóng)村公共品供給所處的背景有三大特點值得我們關(guān)注，它們構(gòu)成了農(nóng)村公共品供給的硬約束。首先，中國是個有著近8億農(nóng)村人口的大國，眾多的農(nóng)村人口和廣袤的農(nóng)村土地，使國家無力為農(nóng)村提供完善的公共品供給。中國目前仍然是發(fā)展中國家，國家雖然可以為農(nóng)村提供越來越多的財政轉(zhuǎn)移資金，但完全依托國家財政來解決農(nóng)村的公共品供給，可能性很小。

其次，中國農(nóng)村土地廣袤，農(nóng)村人口密度不如城市高，農(nóng)業(yè)效率不如工商業(yè)高，依托于農(nóng)村土地之上的農(nóng)村物質(zhì)性公共品，相對于城市具有不經(jīng)濟的特點。農(nóng)村熟人社會與現(xiàn)代制度之間天然存在著緊張關(guān)系——現(xiàn)代制度是以現(xiàn)代商業(yè)社會為基礎(chǔ)來設(shè)置和安排的。如果農(nóng)村公共品供給的機制完全照搬城市的模式，勢必會成本極高，效率低下。

第三，中國農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不均衡，地形地貌、氣候、種植結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異極大，農(nóng)村社會的這種非均衡性使得不同地區(qū)農(nóng)村對公共品的需求相當(dāng)不同。舉例說來，華北平原的在旱作物地區(qū)，農(nóng)田灌溉可以依托機井進行，機井灌溉相對于渠道灌溉，更容易排他，從而更容易通過市場化的機制來操作。而南方水稻耕作區(qū)的渠道因為更難排他，而更需要有防止“搭便車”的制度安排。不同地區(qū)公共品供給的差異性更要求我們應(yīng)該“看菜吃飯”，區(qū)別對待，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮各地的創(chuàng)造性，合理使用各種本土資源。

發(fā)展中國家的基本國情、農(nóng)村土地廣袤、農(nóng)業(yè)人口眾多以及天然熟人社會制度這些基本特征，導(dǎo)致了國家在可見的將來很難有足夠的財政能力包攬下所有的農(nóng)村公共品供給，農(nóng)村居民或農(nóng)村社區(qū)作為農(nóng)村公共品供給的主體之一將發(fā)揮相當(dāng)重要的作用。而我國農(nóng)村自然條件的巨大差異和發(fā)展的不均衡，則進一步凸顯了農(nóng)村公共品供給農(nóng)民或農(nóng)村社區(qū)的主體性力量。這些特征要求必須建立起可以表達不同地方農(nóng)民公共品需求偏好的機制。

而站在農(nóng)村社會內(nèi)部的視角，我們又會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村熟人社會里的公共品供需具有季節(jié)性、階段性、臨時性、分散性等特點。所謂季節(jié)性，是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)特點聯(lián)系在一起的。春季插秧，夏季灌溉或排澇，秋季收獲和冬季農(nóng)閑(因此容易出現(xiàn)偷盜等治安案件、火災(zāi)隱患)，不同的季節(jié)里，對公共品的需求自然有所不同，相關(guān)公共品供給的側(cè)重點也因之有所區(qū)別。同時，公共品需求的季節(jié)性特征就要求相關(guān)公共品的供給必須及時：比如蟲期到了，農(nóng)技人員必須及時指導(dǎo)農(nóng)民治蟲；該澆灌的時候，水庫必須立即放水；育齡婦女的婦檢，必須趕在春節(jié)后大規(guī)模的人員外出務(wù)工經(jīng)商之前完成。

階段性，是指一些農(nóng)村公共品的需求與供給往往必須在一個給定時間內(nèi)加以解決。比如教育的“普九達標(biāo)”，某個階段集中推進的農(nóng)村公路“村村通”工程，新農(nóng)村建設(shè)中集中力量進行的村莊規(guī)劃整治，農(nóng)村新型合作醫(yī)療的推進等等。這里所說的階段性需求，并非指該需求僅僅在某個階段才存在，而是說，在某個階段，這種需求顯得尤為迫切；階段性供給，集中力量解決某方面的公共品需求，成為一個時段里的“中心任務(wù)”。

臨時性，則是指因為一些突發(fā)事件而引發(fā)的公共品的需求與供給。例如非典、禽流感出現(xiàn)后所進行的排查、防疫、治療、處理；臺風(fēng)、洪水、冰雹、泥石流等突然自然災(zāi)害后的災(zāi)民安置、衛(wèi)生防疫、組織幫助農(nóng)民搶種搶收；突發(fā)的惡性社會治安事件后的社會秩序維持等等。

分散性，一方面是指由于農(nóng)民分散的居住形態(tài)而導(dǎo)致的公共品難以集中高效供給；另一方面則是指在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村傳統(tǒng)的連帶關(guān)系解體，農(nóng)民日常生活中產(chǎn)生了諸多彌散性的公共品需求。在中國農(nóng)村地區(qū)，有的地方農(nóng)民是集中居住在村落里，還有的則是散居在“三家村”之中，這種散居的狀況使得公共品供給的成本大大增加，效率極低，例如水、電、路、電信網(wǎng)絡(luò)等等的建設(shè)。現(xiàn)在有些地方為了解決這個難題，不得不花費巨大資源動員散居的農(nóng)民移民搬遷，集中居住。20世紀(jì)末，隨著農(nóng)民的大規(guī)模流動，農(nóng)民的生計模式和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村的社會關(guān)聯(lián)不斷松動，原先大家庭內(nèi)部和村社集體內(nèi)部的合作解體，隨之產(chǎn)生了一些新的彌散性的需求，如農(nóng)村空巢老人的照料，留守兒童的教育，社會秩序的維持，傳統(tǒng)習(xí)俗的保持等等。

由于農(nóng)村公共品供需的這些特點，以及國家的財力所限，我們在進行農(nóng)村公共品供給的時候就必須充分調(diào)動農(nóng)村社會中的內(nèi)生性機制：撬動農(nóng)村社會各個領(lǐng)域的資源進行公共品的內(nèi)生供給以彌補政府和市場的不足；提升村社承接外來公共品供給的能力以提高公共品的供給效率。

二、社區(qū)內(nèi)生型公共品供給

自古以來，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部自生就有一定的公共品供給能力，我們稱之為社區(qū)內(nèi)生型公共品供給。在古代社會，不少家族性的社區(qū)內(nèi)部設(shè)有“族田”“義莊”，用以接濟貧窮、賑恤孤寡及協(xié)濟族人讀書應(yīng)試；許多地方中小型的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、道路橋梁學(xué)校等公共品均由社區(qū)內(nèi)部自我提供。當(dāng)前雖然國家在不斷增加對農(nóng)村的資源投入，但許多帶有明顯的社區(qū)性特征的公共品供給仍離不開村莊社會內(nèi)部的力量。如進行渠道的日常清淤維護、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的保持、民間日常糾紛的調(diào)解和社會公序良俗的維護等，村莊社區(qū)內(nèi)生型的公共品供給有著無法替代的重要地位。

社區(qū)內(nèi)生型公共品供給發(fā)生，需要社區(qū)內(nèi)部具有較強的內(nèi)聚力和集體行動能力，需要社區(qū)成員之間具有較高的認(rèn)同，還需要具有共同的道德規(guī)范輿論價值體系和社區(qū)權(quán)威。因為內(nèi)生型公共品的常態(tài)性提供，絕不能僅僅依靠少數(shù)幾個富裕的積極分子、大戶，更需要廣大社區(qū)成員內(nèi)部具有強大的向心力、道德感和對少數(shù)違規(guī)者的懲戒機制。在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的習(xí)慣法可以懲罰那些違規(guī)的農(nóng)戶，甚至在一些地方，村莊還能將違反村莊道德的村民進行體罰乃至處死。在現(xiàn)代農(nóng)村，村莊內(nèi)部也還有著較強的道德輿論機制，能對那些“搭便車”，破壞村莊合作與規(guī)則的人污名化、標(biāo)簽化、邊緣化，這就是所謂的“吐沫星子可以淹死人”。這種懲惡揚善的機制能比較有效地將村民整合起來進行公共品的內(nèi)生供給。

社區(qū)內(nèi)生型的公共品供給，基本離不開農(nóng)民的合作行為，這就要求合作的規(guī)模不能太大。按照集體行動的邏輯，集體的人員越多，規(guī)模越大，希望“搭便車”的人就可能越多，集體行動的難度就越大，合作形成的可能性就越小。在中國傳統(tǒng)社會，農(nóng)民在水利上的合作大多發(fā)生在自然村的范圍內(nèi)。人民公社初期，由于經(jīng)驗不足，片面強調(diào)“一大二公”，以萬人左右規(guī)模的公社為基本的合作單位，結(jié)果導(dǎo)致了管理混亂失效，造成了巨大損失。后來國家總結(jié)教訓(xùn)，及時做出調(diào)整，實行“隊為基礎(chǔ)，三級所有”的體制，以生產(chǎn)隊為管理單位，即生產(chǎn)、分配、合作的范圍控制在三五十戶左右的“熟人社會”之中，這就使得效能大為提高。

另外，社區(qū)內(nèi)生型公共品供給還要求社區(qū)是穩(wěn)定的，內(nèi)部的流動性不高，成員的生活面相在村莊之內(nèi)，能夠形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期。我們在日常生活中會發(fā)現(xiàn)，車站和旅游景點的商店最容易發(fā)生宰客行為，那是因為交易的雙方之間是“一錘子買賣”，是單次博弈；而在村莊或者住宅小區(qū)內(nèi)的店就很少宰客，那是因為雙方的交往是穩(wěn)定的，是多重博弈。同樣的道理，在一個穩(wěn)定的社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)成員之間都是多重博弈的關(guān)系，因此極端的違規(guī)，破壞合作的事情便不容易發(fā)生。中國傳統(tǒng)的村莊里，人們“生于斯，長于斯”，世世代代生活于此，社會流動極少，彼此知根知底，日常的生產(chǎn)生活中也需要彼此之間經(jīng)常地進行互助合作，守望相助，因此村莊的集體行動能力很強。這種狀態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)末大規(guī)模的農(nóng)民流動外出務(wù)工之前。這構(gòu)成了社區(qū)內(nèi)生型公共品供給的重要基礎(chǔ)。

社區(qū)內(nèi)生型公共品供給的涉及范圍非常廣泛，不僅包括各種農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括在農(nóng)村內(nèi)部糾紛調(diào)解、公序良俗的維護等方面。在傳統(tǒng)中國農(nóng)村以及當(dāng)下一些傳統(tǒng)組織資源保持得較好的村莊，村莊糾紛主要依靠民間權(quán)威解決。而今天大多的農(nóng)村地區(qū)，民間精英和村組干部在糾紛解決中依然發(fā)揮著重要作用。例如陜西的關(guān)中地區(qū)，糾紛(尤其是家庭和家族內(nèi)部的糾紛)首先在家族層面解決，家族調(diào)解無效，村組干部出面解決，大多數(shù)矛盾都能在村莊內(nèi)部得到妥當(dāng)處理；在不少家族組織資源保持得不夠完善的村莊，調(diào)解民間糾紛則成為村干部最主要的工作之一，村民們遇到鄰里糾紛和相當(dāng)部分的家庭糾紛都是找村干部解決[2]。

由此可見，村莊內(nèi)生型的公共品供給具有明顯的優(yōu)點。首先，農(nóng)民很容易表達出自己的需求偏好。農(nóng)村社區(qū)性公共品供給狀況與農(nóng)民利益密切相關(guān)，村民十分了解公共品供給的改善的益處。今天，用村社民主的辦法來表達村民需求偏好，已經(jīng)具有較強的可操作性：村民自治，尤其是其中的村民代表會議制度，則為村社范圍內(nèi)農(nóng)民對公共品需求偏好的表達提供了現(xiàn)存的制度安排。

其次，內(nèi)生型的公共品供給效率較高。這不僅由于內(nèi)生型的公共品能很好地體現(xiàn)農(nóng)民的需求偏好，還由于這些與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的公共品，大部分都是以地緣為基礎(chǔ)進行供給，比如水、電、路。農(nóng)民承包的耕地，基本是以村、組(尤其是村民小組)為單位進行平均分配。農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路也是在集體土地的基礎(chǔ)上修建的。全國大多的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)田灌溉的水系都是以村或組為單位進行安排，一個村民組，往往可能就是一個共同的灌溉單位，共享一個水利系統(tǒng)。農(nóng)村公共品供給單位與村社組織的重合，使村社內(nèi)部較容易一致行動，從而使公共品的供給效率提高。

第三，內(nèi)生型公共品供給的成本相對較低。內(nèi)生型公共品供給時使用的都是村社內(nèi)部的資源，這些資源使用成本較低。如當(dāng)村民自發(fā)組織起來出資出力修路時，村莊內(nèi)大量潛在的、用于閑暇的勞動力資源就被調(diào)動起來，以勞動力替代資金；閑置的一些碎磚碎瓦石子也能到充分的使用，這樣就能極大地節(jié)約修路成本。又如民間糾紛由村社內(nèi)部的權(quán)威精英進行調(diào)解，都是完全免費的，而不似對簿公堂打官司那樣勞民傷財?？傊?，人們在進行內(nèi)生型公共品供給時，往往能高效地挖掘、整合、利用社區(qū)內(nèi)潛在、分散、閑置的各種資源，這能在較大程度上替代農(nóng)村里稀缺的資源——資金，從而降低成本。

第四，內(nèi)生型公共品的供給，有利于增強社會資本，維護村莊共同體。內(nèi)生型公共品的生產(chǎn)與供給不僅能解決人們生產(chǎn)生活的諸多現(xiàn)實需求，還能使村民之間產(chǎn)生較為頻繁、密切的互動，由此能篩選、造就村莊精英，建立維系村莊的價值規(guī)范，拉近村民之間的心理距離，形成村莊的認(rèn)同與凝聚[3]。而村莊內(nèi)聚力與社會資本的增強，又會進一步增強公共品內(nèi)生性供給的能力，由此形成正反饋。

內(nèi)生型公共品供給最大的難題是如何有效地克服搭便車行為，促成集體行動。有研究曾表明，在社會關(guān)聯(lián)度較高的村莊之中，村民多群體性地運用軟性懲罰的方式(如標(biāo)簽化、污名化、邊緣化)對合作行為中的搭便車者進行懲罰；在社會關(guān)聯(lián)度中等的村莊，村莊社區(qū)內(nèi)可能以人情、面子(如公開指責(zé)、當(dāng)面批評)來對搭便車者進行懲罰，但由于村莊內(nèi)規(guī)范的約束力不高，其效果往往不如前者；而在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，則只能以個人為單位，或以犧牲自己利益或通過引入暴力資源來懲罰搭便車者，這種剛性的懲罰方式雖然可能有效，但需要支付高昂的成本與代價，因此發(fā)生的概率較低[4]。

20世紀(jì)末期以來，隨著農(nóng)民的大規(guī)模外出務(wù)工經(jīng)商和市場化因素的深度進入，農(nóng)民的流動性增強，村莊的邊界不斷開放，村莊社會內(nèi)部關(guān)聯(lián)度越來越低，大多地區(qū)村莊作為一個共同體的內(nèi)部凝聚力已經(jīng)趨于解體，村莊對違反公益及習(xí)俗者進行懲罰的能力很弱。具體來說，一方面，在現(xiàn)代農(nóng)村，村民的公民權(quán)利受到法律的平等保護，農(nóng)民已經(jīng)有足夠的法律意識來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)力。而村組干部以及村莊其他組織(除非地痞及黑惡勢力)也不敢明目張膽違反法律規(guī)定去處罰搭便車的農(nóng)民。另一方面，現(xiàn)代社會中的信息與人員都是高度流動，村民已經(jīng)更傾向于在城市或在發(fā)達地區(qū)找到自己的社會歸屬，他們逐漸忽視村莊內(nèi)部的評價機制，甚至越來越不忌憚于被村莊污名化、邊緣化。因此，信息的高度流動使得村莊評價不再重要，因為評價可以迅速消散；人員的高度流動使得村莊無法再有效地懲罰違規(guī)村民，因為違規(guī)村民可以迅速流動。

因此，能夠有效進行內(nèi)生型公共品供給的，基本都是傳統(tǒng)的組織資源和文化資源保存得較好的地方；而這樣的地方，隨著農(nóng)民的流動、村莊邊界的開放和村社共同體的松解，在逐漸減少。

三、社區(qū)承接外來供給的能力

外部力量可以向農(nóng)村社會輸入資源供給公共品，但卻往往無法直接滿足以村社為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品的復(fù)雜要求。在外部的公共品資源向社區(qū)輸入過程中，需要社區(qū)內(nèi)部具有承接這種外來供給的機制。社區(qū)承接外來供給的能力，直接影響著公共品供給的效率。在外部公共品資源輸入的過程中，村社內(nèi)部起碼必須具備以下的能力，才能有效地承接這些資源。

一是能在社區(qū)成員中籌集相關(guān)的配套資源。這需要村社內(nèi)部具有很強的組織資源和文化資源。例如進行“一事一議”資金籌集時，往往總會出現(xiàn)企圖“搭便車”的人，如果沒有強有力的組織、精英和道德輿論體系對其進行制約，就可能出現(xiàn)少數(shù)人的“搭便車”行為引起村社內(nèi)部的連鎖反應(yīng)，使“一事一議”無法完成，從而導(dǎo)致村社公共品供給處于短缺狀態(tài)。

二是能夠讓所有村民有利益表達的機會，整合全體成員的利益訴求，準(zhǔn)確地表達偏好。農(nóng)村的公共品建設(shè)，如果不經(jīng)過內(nèi)部成員的討論，或者沒有強有力表達偏好的能力，就可能會出現(xiàn)異化，被一些人濫用。在有些地方就曾出現(xiàn)過基層政府將公共投資用于政績工程，甚至中飽私囊的現(xiàn)象；或者少數(shù)強勢的社區(qū)成員為了自身的利益，讓公共品不能普遍惠及社區(qū)成員。這些都使得公共品供給處于低效甚至無效狀態(tài)。

三是要求社區(qū)有較強的平衡各個利益相關(guān)方的能力。公共品的供給中可能會導(dǎo)致部分成員的利益絕對受損或者相對受損，因此村社在供給公共品時，要在充分了解各利益群體需求的基礎(chǔ)上進行分配和平衡。例如在給村莊修路時，可能會征用到一些村民的耕地，原來在很多地方會在來年對耕地進行調(diào)整，讓社區(qū)成員的土地重新回到均分狀態(tài)(有些村社還掌控一定的公共土地，則可能會從中劃撥補償?shù)母?；而在2002年《土地承包法》出臺，很多地方進行承包地確權(quán)后，村集體組織從法律上無權(quán)再對農(nóng)民的承包地進行重新調(diào)整，這就對村社的平衡能力提出了挑戰(zhàn)。又如，要修的村路只能解決村內(nèi)部分成員的出行問題，未被惠及的村民就可能會產(chǎn)生相對被剝奪感，那么村路路線的選擇，或者道路的修建次序，就需要各方協(xié)調(diào)平衡。這個問題解決不好，可能會讓村社內(nèi)部陷入無休止的爭吵之中，甚至最終導(dǎo)致項目的擱淺。

四是要有能力組織社區(qū)成員對公共品資源進行有效的維護和管理。國家或其他村社外部力量可以進行公共品供給，卻往往不會再提供資源維護管理，這就需要村社成員能夠組織起來進行介入。例如有的村莊在爭取到修路項目后，村里一些德高望重的老人就自發(fā)組織起來，成立修路的監(jiān)事會，防止偷工減料和貪污；道路修好后，他們繼續(xù)進行維護管理，不讓超重的卡車通過。又比如，在有些地方，政府在村內(nèi)修了四條防止內(nèi)澇的排水管道，但是修好后卻無人管理，村民平時把秸稈、垃圾倒入其中，形成淤積，最終使得村莊在夏季的暴雨后形成內(nèi)澇，導(dǎo)致玉米大量減產(chǎn)。村社的組織能力不足必然會導(dǎo)致公共品“重建輕管”，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的效用[2]。

五是有些公共品在施惠于農(nóng)戶時，需要社區(qū)基層的組織體系作為樞紐進行有效對接。外部供給的公共品資源往往可能無法直接對接于千家萬戶的小農(nóng)，這勢必需要有健全的基層組織體系網(wǎng)絡(luò)來進行銜接，只有如此，才能保證相關(guān)公共品供給的交易成本足夠低廉。例如，國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系，在20世紀(jì)90年代之前之所以能高效運轉(zhuǎn)，很大程度上就得益于強有力的村集體組織，否則一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，單憑勢單力薄的農(nóng)技員難以服務(wù)上萬的農(nóng)戶——無論是新技術(shù)推廣，還是畜牧防疫、農(nóng)作物病蟲害測報等服務(wù)，都是靠村組干部進行推動操作。

綜上所述，與社區(qū)內(nèi)生型公共品供給一樣，社區(qū)承接外來供給的能力主要取決于社區(qū)內(nèi)部的社會關(guān)聯(lián)和內(nèi)聚力，取決于社區(qū)內(nèi)部既有的組織資源和文化資源。我們可以通過對農(nóng)村水利建設(shè)工程的分析來進一步理解鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的承接能力對外來公共品的供給效率的影響。

水利建設(shè)是個涉及面非常寬的系統(tǒng)工程，它不僅有賴于國家有力的投入與供給，還需要農(nóng)村社會具備與之相匹配的社會基礎(chǔ)與對接機制。水利設(shè)施最終都是需要面對千家萬戶的小農(nóng)，直接作用于地權(quán)細(xì)碎化的耕地之上。這是當(dāng)前中國水利建設(shè)必須直面的大前提。水利設(shè)施發(fā)揮效用需要水利與農(nóng)戶、大水利與小水利、水權(quán)與地權(quán)、建設(shè)與管理等多方面的有機銜接。如果這些方面的銜接存在問題，必將使得農(nóng)村水利建設(shè)出現(xiàn)“缺榫困境”，大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)勢必會出現(xiàn)事倍功半的后果。在農(nóng)村水利建設(shè)過程中的溝通與博弈，可能遭遇以下四方面的困境限制。首先是農(nóng)戶方面的困境。農(nóng)戶曾經(jīng)是農(nóng)田水利的主要供給主體，而今這樣的局面已經(jīng)一去不復(fù)返。一方面，隨著務(wù)工收入在家庭收入越來越占主導(dǎo)地位，土地(水利)對其重要性已日益下降，因此他們對農(nóng)田小水利進行資金和勞力投入普遍缺乏愿意。另一方面農(nóng)戶的社會分化與社會流動，大大增加了其組織成本。此外，農(nóng)民權(quán)利觀的日益膨脹而義務(wù)觀卻相對缺乏，以及農(nóng)民的村莊預(yù)期已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，也影響了他們參與水利建設(shè)和水利管護的積極性。這樣的現(xiàn)實使得國家設(shè)計的“一事一議”制度和農(nóng)民用水協(xié)會在大多地方無法發(fā)揮作用。

其次是基層組織的困境。農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)田水利的組織困境，最重要的表現(xiàn)在于鄉(xiāng)村兩級失去了統(tǒng)籌能力。近年來基層政府財政匱乏，且地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無關(guān)，他們傾向于機會主義地解決農(nóng)田水利問題，即不是從建立一個完善的農(nóng)田水利體系，而是從最近幾年可能不出事來對待農(nóng)田水利。同時，全國大多地方村民組長被取消，村民組這個“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解，作為一個基本灌溉單元的村民組也隨之解體。當(dāng)基層組織喪失了統(tǒng)籌能力時，日益原子化的農(nóng)民更是無法形成集體行動。這就造成了水利無法與眾多農(nóng)戶對接。

三是大水利與小水利的對接困境。當(dāng)前的水利工作往往缺乏整體的視野，將大水利與小水利分割開來，導(dǎo)致農(nóng)田水利很難真正發(fā)揮效用。小水利與大水利是一對互補關(guān)系，且小水利應(yīng)服從和依附于大水利，形成“長藤結(jié)瓜”式的水利系統(tǒng)，只有大水利這個“藤”保證水源，“瓜”中方能有水。由于村社組織退出共同生產(chǎn)事務(wù)，不愿再在組織農(nóng)戶與大中水利的對接上發(fā)揮作用，作為一個灌溉單元的村社集體迅速解體，導(dǎo)致了基本的灌溉單元下降到戶。與戶相適應(yīng)的灌溉方式是打井和挖堰，條件好一點的是在小河中筑壩攔水，用潛水泵抽水。這正是當(dāng)前不少農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。在大小水利已經(jīng)脫節(jié)的情況下，越多的小水利不僅無法從根本上解決灌溉困境，反而進一步切割了大水利的系統(tǒng)。此舉不僅增加了農(nóng)業(yè)的成本和風(fēng)險，還導(dǎo)致大中型水利設(shè)施因長期無法使用而出現(xiàn)“用進廢退”式的毀損。

四是水權(quán)與地權(quán)的對接困境。水權(quán)具有統(tǒng)一性和公共性的特征，因此水權(quán)的集體性只能通過地權(quán)的集體性來實現(xiàn)，即土地上的集體權(quán)利保障了水利的公共性。中國的農(nóng)地分布極為細(xì)碎，并且互相插花，這導(dǎo)致了農(nóng)田水利的成本大大提高，效率大為降低。而一旦土地喪失集體屬性，即基層組織喪失對土地的調(diào)配能力，那么地權(quán)就會在很大程度上將原本完整的水利系統(tǒng)切割開來，嚴(yán)重影響水利的效用。雖然土地經(jīng)營者可以通過協(xié)商進行水利上的合作，但是對于中國農(nóng)村成千上萬的小農(nóng)經(jīng)營者而言，這種協(xié)商成本將無比巨大以至于僅進行水利上的合作將非常艱難。而當(dāng)前農(nóng)民地權(quán)的固化無疑使得基層組織對于土地利用的調(diào)配能力近乎化解。這樣國家和集體在千家萬戶的耕地上進行水利建設(shè)和管護、維持水利統(tǒng)一性的能力也近乎瓦解。

從以上的案例及分析中我們可以看出，外來的公共品供給往往無法直接高效地面對分散經(jīng)營的小農(nóng)，這就需要鄉(xiāng)村組織和村社集體具有較強的統(tǒng)籌和整合動員功能，從而實現(xiàn)外來公共品與千家萬戶小農(nóng)的有效對接。

四、農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制的強化

農(nóng)村公共品短缺的原因，不僅僅是在于國家資源投入的不足，還在于國家無法滿足以村社為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共品的復(fù)雜需求[5]；在于外來的資源無法與分戶經(jīng)營的小農(nóng)對接鉚合；同時也在于村社無法有效地對彌散型的公共品需求進行自我供給。歸根結(jié)底，農(nóng)村社會內(nèi)部的組織資源不足使得公共品供給的內(nèi)生性機制十分虛弱。這種情況就勢必要求我們更加關(guān)注農(nóng)村內(nèi)部的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，如此才能更有效的促成農(nóng)村公共品的供需平衡。

鄉(xiāng)村行政組織體系是農(nóng)民及國家可以依托的基礎(chǔ)性力量，其本身就是農(nóng)村社會中最大的公共品。建設(shè)堅強有力、結(jié)構(gòu)合理的鄉(xiāng)村行政組織體系，是農(nóng)村公共品供給中要解決的重要命題。在鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實處境下，基層政府組織在長期的實踐中形成了綜合性、運動性、鄉(xiāng)土性的特點[6]；這正與農(nóng)村社會公共品需求的季節(jié)性、階段性、臨時性和分散性相適應(yīng)，能讓鄉(xiāng)村行政性組織有能力在較短的時間內(nèi)集中相當(dāng)?shù)馁Y源力量，并且較低成本地解決農(nóng)民的需求。

離開鄉(xiāng)村行政組織體系，依靠縣和縣以上的行政組織直接與農(nóng)民互動是不切實際的。因為鄉(xiāng)村以上的組織既無法掌握農(nóng)村的信息、不能對癥下藥，也不可能有如此龐大的人力資源來直接服務(wù)村民。同時，鄉(xiāng)村以上的組織直接與農(nóng)民打交道，效率也十分低下，凡是那些村莊內(nèi)部不規(guī)則、不常規(guī)、細(xì)小瑣碎、具有突發(fā)性、臨時性、偶然性，要聯(lián)系到一家一戶的具體實際的事務(wù)，都需要扎根于基層的鄉(xiāng)村干部來處理。國家力量難以介入村莊社會，或不經(jīng)濟地介入，會導(dǎo)致農(nóng)村社會內(nèi)部的離散力量和無序化，最終不只是影響公共品的供給，而且會嚴(yán)重?fù)p耗村莊內(nèi)部的一致行動能力。因此，鄉(xiāng)村行政組織是農(nóng)村公共品供給中最關(guān)鍵的樞紐性力量，是農(nóng)村中弱勢群體的最后一根救命稻草，是鄉(xiāng)村發(fā)生危機時可以隨時動員起來維持基本秩序的滅火器。

同時，鄉(xiāng)村行政組織體系這個肩負(fù)著極其重大責(zé)任的公共權(quán)力，本身就是農(nóng)村社會最重要的公共品，必須由國家來建設(shè)健全，而不能簡單地將其應(yīng)該承擔(dān)的公共服務(wù)方面的職能剝離出去，推向市場和社會。因為中國農(nóng)村基層社會的特征之一就是公共品需求極其復(fù)雜，且農(nóng)村的市場化程度低，是市場力量邊緣地帶。市場化的公共服務(wù)存在著服務(wù)供給方與服務(wù)接受方的嚴(yán)重信息不對稱、短期服務(wù)與長遠規(guī)劃的不銜接、公共服務(wù)供給市場本身不完善和不完全的嚴(yán)重缺陷[7]。鄉(xiāng)村行政組織體系在保障農(nóng)村公共品供給、維護農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展方面有著市場和社會無法替代的重要作用，因此必須要建設(shè)健全與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)相匹配的鄉(xiāng)村行政組織體系。

鄉(xiāng)村社會建設(shè)，包括村社組織的建設(shè)和農(nóng)村文化建設(shè)。文化建設(shè)和組織建設(shè)密不可分，文化建設(shè)以組織建設(shè)為載體，組織建設(shè)以文化建設(shè)為靈魂。通過這兩個建設(shè)，可以加強社區(qū)組織資源和社會資本，降低公共品的交易成本，從而強化農(nóng)村社區(qū)性公共品的供給能力，有利于公共品供需均衡的實現(xiàn)。

村社組織指的是帶有集體經(jīng)濟色彩的村委會和村經(jīng)濟合作組織。稅費改革之后，絕大部分的村社組織由于缺乏集體經(jīng)濟實力，無力、甚至也因之無心組織農(nóng)民、供給公共品。因此國家應(yīng)該采取措施做實村社組織，其最直接有效的辦法就是給村社集體注入資金、資源。近年來，國家每年都通過各種管道，以各種形式加大支農(nóng)資金的投入，之前采取的方式基本都是直補到戶，今后新增的支農(nóng)資金可以考慮直補到村。如此，村社就有了一筆不菲的資金，可以逐步對農(nóng)民最迫切需要的公共品進行內(nèi)生性供給，而村社在使用這筆資金時必須嚴(yán)格按照“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則進行決策。

鄉(xiāng)村社會建設(shè)的另一個重要方面就是農(nóng)村社會文化建設(shè)。目前農(nóng)村公共品供給的內(nèi)生性機制不足，一個非常重要的原因就是農(nóng)民缺少自信和合作精神。文化建設(shè)可以為農(nóng)村社會提供精神動力，培養(yǎng)農(nóng)民的自信、勤勞的精神，調(diào)動他們建設(shè)新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性；文化建設(shè)更可以凝聚社區(qū)，增加農(nóng)村的社會資本，從而可以提高村社的民主水平與合作能力。

農(nóng)村社會文化建設(shè)要以村社為本體。在建設(shè)公共文化設(shè)施時，要照顧村社的居住形態(tài)，合理布局，還要注重村社的文化傳統(tǒng)，讓村民產(chǎn)生歸屬感，從而增強村社的凝聚力。農(nóng)村文化建設(shè)還要以農(nóng)民為本位，要有助于大眾參與，尤其是廣大中老年參與。同時，農(nóng)村文化建設(shè)還要特別注意倡導(dǎo)集體主義精神，建構(gòu)有利于農(nóng)村社會內(nèi)部開展合作互惠的集體主義意識形態(tài)，從而創(chuàng)造合作的文化氛圍。

因此，切合農(nóng)村實際的行政組織建設(shè)和社會建設(shè)，能有效地增強農(nóng)村社會的整合、動員、合作能力，這也是提升農(nóng)村公共品供給內(nèi)生性機制、提高公共品供給效率、促進公共品供需均衡的必由之路。

[1] 羅興佐.農(nóng)村公共物品供給：模式與效率.北京：學(xué)林出版社，2013

[2] 董磊明.宋村的調(diào)解：巨變時代的權(quán)威與秩序.北京：法律出版社，2008

[3] 董磊明.村莊公共空間的萎縮與拓展.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2010(5)

[4] 狄金華，董磊明.農(nóng)民合作行為中的懲罰機制及其實踐基礎(chǔ)研究.中國行政管理，2011(3)

[5] 賀雪峰.新農(nóng)村建設(shè)要強調(diào)村社本位.調(diào)研世界，2007(1)

[6] 董磊明.強大的常規(guī)性權(quán)力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系.人民論壇學(xué)術(shù)前沿，2012(9)

[7] 賀雪峰.論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能.天津行政學(xué)院學(xué)報，2010(6)

(責(zé)任編輯：常 英)

Analysis on the Endogenous Mechanism of Public Goods Supply in Rural Areas

Dong Leiming

From the persective of internal rural community, this article pointed the characteristic of rural public goods` supply and demands were seasonal, periodical, temporary and decentralized. The authors considered that the government couldn’t afford all supply of rural public goods and services, the endogenous mechanism of public goods supply in rural areas played an importment role, therefore, improving the ability of endogenous supply and absorbing public goods and services was very necessary. Meanwhile, the truly localized administrative construction and social construction can enhance the integration, mobilization and collaboration capability of the whole rural society which is the effective way of impoving the efficiency of public goods provision and promoting the balance between the supply and demands.

Rural public goods； Endogenous supply； Ability to undertake； Organizational construction； Social construction

2015-03-09

本文為教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”項目(項目編號：NCET- 12- 0061)、“中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助”項目(SKZZY2014077)的階段性成果。

董磊明，北京師范大學(xué)社會學(xué)院教授；郵編：100875。