余 佶

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農(nóng)房確權(quán)的制度設(shè)計(jì)與政策建議

余 佶

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)(簡(jiǎn)稱農(nóng)房確權(quán))有助于維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為下一步農(nóng)村改革創(chuàng)造前置條件和法律依據(jù)。然而，實(shí)踐中農(nóng)房確權(quán)面臨著甄別、處置、配合和實(shí)施等各種難題。建議在制度設(shè)計(jì)上按照“房地一體，先地后房”的原則，對(duì)農(nóng)房進(jìn)行分類處理，通過收取宅基地有償使用費(fèi)、明確確權(quán)操作流程等措施予以完善。在此基礎(chǔ)上，地方政府利用農(nóng)房確權(quán)契機(jī)鼓勵(lì)農(nóng)村集約節(jié)約用地，通過規(guī)劃指導(dǎo)和建房監(jiān)管確保新建農(nóng)房達(dá)到確權(quán)要求，中央政府推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度改革，使農(nóng)房確權(quán)更具實(shí)質(zhì)意義。

農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)； 確認(rèn)； 制度設(shè)計(jì)； 政策建議

為解決全國(guó)農(nóng)民私有住房登記發(fā)證率低、農(nóng)房法律地位不明確的問題，2014年8月，由國(guó)土資源部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求“將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的工作范圍，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證”。隨后，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也明確規(guī)定將房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)以及宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)納入登記。這兩條政令的出臺(tái)，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)《全面深化改革若干重大問題的決定》提出實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”措施的細(xì)化和落實(shí)。然而，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)房確權(quán)”)也面臨棘手的現(xiàn)實(shí)操作問題，亟需完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)后續(xù)改革措施。

作為國(guó)際慣例，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市居民的私有住房由國(guó)家頒發(fā)房產(chǎn)證，而對(duì)農(nóng)民的私有住房則從未頒發(fā)過房產(chǎn)證。沒有房產(chǎn)證，就意味著農(nóng)房的法律地位沒有確立，因此農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)，本質(zhì)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，就不能通過正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)交易進(jìn)行買賣、處置或變現(xiàn)。盡管2008年頒行的《物權(quán)法》已賦予農(nóng)房法律地位，受到該法保護(hù)。但由于沒有房產(chǎn)證，農(nóng)房的法律地位是“籠統(tǒng)”和“總體”的。

此次農(nóng)房確權(quán)將農(nóng)房和宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)一道納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，就是要完善產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)房權(quán)屬，頒發(fā)房產(chǎn)證書。這既有利于清晰界定農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，也為下一步農(nóng)村制度改革的深化，如推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革、試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)益等創(chuàng)造前置條件和法律依據(jù)。

一、農(nóng)房確權(quán)面臨的難題

盡管農(nóng)房確權(quán)意義重大，但因長(zhǎng)期以來農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度建立與管理的缺失，因此首次農(nóng)房確權(quán)就必須擔(dān)負(fù)起短期內(nèi)解決全國(guó)兩億農(nóng)戶所擁有的各類住房的調(diào)查處置登記頒證工作的重任。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年7月份，全國(guó)宅基地使用權(quán)發(fā)證率達(dá)到了80%[1]，但農(nóng)房登記發(fā)證率較低，農(nóng)村房屋普遍“有房無證”。以浙江某地級(jí)市S市為例，該市自2014年6月份出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)集體土地范圍內(nèi)房屋登記發(fā)證工作的指導(dǎo)意見》，在全市范圍內(nèi)全面啟動(dòng)農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作，計(jì)劃在2015年9月30日前基本完成61.45萬戶農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作任務(wù)。然而，截至2015年4月25日，全市測(cè)繪完成率80.8%、發(fā)證率僅19.88%，即12.21萬戶，遠(yuǎn)低于預(yù)期進(jìn)度。究其原因，從地方政府部門角度，因?qū)ε卸扔蟹课菔欠穹洗_權(quán)要求，以及如何處置違規(guī)建設(shè)房屋上缺乏明確的政策依據(jù)和符合農(nóng)村實(shí)際的操作手段，故而工作進(jìn)展緩慢；從農(nóng)戶角度，則存在對(duì)確權(quán)政策公開透明度的顧慮和自身利益受損的擔(dān)心，有觀望等待情緒，配合度不高的心理。

(一)甄別難：如何判定各類房屋的合法合理性？

農(nóng)房確權(quán)明確要求只針對(duì)合法的、不存在權(quán)屬糾紛的宅基地，而違法違規(guī)用地形成的宅基地未經(jīng)處理之前不能登記發(fā)證，即不能為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。而不少地方由于農(nóng)房權(quán)源資料不全、權(quán)屬爭(zhēng)議復(fù)雜，合法建筑與違法建筑(以下簡(jiǎn)稱“違建”)很難區(qū)分，所以確權(quán)面臨各類復(fù)雜的房屋現(xiàn)狀，亟需分類處置。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村民不是一戶擁有多套房屋，就是房屋占地面積超限，有的超過了規(guī)劃紅線。個(gè)中原因復(fù)雜，一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)多年未分配過宅基地，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。基于居住需求，村民未獲宅基地批準(zhǔn)而自行先建住房現(xiàn)象屢有發(fā)生。二是由于宅基地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章超建住房等情況，包括一戶多宅，或是少批多占多建等[2]。三是政府管理不到位。尤其對(duì)農(nóng)民建房現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、實(shí)時(shí)跟蹤、責(zé)任追究等的缺位、錯(cuò)位，造成面積超標(biāo)等違建現(xiàn)象屢禁不止。

據(jù)S市對(duì)農(nóng)村違建情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在時(shí)間上，既有1999年新《土地管理法》修訂實(shí)施前形成的，也有1999年之后形成的，分別占46.2%、53.8%；在土地性質(zhì)上，既有占用耕地的，也有占用建設(shè)用地、其他用地的，分別占10.1%和47.3% 、42.6%；在用途上，既有住宅和生活附屬用房，也有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房、集體公益性用房；在建筑形態(tài)上，既有單獨(dú)建筑，也有在合法建筑旁拼建或超層建造的，給處置帶來很大的困難。

因此，排除法律嚴(yán)禁納入確權(quán)頒證的小產(chǎn)權(quán)房，此次農(nóng)房 “按戶確權(quán)”，需要甄別大量的違法用地和違章建筑，與合法的農(nóng)房進(jìn)行分類區(qū)分。只有通過大量的人力物力和調(diào)查取證，且根據(jù)不同情況有針對(duì)性地出臺(tái)專門政策慢慢消化，才能進(jìn)入確權(quán)登記發(fā)證階段。

(二)處置難：如何規(guī)范確權(quán)程序和處置違建？

與城市住房“房地合一”的財(cái)產(chǎn)權(quán)不同，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有土地管理制度，農(nóng)房屬于私人財(cái)產(chǎn)，宅基地歸集體所有，宅基地不包含在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)，即“房權(quán)”和“地權(quán)”是分開的。農(nóng)村房屋和宅基地所有權(quán)割裂的現(xiàn)狀在某種程度上加大了農(nóng)房確權(quán)登記的難度。眾所周知，房屋真正有價(jià)值的部分不是磚頭瓦片、鋼筋水泥，而是其所占的土地。因此，農(nóng)房確權(quán)不止是表面的“確房”，背后還隱藏著“確地”前提。事實(shí)上，只有村民得到“兩證”，即宅基地使用權(quán)證和農(nóng)村房屋所有權(quán)證，才真正表明農(nóng)房確權(quán)完成。

所以此次農(nóng)房確權(quán)要求“將農(nóng)房和宅基地統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證”，但具體到操作層面，“統(tǒng)一”的含義意味著首先判定宅基地是否合法，進(jìn)而判定房屋面積是否合法的行政程序。在確權(quán)過程中，對(duì)那些因主客觀原因造成的違章占地和建筑，如果認(rèn)定其不合法，該如何處置？如果通通采取“一刀切”做法，不予登記，則極有可能加劇農(nóng)村住房矛盾，使問題激化。不少基層干部反映，由于缺乏一個(gè)符合農(nóng)村實(shí)際、可操作的處置標(biāo)準(zhǔn)和手段，在農(nóng)村拆違中，存在不少選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法現(xiàn)象，如有舉報(bào)拆沒舉報(bào)不拆、路邊拆村中不拆、關(guān)系不好拆關(guān)系好不拆，極大損害了社會(huì)公平正義。

從政策層面看，1999年修訂實(shí)施的國(guó)土法對(duì)集體土地上農(nóng)民違建行為只做出了“拆除”的唯一規(guī)定，即使超建一個(gè)平方，依照法律也得拆除。但在農(nóng)村，這一“一刀切”的規(guī)定，實(shí)際根本無法做到，法律執(zhí)行無力。盡管2010年國(guó)土資源部出臺(tái)的28號(hào)文件明確對(duì)農(nóng)村違法建筑少批多建部分，可以以村集體名義征收宅基地有償使用費(fèi)，但各地也多執(zhí)行不力。同時(shí)，按照各地現(xiàn)行的農(nóng)房登記政策，除部分超層情況允許陰影標(biāo)注外，對(duì)建房土地面積大于批準(zhǔn)用地的一律不予登記，導(dǎo)致大量農(nóng)房產(chǎn)權(quán)也難以正常登記。

(三)配合難：如何打消農(nóng)民的顧慮心理?

由于長(zhǎng)期處于無證狀態(tài)，一方面，農(nóng)村百姓對(duì)農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證翹首以待，希望通過確權(quán)登記，使自己的住房真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值體現(xiàn)。但另一方面，也存在一些擔(dān)心顧慮，主要是害怕政策執(zhí)行不透明、不公開；城鎮(zhèn)周邊有違法建筑的農(nóng)民則擔(dān)心確權(quán)登記后會(huì)對(duì)拆遷賠償帶來不利影響；加上農(nóng)房確權(quán)登記辦證手續(xù)資料較為繁雜、需要支付一定規(guī)費(fèi)、農(nóng)房登記后將會(huì)在購置商品房銀行按揭貸款時(shí)作首套房計(jì)入等原因，因此，有一大部分農(nóng)民對(duì)農(nóng)房確權(quán)登記處于觀望之中，積極性和主動(dòng)性不高。

(四)實(shí)施難：如何形成強(qiáng)有力的推動(dòng)力?

盡管建設(shè)部門是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作的主要職能部門，但具體工作涉及國(guó)土、規(guī)劃、公安、財(cái)政、司法、民政等多個(gè)部門，并要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)具體實(shí)施，是一項(xiàng)涉及多部門密切配合、通力合作的系統(tǒng)工程。從S市的情況看，盡管前幾年一直在推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)登記工作，也取得了一定的階段性成效，但由于在政策、組織領(lǐng)導(dǎo)層面沒有形成更為強(qiáng)有力的支撐和推動(dòng)力，使得工作進(jìn)展比較滯后。并且作為農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)際開展的主要力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作千頭萬緒，人財(cái)物資源配置緊張，也在一定程度上影響了農(nóng)房確權(quán)工作的精力投入。

因此，農(nóng)房確權(quán)需要建立一種符合農(nóng)村實(shí)際、可操作的制度設(shè)計(jì)，將房、地確權(quán)結(jié)合起來，將政府依法處理、基層組織自治、農(nóng)民群眾參與三股力量凝聚起來，最大可能妥善處理歷史遺留問題，解決好當(dāng)前各種矛盾，避免今后出現(xiàn)新的問題。

二、農(nóng)房確權(quán)的制度設(shè)計(jì)

依靠可信可行的政策工具，破解農(nóng)房確權(quán)甄別成本高和處理難度大的現(xiàn)實(shí)難題，更好發(fā)揮基層組織的作用和調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，使利益相關(guān)方充分參與確權(quán)過程，是確權(quán)全流程制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義。

(一)梳理有關(guān)政策，判斷農(nóng)房合法合理性

由于在不同的歷史時(shí)期，國(guó)家和各省關(guān)于農(nóng)村建房用地有不同的政策，因此需要梳理出中央和地方(主要是省級(jí)層面)的各項(xiàng)具體政策法規(guī)。

以浙江省為例，關(guān)于農(nóng)村建房依據(jù)的政策主要為：(1)1982年2月13日—1986年6月25日期間生效的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》。(2)1987年1月1日起生效的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。其間，1988年12月29日，第一次修正后實(shí)施；1999年1月1日，第二次全面修訂后實(shí)施；2004年8月28日，第二次修正后實(shí)施。(3)2013年1月1日浙江全省開展的“三改一拆”行動(dòng)?！叭囊徊稹笔侵刚憬≌疀Q定，自2013年至2015年在全省深入開展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑(簡(jiǎn)稱“三改一拆”)三年行動(dòng)。通過三年努力，舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)和城中村改造全面推進(jìn)，違法建筑拆除大見成效，違法建筑行為得到全面遏制。(4)2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》(浙政辦發(fā)〔2014〕46號(hào))。根據(jù)這些政策法規(guī)出臺(tái)實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為判定地方各個(gè)歷史時(shí)期建設(shè)的農(nóng)房是否合法合規(guī)建立標(biāo)尺。

(二)調(diào)查農(nóng)房現(xiàn)狀，掌握房屋總體信息

過去我國(guó)農(nóng)村住房一直存在突出的人地矛盾，表現(xiàn)在農(nóng)民建房需求大，但建房用地指標(biāo)少；農(nóng)房(宅基地)未批先建、(宅基地)少批多建等現(xiàn)象突出。

調(diào)查表明各地農(nóng)房總體可以分為四大類。一是可直接申請(qǐng)確權(quán)登記的，這其中大部分情況為以往政策未明確或暫不允許確權(quán)登記的；二是眾多住房困難戶、無房戶，由于建房占地指標(biāo)一時(shí)難以解決，出現(xiàn)少批多建、未批先建行為的；三是輕微違建的，如批準(zhǔn)面積與其人口戶型相吻合的情況下仍有超建行為，但超建面積不大的；四是農(nóng)房占地面積超標(biāo)特別嚴(yán)重和住房面積超標(biāo)特別嚴(yán)重的，不符合“一戶一宅”條件未批先建的，以及“建新未拆舊”的等。

雖然房屋所有權(quán)和宅基地所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)體系中分屬農(nóng)戶和集體，但基于物權(quán)體系中“地隨房走，房隨地走”的“房地合一”基本原則，因此農(nóng)房確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是將確房和確地(宅基地)結(jié)合，“房地一體”統(tǒng)一調(diào)查, 掌握完整信息。

(三)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，建立確權(quán)指導(dǎo)原則

“房地合一”的實(shí)際運(yùn)行規(guī)則決定了農(nóng)房確權(quán)實(shí)質(zhì)是先確地，后確房。只有滿足一戶一宅、符合規(guī)劃、村民自用的條件[3]，才能納入農(nóng)房確權(quán)范圍。

在確立農(nóng)房確權(quán)指導(dǎo)原則時(shí)，針對(duì)上述存在問題，立足于系統(tǒng)化、整體性思維的角度，首先需要考慮把“地”與“房” 有機(jī)結(jié)合起來，即按照“房地一體、先地后房”的原則，同步推進(jìn)農(nóng)村宅基地和房屋的確權(quán)登記發(fā)證；二是把集體土地上的農(nóng)民住宅、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房和集體公益性用房三大類農(nóng)房全部結(jié)合起來，做到統(tǒng)籌兼顧；三是把農(nóng)房確權(quán)登記發(fā)證、解決農(nóng)房歷史遺留問題和農(nóng)村拆除違法建筑標(biāo)準(zhǔn)確立這三個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的問題充分結(jié)合起來，力求協(xié)同推進(jìn)。

(四)把握底線尺度,出臺(tái)分類處理辦法

農(nóng)房確權(quán)既要考慮到維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，也要適度甄別處理輕度違法，使大多數(shù)房屋能夠納入確權(quán)登記發(fā)證過程中。

在綜合考慮整體合法性、面上平衡性和政策連貫性的基礎(chǔ)上， 按照“先地后房”的處理辦法，農(nóng)民所建房屋，如占地合法、面積合標(biāo)，即可申請(qǐng)按合法批準(zhǔn)面積登記房屋所有權(quán)。如占地超標(biāo)或超層建設(shè)，則根據(jù)具體情況，建議運(yùn)用階梯式收取宅基地有償使用費(fèi)這一“經(jīng)濟(jì)杠桿”和“堅(jiān)決拆除”這一手段對(duì)各種有違建行為的農(nóng)房區(qū)別對(duì)待。對(duì)農(nóng)房違建不同時(shí)間、性質(zhì)、面積、地段以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況，制定由輕及重、差異化的宅基地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，超層違法建筑部分不予登記。其中對(duì)超建面積比較大的，堅(jiān)決予以拆除。總體說來，違建時(shí)間由遠(yuǎn)及近，處理政策從寬變緊。此外，違建面積的大小是否在合理戶型范圍內(nèi)，也是進(jìn)行違建分類的要素。

(五)堅(jiān)持公開透明，規(guī)范確權(quán)操作規(guī)程

農(nóng)房關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，在確權(quán)登記發(fā)證操作的全程中，只有堅(jiān)持公開透明、公正嚴(yán)明，才能打消農(nóng)民各種疑慮，最大限度取得農(nóng)村百姓對(duì)農(nóng)房確權(quán)工作的支持。一是明確政策。對(duì)農(nóng)房歷史遺留問題分類處理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，不模棱兩可、不含糊其辭，嚴(yán)格依法依規(guī)確權(quán)。二是規(guī)范登記。嚴(yán)格按照“先地后房”“房地一致”的原則處理，并對(duì)申請(qǐng)、調(diào)查、受理、聯(lián)審、處理、確認(rèn)、公告等環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、操作規(guī)程等做出細(xì)化規(guī)定。三是高效發(fā)證。按照便民、利民的要求，制定簡(jiǎn)化辦事程序、免除辦證費(fèi)用、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等一系列舉措。四是處罰公開。對(duì)違法建筑的處罰，除了明確必須予以拆除的幾種情形外，對(duì)于超建面積相對(duì)較小的，根據(jù)不同的違建時(shí)間、情形及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況等制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，采用由集體經(jīng)濟(jì)組織向違法建筑責(zé)任主體收取宅基地有償使用費(fèi)并簽訂協(xié)議的方式。這一做法符合國(guó)土資源部2010年28號(hào)文件精神，政策依據(jù)充分，也完全符合村民自治精神；同時(shí)，這部分費(fèi)用并不上繳政府財(cái)政，而是全額留存村集體，除適當(dāng)允許支付農(nóng)房登記測(cè)繪費(fèi)用外，其款項(xiàng)在公開、監(jiān)督的條件下重點(diǎn)用于新農(nóng)村建設(shè)(包括向農(nóng)戶購買閑置合法建筑或支付建筑物殘值補(bǔ)償用于開展空心村改造)、村公益事業(yè)發(fā)展等，充分調(diào)動(dòng)基層自治組織的積極性。

總之，農(nóng)房確權(quán)的制度設(shè)計(jì)，需要解決確權(quán)工作中面對(duì)復(fù)雜房產(chǎn)現(xiàn)狀因缺乏政策工具而往往采取“一刀切”式的簡(jiǎn)單工作做法，通過“房地一體、先地后房”的確權(quán)原則劃定底線，通過完善宅基地使用手續(xù)和收取宅基地有償使用費(fèi)等辦法，鼓勵(lì)村民自治組織和村民代表參與確權(quán)全過程，盡可能將多數(shù)農(nóng)房納入此次確權(quán)登記中，讓大多數(shù)農(nóng)村百姓獲益。

三、完善農(nóng)房確權(quán)的政策建議

促進(jìn)農(nóng)房確權(quán)工作順利開展，既要求地方政府尊重歷史和客觀事實(shí)，保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，做好存量農(nóng)房確權(quán)工作，又要從源頭防止新的違法用地和違法建筑產(chǎn)生，使新建農(nóng)房符合確權(quán)要求。另外，從中央政府層面推進(jìn)改革，逐步完善農(nóng)房與宅基地割裂的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，為土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋刭Y產(chǎn)，并可通過抵押流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利清除市場(chǎng)化障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房確權(quán)的真正價(jià)值和意義。

(一)借助農(nóng)房確權(quán)鼓勵(lì)農(nóng)村節(jié)約集約用地

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口流動(dòng)，全國(guó)不少地方出現(xiàn)了空心村和房屋閑置現(xiàn)象。農(nóng)房確權(quán)，為農(nóng)村整合優(yōu)化土地資源配置提供了契機(jī)。可鼓勵(lì)已分戶直系親屬(包括本村農(nóng)民)之間，拆除符合復(fù)耕條件的合法建筑，等面積異地與新房聯(lián)建并置換其中超面積部分，超面積部分經(jīng)抵扣后不再進(jìn)行處罰，并以合法面積予以登記；鼓勵(lì)合法擁有兩處建筑的農(nóng)民，拆除符合復(fù)耕條件的一處，等面積置換合建等[4]。鼓勵(lì)各地加大空心村改造力度，充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和低丘緩坡地[5]，通過盤活存量解決無房戶、危房戶、住房困難戶建房問題。

(二)通過指導(dǎo)和監(jiān)管確保新建農(nóng)房達(dá)到確權(quán)要求

防止新的違法用地和違法建筑產(chǎn)生，建立更為順應(yīng)群眾訴求，實(shí)事求是解決農(nóng)民建房難的體制和機(jī)制，才能使新建農(nóng)房從開始就符合確權(quán)要求。首先，加快規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)用地范圍和布局。對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房，納入城市建設(shè)，實(shí)施城市社區(qū)化改造；城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)民建房，納入新農(nóng)村建設(shè)，引導(dǎo)向中心鎮(zhèn)、中心村集聚。其次，進(jìn)一步規(guī)范宅基地審批程序，下移宅基地管理重心，推動(dòng)宅基地審批扁平化、屬地化管理。按照“農(nóng)戶申請(qǐng)、村級(jí)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣市備案”的模式，完善農(nóng)民建房審批制度。再次，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民建房監(jiān)管。建立鎮(zhèn)村共同責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“四到場(chǎng)”制度，即建筑放樣到場(chǎng)、基槽驗(yàn)線到場(chǎng)、施工過程到場(chǎng)、竣工驗(yàn)收到場(chǎng)。同時(shí)，積極發(fā)揮農(nóng)民自治作用，將“合法建設(shè)”納入村規(guī)民約，加強(qiáng)從源頭約束違法建設(shè)行為。

(三)推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度改革，使農(nóng)房確權(quán)具有實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)房確權(quán)只是土地管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，只有在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)房、地的流轉(zhuǎn)和抵押，農(nóng)房確權(quán)才具有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義。一是探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，并擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍?！胺俊⒌匾惑w”的物理現(xiàn)實(shí)客觀上要求在住房轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，宅基地也同時(shí)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。目前法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只享有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)[6]。但如果無償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，勢(shì)必造成進(jìn)城農(nóng)民寧可對(duì)宅基地及農(nóng)房粗放閑置，也不流轉(zhuǎn)[7]。因此建議農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)延伸到包括收益權(quán)和處分權(quán)。此外，目前政策規(guī)定宅基地是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)，建議適當(dāng)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的符合宅基地使用權(quán)取得條件的農(nóng)業(yè)戶口人員。住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，如買房人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村民自行協(xié)商價(jià)格，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓；如買房人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村民自行協(xié)商房屋價(jià)格，集體土地所有人對(duì)其收取宅基地有償使用費(fèi)或宅基地使用租金，并與轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶之間達(dá)成收益分配機(jī)制。二是改革完善農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度。與宅基地流轉(zhuǎn)類似，目前政策規(guī)定農(nóng)房抵押受讓方必須符合兩個(gè)條件，一是受讓方必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，二是受讓方必須是無房、無宅基地的農(nóng)戶。對(duì)于銀行而言極易出現(xiàn)貸款還不上要拍賣農(nóng)房都很難找到符合條件的買家的狀況，所以出于壞賬考慮對(duì)農(nóng)房抵押極少問津[8]。建議適當(dāng)擴(kuò)大抵押農(nóng)房的受讓人范圍，將試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口人員都納入其中。同時(shí)參照宅基地流轉(zhuǎn)改革建議，大膽探索“宅基地租賃權(quán)”制度，即一旦農(nóng)房要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，農(nóng)房的受讓方可以“買房租地”，對(duì)農(nóng)房可以取得所有權(quán)，而對(duì)農(nóng)房所占有的宅基地則可以取得“宅基地租賃權(quán)”，這樣一來，農(nóng)房買受人既可以占有使用該宅基地，集體土地所有人也能收取相應(yīng)的宅基地租金，用于保障農(nóng)民的利益、

當(dāng)然，上述突破現(xiàn)行法律的改革要得到法律授權(quán)，先立法后改革，確保房、地制度改革納入法治化軌道。

[1] 王嬋. 農(nóng)村“三塊地”改革方向明確：宅基地可有償退出.(2014-12-03). http:∥www.zj.xinhuanet.com/finance/2014-12/03/c_1113497880.htm

[2] 馬立新. 農(nóng)村宅基地若干問題探討. 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010(8):20-24

[3] 陳錫文. 應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署. 中國(guó)黨政干部論壇，2014(1):31-33

[4] 楊繼瑞. 中國(guó)農(nóng)村集體土地制度的創(chuàng)新. 學(xué)術(shù)月刊，2010(2):63-72

[5] 宋偉，陳百明，張英. 中國(guó)村莊宅基地空心化評(píng)級(jí)及其影響因素. 地理研究，2013(1):20-28

[6] 韓俊. 把農(nóng)村土地制度改革納入法治化軌道. 中國(guó)黨政干部論壇，2014(9):24-29

[7] 彭長(zhǎng)生. 農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知狀況對(duì)其宅基地退出意愿的影響——基于安徽省6個(gè)縣1413戶農(nóng)戶問卷調(diào)查的實(shí)證分析. 中國(guó)農(nóng)村觀察，2013(1):21-33

[8] 李飛云，祝璐，史和新. 浙江紹興司法試水農(nóng)房抵押 欲盤活“沉睡資本”. (2011-05-12). http:∥www.chinanews.com/df/2011/05-12/3035141.shtml

(責(zé)任編輯：常 英)

The Mechanism Design and Policy Implications Regarding Confirmation of Property Rights for Rural Houses in China

Yu Ji

Confirmation of property rights for rural houses is helpful to protect the farmers’ property rights and to provide the legal basis for the further reform in rural areas. But it is challenged by the lack of policy tools，normative procedures and organized implementation which are crucial to dispel farmers’ misgivings. This paper puts forward a mechanism scheme for property right confirmation including setting confirmation principles of “Combining the house and homestead into consideration with the homestead priority”, charging for the overuse of homestead, and standardizing the confirmation procedures given the different situations of rural houses. And the author further suggests the local government encourage the intense use of rural land in the process of the rural house property rights confirmation, provide planning and monitoring for the newly built rural houses whilst the central government launch the reform of homestead transfer and property rights mortgage and guarantee for the rural houses so as to make the confirmation more valuable.

Property right of rural houses; Confirmation; Mechanism design; Policy implications

2015-01-25

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(11CSH081)和上海市委宣傳部專項(xiàng)課題“長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論與實(shí)踐研究”。

余 佶，中國(guó)浦東干部學(xué)院經(jīng)濟(jì)與工商管理教研部副教授，長(zhǎng)三角研究院副院長(zhǎng)；郵編：201204。