嚴怡瑾 趙晶心

0 引言

上海作為特大型城市，人均用地十分緊張，空間資源環(huán)境不足矛盾突出，節(jié)約使用土地成為城市建設(shè)的第一主題詞，迫切要求充分認識城市增長模式轉(zhuǎn)型的重要性，以合理緊湊布局和高效集約用地彌補空間緊仄。

2012年上海市道路總面積約268.1km2（來源：2013年綜合交通年報數(shù)據(jù)），約占全市建設(shè)用地總面積的9%。上海市常住人口按照2 380萬計，人均道路面積約11.26 m2/人。而現(xiàn)行的城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（GB 50220-95）對于城市道路系統(tǒng)用地面積有如下規(guī)定：“城市道路用地面積應(yīng)占城市建設(shè)用地面積的8%—15%，對于規(guī)劃人口在200萬以上的大城市，宜為15%—20%?！迸c該規(guī)定相比，上海以更低的道路面積率支撐了國際化大都市的運轉(zhuǎn)，這一方面依托于30余年來上海各類交通設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，另一方面也得益于上海市機動車牌照、停車等相關(guān)交通政策。然而，目前的道路規(guī)劃設(shè)計當中，不集約的現(xiàn)象仍然存在。在“集約節(jié)約利用土地”、“規(guī)劃管理精細化”的大背景下，值得從規(guī)劃設(shè)計的角度進一步審視道路用地，反思道路規(guī)劃設(shè)計中的得失，體現(xiàn)道路用地的集約化。

1 道路規(guī)劃設(shè)計中的不集約現(xiàn)象

1.1 路網(wǎng)規(guī)劃尺度偏大

在以交通功能為主導(dǎo)的現(xiàn)代交通規(guī)劃理論指導(dǎo)下，近年來路網(wǎng)規(guī)劃帶有等級路網(wǎng)體系（road hierarchy）、大街坊（super block）、以及作為交通主干道的大馬路（main traffic road）等特征，呈現(xiàn)出一種大尺度的路網(wǎng)模式[1]。同濟大學(xué)的一項研究[2]表明，在路網(wǎng)的交通需求和道路面積不變的前提下，路網(wǎng)尺度越大，路網(wǎng)密度越低，可靠性越差。另一方面，不同密度的路網(wǎng)有不同的需求服務(wù)范圍。低密度路網(wǎng)在交通需求較低時具有更好的服務(wù)水平，而高密度路網(wǎng)在交通需求較高時具有更好的服務(wù)水平。換言之，對于中心城區(qū)而言，大尺度的路網(wǎng)是一種缺乏效率和可靠性的路網(wǎng)模式，是一種不集約的用地模式。

大尺度路網(wǎng)的不利影響還不止于此。例如，這中大尺度的路網(wǎng)模式在浦東新區(qū)以及郊區(qū)新城的規(guī)劃建設(shè)中均有體現(xiàn)。在城市建設(shè)快速推進的過程中，尺度大、開發(fā)強度不均衡的格局，實際上對居民的步行活動帶來了限制，減弱了軌道交通為骨干的公共交通的輻射能力和服務(wù)水平，造成了人們對小汽車的依賴，從而會對整個城市區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和商業(yè)活力帶來影響。

1.2 道路寬度有待優(yōu)化

在目前的規(guī)劃體系下，對于一般城市區(qū)域，規(guī)劃道路寬度的制定，主要是根據(jù)道路功能等級（快速路、主干路、次干路、支路）而采用一定紅線模數(shù)（例如支路有10m、12m、16m、18m、20m、24m 6種紅線模數(shù)，次干路有30m、32m、35m、40m、45m 5種紅線模數(shù)，并對應(yīng)若干種標準斷面）。在地區(qū)路網(wǎng)規(guī)劃對于道路寬度的選擇過程中，尚存在兩個方面的不足：一是往往未結(jié)合城市各功能區(qū)域特色細化布設(shè)，對于道路的沿線用地情況、功能定位研究不足，造成部分道路紅線寬度偏大；二是道路寬度的制定中仍存在一定的脫離實際，建設(shè)大馬路的現(xiàn)象。例如，對于許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，隨著近年來產(chǎn)業(yè)提升和物流模式的轉(zhuǎn)變，貨運量已經(jīng)呈現(xiàn)出下降的趨勢，而園區(qū)道路規(guī)劃中往往規(guī)模過大，導(dǎo)致園區(qū)建成后，馬路上車輛和行人寥寥無幾，對土地資源造成浪費。

1.3 規(guī)劃紅線不夠精細

在上海市道路規(guī)劃管理過程中，道路用地主要通過道路紅線這一剛性要素進行管控。雖然在控制性詳細規(guī)劃或交通類專項規(guī)劃中，除道路紅線控制外，對于道路斷面、交叉形式、交通組織、甚至交通工程設(shè)計均有所規(guī)定，但由于規(guī)劃階段的工程設(shè)計深度不足，在建設(shè)實施階段受限于工程條件、資金約束、拆遷困難等諸多因素，經(jīng)細化方案后，往往會對道路規(guī)劃的最初方案進行變更。一方面工程設(shè)計考慮到交叉口展寬、路段設(shè)置港灣式車站等因素迫切期望突破紅線；另一方面考慮節(jié)約資金，避免拆遷等因素又減少了工程實際設(shè)計和征地范圍，劃入道路紅線而又不實施的部分土地就會造成一定的浪費，同時這部分土地往往由于權(quán)屬不明確，缺乏管理，易于帶來許多社會問題。

1.4 道路設(shè)計不盡合理

從交通功能而言，道路是為了實現(xiàn)人和貨物的移動，需要為不同的交通模式提供空間。但如果忽略了某種交通模式的特性和實際需求，道路的實際使用將與設(shè)計目標相差甚遠。例如，道路設(shè)計中對于慢行功能日益重視，但是非機動車道設(shè)計過寬，卻反而易于引發(fā)占道停車現(xiàn)象。北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院對北京的交通調(diào)查結(jié)果顯示，一旦非機動車道的寬度超過3.5m，就會出現(xiàn)機動車違法停車現(xiàn)象；而小于或者等于3.5m的非機動車道一般不會出現(xiàn)機動車違法停車現(xiàn)象，反而能夠確保自行車的有效行駛空間。再例如，為了解決公交延誤和擁擠問題，在道路設(shè)計中多采用港灣式車站的設(shè)計方法，但實際運行過程中公交車靠站排隊過擠，將導(dǎo)致后邊車輛緩慢地偏頭駛出，從而影響旁側(cè)車道的交通，當車流量大時，這種影響更為顯著。同時，由于設(shè)站位置與沿線用地情況密切相關(guān)，而在詳細規(guī)劃階段難以準確地確定設(shè)站位置，從而合理預(yù)留一定的紅線展寬，導(dǎo)致實際建設(shè)中不得不壓縮兩側(cè)的步行道寬度，影響了步行交通的連續(xù)性。

另外，在道路設(shè)計的近遠期銜接也往往缺乏精細的思考，為遠期的道路改造帶來巨大成本。例如，部分道路設(shè)計方案僅考慮近期實施的難易程度，近期道路設(shè)計中心線與規(guī)劃中心線存在較大偏離，管線布置和綠化安排缺乏長期考慮，導(dǎo)致遠期道路按規(guī)劃紅線實施拓寬的時候，不得不進行大幅度的改造，需要進行行道樹和地下管線的搬遷，對建設(shè)資金造成了浪費。

2 道路用地集約化的規(guī)劃導(dǎo)向

面對上述問題，從道路供給的規(guī)劃、設(shè)計、實施幾個環(huán)節(jié)，來認真審視“道路用地集約化”這一課題，必須要堅持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新規(guī)劃設(shè)計方法，并進行相應(yīng)的制度建設(shè)和標準制定，逐步推進道路規(guī)劃設(shè)計的集約化。

2.1 轉(zhuǎn)變對道路功能的認識

集約利用道路用地，并不單純意味著城市道路用地的減少，或者是人均道路用地指標的降低，其本質(zhì)應(yīng)在于單位道路用地能夠發(fā)揮更大的效能，這就需要對道路功能進行充分的理解。從使用功能來看，道路可以簡單劃分為公路和城市道路兩類。公路的主要功能即是交通運輸功能，為各類交通活動提供空間載體。城市道路的功能則更為豐富，除交通運輸功能外，還包括防災(zāi)、避難，地下管線埋設(shè)，通風(fēng)、日照空間的提供，綠化、景觀等派生功能。僅對于交通功能而言，道路作為一種準公共品，各種交通模式之間本身存在競爭關(guān)系，城市道路也必須要在各種交通模式之間進行取舍。

傳統(tǒng)的道路規(guī)劃設(shè)計中，過于強調(diào)了道路的交通功能，在各交通模式的選擇中又過于偏愛機動車交通，體現(xiàn)了一種“以車為本”觀念。進入21世紀以來，國內(nèi)外許多城市都制定了道路規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則，作為城市交通政策的重要組成部分，對道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市公共空間環(huán)境營造起著指引作用，也體現(xiàn)了對于道路功能認識的轉(zhuǎn)變，總體上朝著以人為本、步行/自行車友好的方向發(fā)展（回歸以人為本的街道：世界城市街道設(shè)計導(dǎo)則最新發(fā)展動態(tài)及對中國的啟示）。例如，美國的西雅圖（2005）、洛杉磯（2008、2011）、紐約（2009）、舊金山（2010）紛紛出臺了各自的街道設(shè)計導(dǎo)則。荷蘭2006年頒布《自行車交通設(shè)計導(dǎo)則》；英國2007年頒布《街道導(dǎo)則》（Manual for Streets），均體現(xiàn)了對于道路功能的重新認識，倡導(dǎo)街道設(shè)計的多樣性、步行的網(wǎng)絡(luò)化、視覺的美觀性、地域的特色化、生態(tài)的可持續(xù)性等多個方面。國內(nèi)城市如北京于2013年制定了《北京市道路空間規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，長沙于2009年制定了《長沙綠色道路設(shè)計導(dǎo)則》 ，也強調(diào)了人性化、安全性、注重景觀生態(tài)等理念。

功能定位分析是道路設(shè)計的基礎(chǔ)與出發(fā)點，后續(xù)各個階段的工作都是為了保證道路功能的實現(xiàn)而開展的。只有合理認識和確定道路功能，才能讓有限的道路空間發(fā)揮最大的效益。

2.2 轉(zhuǎn)變道路分類方法

轉(zhuǎn)變路網(wǎng)規(guī)劃模式，首先要反思傳統(tǒng)的道路分類方法。受到對道路功能認識的局限，傳統(tǒng)的路網(wǎng)規(guī)劃中道路采用基于交通功能的主次支的分類方法，等級越高的道路越重視汽車的交通運輸功能，低等級道路則更加重視沿路設(shè)施的進出功能。干線道路形成城市路網(wǎng)骨架，以聯(lián)通城市主要功能區(qū)和承擔(dān)對外運輸為配置目標；次干路以城市各個功能區(qū)向主干路的集散為配置目標，銜接主干路和支路；支路則主要服務(wù)于兩側(cè)用地，負責(zé)處理與沿路設(shè)施連接的問題。這種路網(wǎng)規(guī)劃的分類方法忽略了道路功能的多樣性，以及道路空間與沿線用地的密切的互動關(guān)系，造成道路形象的千篇一律。在許多城市的道路規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則和規(guī)劃實踐中，道路分類方法已經(jīng)進行了不同程度的革新。例如，《阿布扎比城市街道設(shè)計導(dǎo)則》就否定了主次支的道路分級體系，引入了國際上新興的“環(huán)境協(xié)調(diào)設(shè)計”（Context Sensitive Solutions）理念①“環(huán)境協(xié)調(diào)性設(shè)計”概念由美國聯(lián)邦公路局提出，指在保證交通安全和連通性的同時，把一個交通建設(shè)項目的所有環(huán)境要素（包括景觀、美學(xué)、歷史、環(huán)境資源和所有相關(guān)利益群體）都周全考慮的方案設(shè)計。，考慮街道周邊用地在城市中的6種屬性（城市中心區(qū)、次中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、無活力界面區(qū)），并與街道的4種交通屬性（主干道、次干道、普通路、接駁路）交叉構(gòu)建分類矩陣，進而制定差異化的設(shè)計策略。美國丹佛市的規(guī)劃中，也提出了多模式道路的規(guī)劃設(shè)計理念，認為所有的道路都應(yīng)著眼于滿足多模式交通的需求，沿線用地的性質(zhì)、混合程度、開發(fā)強度對于交通模式的選擇具有重要的影響，因此道路設(shè)計過程中必須要考慮沿線用地情況，并在道路設(shè)計上加以區(qū)分?；谝陨系睦斫?，丹佛根據(jù)沿線用地的不同使用了特別的道路劃分方式，將道路分為5類：居住道路（Residential Street），主街（Main Street）、混合使用道路（Mixed-Use Street），商業(yè)道路（Commercial Street ），工業(yè)道路（Industrial Street），與傳統(tǒng)的干道（Arterial）、集散道路（Collector）、地方道路（Local）進行交叉分類，更加清楚地界定一條道路功能和服務(wù)需求，指導(dǎo)道路設(shè)計和建設(shè)實施（表1）。

表1 多模式道路分類和傳統(tǒng)道路分類的聯(lián)系

2.3 轉(zhuǎn)變路網(wǎng)規(guī)劃模式

其次需要轉(zhuǎn)變大尺度的路網(wǎng)規(guī)劃模式，更加注重慢行網(wǎng)絡(luò)和城市活力。從對于上海浦東路網(wǎng)的反思中，可以看出路網(wǎng)尺度在塑造城市活力中的重要性。上海浦東堪稱中國的曼哈頓，但是路網(wǎng)模式和商業(yè)模式上與曼哈頓仍存在著巨大的差別（圖1）。浦東的大尺度路網(wǎng)，造成居民對于小汽車的依賴，購物行為多通過小汽車交通進行，是一種“郊區(qū)式商業(yè)模式”，而曼哈頓則通過小街坊、窄道路、寬步道、密路網(wǎng)、高容積率的城市設(shè)計，成功創(chuàng)造了商業(yè)活力，是一種“都市型商業(yè)模式”。目前，上海商業(yè)區(qū)越來越重視步行環(huán)境質(zhì)量，陸家嘴的“世紀連廊”工程全長約543m，通過二層的連廊將地鐵車站和主要的商業(yè)體進行了連通，改善了步行環(huán)境。但亡羊補牢不如未雨綢繆，合理規(guī)劃尺度適宜的人性化的路網(wǎng)，對于激發(fā)城市活力更是大有裨益。

圖1 曼哈頓、陸家嘴的路網(wǎng)模式對比

3 創(chuàng)新道路用地集約化設(shè)計方法

3.1 加強規(guī)劃設(shè)計與工程設(shè)計間的銜接

在道路的規(guī)劃、設(shè)計和實施過程中，由于管理和設(shè)計主體的差異，以及隨著工程條件和現(xiàn)實需求的細化，道路方案常常存在變更，這就導(dǎo)致了道路最初規(guī)劃設(shè)計理念的傳導(dǎo)出現(xiàn)斷裂。一個好的規(guī)劃設(shè)想，可能到了建設(shè)階段和管理階段不得不為現(xiàn)實條件讓步，從而使得詳細規(guī)劃中劃定的道路用地不能發(fā)揮最大的效率。

考慮到道路的規(guī)劃、建設(shè)、運營分屬于不同的政府部門進行管理，為了避免規(guī)劃價值導(dǎo)向的斷裂，有必要加強規(guī)劃設(shè)計和工程設(shè)計間的銜接。在規(guī)劃階段就應(yīng)從道路交通功能出發(fā)，以交通組織為核心，通過詳細設(shè)計統(tǒng)籌安排道路內(nèi)機動車、非機動車、步行、停車、綠化、管線等設(shè)施的空間，并與相關(guān)規(guī)劃進行協(xié)調(diào)。在工程設(shè)計階段應(yīng)進一步加強規(guī)劃管理和引導(dǎo)，確保規(guī)劃理念在實施階段全面落實。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院提出的 “道路交通一體化設(shè)計方法”，就旨在通過全過程的交通工程設(shè)計，來加強規(guī)劃和工程設(shè)計間的銜接。該方法將一體化的道路交通設(shè)計工作分為功能分析定位、交通組織優(yōu)化、詳細交通設(shè)計、實施保障4個階段，從而保障交通設(shè)計的有效傳導(dǎo)和實施，避免了方案變更所引起的道路資源浪費。

圖2 南昌路沿線圍墻

圖3 新昌路沿線綠化空間

3.2 加強城市道路空間設(shè)計

從空間上來看，道路設(shè)施并不是孤立存在的，而是與沿線設(shè)施（建筑、出入口等）緊密聯(lián)系。道路空間不僅僅包括道路設(shè)施本身，還應(yīng)包括與沿線設(shè)施相關(guān)聯(lián)的部分空間。根據(jù)道路與外側(cè)建筑環(huán)境的關(guān)系，可以將城市道路劃分為路側(cè)封閉型道路和路側(cè)開放型道路兩類。

路側(cè)封閉型道路，是指道路人行道與外側(cè)的建筑環(huán)境間無需聯(lián)系空間，而是通過圍墻或綠化等設(shè)施進行隔離的街道。封閉型道路兩側(cè)的用地功能多為居住、辦公、學(xué)校、醫(yī)院等。封閉型街道外側(cè)的圍墻和綠化隔離實際上也成為道路空間的一部分，通過對于圍墻和綠化隔離的設(shè)計，可以為行人塑造層次感豐富的綠視和文化感受（圖2，圖3）。

路側(cè)開放型道路是指，道路的人行道與外側(cè)的建筑環(huán)境緊密融合，形成密不可分的人行空間的道路。開放型道路外側(cè)用地功能多為商業(yè)、開放式辦公等，尤其是相鄰商業(yè)功能，商業(yè)建筑與人行道之間形成開放廣場，成為必要的外部緩沖和聯(lián)系空間。結(jié)合兩側(cè)建筑的退界空間，可以對道路空間進行整體設(shè)計，創(chuàng)造良好的街道空間。例如，《阿布扎比城市街道設(shè)計導(dǎo)則》就將機動車道之外的街道步行、自行車交通空間分為建筑前區(qū)、步行通行區(qū)、街道家具區(qū)、自行車道和路緣區(qū)（圖4）。對每種街道的每一種分區(qū)分別設(shè)定其斷面尺寸的最大值和最小值，進而確定整體街道斷面尺寸，并強調(diào)保障通行區(qū)的直通性和連續(xù)性，避免不同分區(qū)間的重疊或沖突。對于開放型道路，為保障行人與建筑間較好的聯(lián)系，綠化設(shè)設(shè)施帶還可與行道樹相結(jié)合。

圖4 街道步行/自行車交通空間分區(qū)（阿布扎比導(dǎo)則）

圖5 街道家具細部做法 （倫敦導(dǎo)則）

3.3 道路斷面和交叉口的優(yōu)化設(shè)計

在道路空間的設(shè)計中，除了根據(jù)道路功能合理安排各類交通空間外，綠化和生態(tài)空間也不容忽視。根據(jù)《城市道路綠化規(guī)劃與設(shè)計規(guī)范》CJJ75-97，對于城市道路綠地率有如下要求：紅線寬度大于50m的道路綠地率不得小于30%，紅線寬度40—50m的道路綠地率不得小于25%，紅線寬度小于40m的道路綠地率不得小于20%。對于上海中心城區(qū)而言，面對緊張的道路資源，滿足以上的道路綠地率極為困難。實際上通過對綠化空間的優(yōu)化，可以有效緩解城市綠化建設(shè)用地緊張的矛盾，達到城市生態(tài)和人居建設(shè)的互補。一是可以利用行道樹的間隔設(shè)置一定的休憩、照明、衛(wèi)生、自行車停放等附屬設(shè)施，避免附屬設(shè)施額外占用人行道空間，這樣既不影響綠化功能，同時提升了步行環(huán)境（圖5）。二是通過垂直綠化可以因地制宜、創(chuàng)造形式多樣的城市景觀，也大大促進了道路用地的集約化（圖6）。另外，通過進一步規(guī)范行道樹樹池的位置，貼近路緣石設(shè)置，并在樹池當中填充透水、不妨礙行走的材料，可以進一步釋放出寶貴的步行空間（圖7，圖8）。

圖6 形式多樣的道路立體綠化

圖7 樹池距離路緣石過遠

圖8 樹池貼近路緣石設(shè)置

圖9 交叉口減小路緣石半徑的設(shè)計[3]

道路交叉口是道路的關(guān)鍵瓶頸所在，往往也制約了路網(wǎng)的整體運行效率，對于交叉口的控制也是城市界面出形象的重要位置。一方面，交叉口往往是制約道路通行能力的關(guān)鍵節(jié)點，交叉口通行能力與路段通行能力的不匹配，等于空置了路段的道路資源，造成土地浪費，因此需要統(tǒng)籌考慮交叉口的展寬設(shè)計和渠化要求。另一方面，現(xiàn)行的交叉口轉(zhuǎn)彎半徑控制的標準往往又過大，超出了交叉口設(shè)計實際用地需求，按照紅線征地則造成一定的浪費，因此需要對交叉口的紅線倒角尺寸在合理研究后進行瘦身。減小交叉口路緣石半徑，通過工程措施來降低機動車速度，可以保障交叉口處行人和騎車者的安全（圖9）。

4 結(jié)語

道路是關(guān)系民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在有限的道路空間當中，如何為城市居民發(fā)揮最大的服務(wù)功能是一項嚴峻的挑戰(zhàn)。要真正實現(xiàn)道路用地的節(jié)約，需要秉承“以人為本”的理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃導(dǎo)向，創(chuàng)新設(shè)計方法，加強規(guī)劃、建設(shè)、運行各個環(huán)節(jié)的溝通，并不斷促進城市規(guī)劃建設(shè)管理的精細化。

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