（泰）Apiwat Ratanawaraha 著 紀(jì) 雁 沙永杰 譯

超級(jí)都市一般都在國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展過(guò)程中起著重要作用。擁有高密度，高度便利性和多元化的大都市不僅創(chuàng)造了繁榮的商業(yè)機(jī)會(huì)和商業(yè)凝聚力，往往也是國(guó)家的行政、政治和文化中心，成為國(guó)家乃至國(guó)際的典范。同時(shí)這些大都市也是各種問(wèn)題的集聚點(diǎn)，囊括了交通擁堵、環(huán)境惡化、城市貧困以及其他各種社會(huì)弊病。大多數(shù)超級(jí)都市都起源于臨近河流和海岸地帶，在城市、國(guó)家乃至國(guó)際間擁有貨運(yùn)和客運(yùn)的便利條件。但是這些地理位置也使得它們易遭受洪水、風(fēng)暴和其他自然災(zāi)害的影響，尤其在目前氣候變化條件下，極端氣候的頻度和強(qiáng)度都明顯增強(qiáng)。許多超級(jí)都市繼續(xù)面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其在其城郊地帶，包括耕地喪失、自然環(huán)境和生態(tài)多樣性的惡化、歷史社區(qū)里社會(huì)凝聚力的喪失、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的平等權(quán)利等問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的一個(gè)主要原因就是城市擴(kuò)張所帶來(lái)的城市在發(fā)展方向、程度和秩序方面的失控。如果一個(gè)城市的法規(guī)和管理無(wú)效，私有土地主和開(kāi)發(fā)商對(duì)土地開(kāi)發(fā)將受到很少的約束，不會(huì)將環(huán)境和社會(huì)的代價(jià)納入考慮因素。這些問(wèn)題又因?yàn)槌鞘欣锍掷m(xù)加劇的社會(huì)和財(cái)富的不平等而惡化。由于超級(jí)都市的龐大規(guī)模以及問(wèn)題的復(fù)雜性，發(fā)展中國(guó)家常常無(wú)力引導(dǎo)城市朝著希望的方向發(fā)展。

曼谷也毫不例外，它向外擴(kuò)張發(fā)展已經(jīng)持續(xù)了好幾十年。盡管在城市中心區(qū)沿地鐵沿線建設(shè)繁榮，但整個(gè)區(qū)域的建設(shè)速度卻相比前幾十年放緩。曼谷與土地相關(guān)的許多問(wèn)題和其他超級(jí)都市都極其相似，但除此之外還有很多這個(gè)城市獨(dú)有的問(wèn)題。曼谷正面臨3個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)：城市空間能否轉(zhuǎn)向可持續(xù)的以公交為導(dǎo)向的發(fā)展；城市居民在收入和空間資源上的不平等；城市規(guī)劃和管理上的一系列問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)這3大挑戰(zhàn)，將對(duì)曼谷的未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

1 城市空間轉(zhuǎn)化：從水面到陸地

縱觀歷史，曼谷自古和泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，它不僅一直是泰國(guó)最大的城市，同時(shí)也是泰國(guó)的政治中心。1782年，曼谷作為暹國(guó)（Siam）首都時(shí)，還只是湄南河（Chao Phraya River）河口一片沼澤地上的小貿(mào)易站，駐地沿湄南河及其支流布置。19世紀(jì)，曼谷的交通由水路統(tǒng)治，城中遍布河道。香港總督約翰·寶靈爵士（Sir John Bow ring）在1855年到訪曼谷后，在給維多利亞女王的信中曾這樣寫道：“曼谷的公路不是街道和道路，而是河流和運(yùn)河。”曼谷亦因此被稱為“東方的威尼斯”。1880年代開(kāi)始，曼谷的這一傳統(tǒng)城市風(fēng)貌開(kāi)始轉(zhuǎn)變，河道逐步被道路代替。1890—1920年代修建的電車線路代替了船只作為主要交通工具。隨后，公共汽車逐步代替電車，并漸漸成為曼谷城市交通的主力（圖1）。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，政府采用了一系列西化的城市設(shè)計(jì)和城市美化手法，如建設(shè)林蔭大道、紀(jì)念碑以及磚外墻的房屋（圖2）。這是城市希望通過(guò)采用西式的城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的努力之一，城市形象的轉(zhuǎn)變也為城市人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)地位的提升打下基礎(chǔ)。逐漸，中央商務(wù)區(qū)從皇宮和廟宇密布的歷史地段搬遷去有新建道路的是隆區(qū)和撒松區(qū)（Silom and Sathorn）。1950年代，道路和高速路成為城市的主干路，幫助建成區(qū)域不斷向外擴(kuò)張，尤其是居住區(qū)和工業(yè)區(qū)，而金融和貿(mào)易中心依然位于是隆區(qū)和撒松區(qū)一帶。2000年代初，隨著地鐵系統(tǒng)的發(fā)展，曼谷的城市結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展模式再一次改變（圖3）。

官方而言，泰國(guó)首都應(yīng)該是曼谷大都市行政 區(qū)（Bangkok Metropolitan Adm inistration，簡(jiǎn)稱BMA），然而在曼谷近30年的發(fā)展中，曼谷的城市面積實(shí)際早已突破了這個(gè)行政區(qū)劃范圍，包納了附近的5個(gè)省份，從而組成了曼谷大都市區(qū)域（Bangkok Metropolitan Region，簡(jiǎn)稱BMR）。盡管曼谷中心區(qū)域的人口密度依然比BMR其他區(qū)域高出許多，城市增長(zhǎng)速度卻是BMA郊區(qū)以及相鄰的5個(gè)省份更快。2010年統(tǒng)計(jì)資料顯示，BMA內(nèi)注冊(cè)人口超過(guò)800萬(wàn)，在BMR內(nèi)，人口已經(jīng)突破1300萬(wàn)。曼谷作為泰國(guó)人口、經(jīng)濟(jì)和政治的核心城市和動(dòng)力，也被公認(rèn)為是現(xiàn)今亞洲最主要的大都市之一（圖4）。

1.1 城市發(fā)展轉(zhuǎn)向以公交為導(dǎo)向的發(fā)展

盡管曼谷的基本路網(wǎng)結(jié)構(gòu)依然以道路和高架路為主，但城市交通正逐漸向軌道交通轉(zhuǎn)變。軌道交通系統(tǒng)在過(guò)去15年里，成為曼谷城市交通政策和資本投資的主要組成部分。如今，曼谷的捷運(yùn)系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋86.52km，61個(gè)運(yùn)營(yíng)車站，至2014年12月，新增98.62km，共62個(gè)新站點(diǎn)正在建設(shè)中。由交通、政策和規(guī)劃部（O ffice of Transport and Traffic Policy and Planning，簡(jiǎn)稱OTP）提出的曼谷大都市區(qū)域的大眾捷運(yùn)系統(tǒng)總體規(guī)劃顯示，至2029年在BMR內(nèi)的軌交線路長(zhǎng)度將再延長(zhǎng)330km，新增246個(gè)站點(diǎn)，將總運(yùn)營(yíng)線路增長(zhǎng)到500km以上。

目前曼谷的捷運(yùn)系統(tǒng)共有3條線組成：1999年投入運(yùn)營(yíng)的曼谷交通系統(tǒng)（Bangkok Transit System，簡(jiǎn)稱BTS）的綠線，即高架的天車線路；2004年運(yùn)營(yíng)的大眾捷運(yùn)管理局（Mass Rapid Transit Authority，簡(jiǎn)稱MRT）的藍(lán)線，為地鐵線路；以及2010年運(yùn)營(yíng)的機(jī)場(chǎng)鐵路（Airport Rail Link， 簡(jiǎn)稱ARL）紅線，是部分高架部分地下、用于連接機(jī)場(chǎng)和城市的軌交線路。前兩套捷運(yùn)系統(tǒng)主要用于通勤，站點(diǎn)間距800—1 200m，而機(jī)場(chǎng)鐵路站點(diǎn)之間間隔3—4km。這些捷運(yùn)系統(tǒng)在過(guò)去幾十年里為曼谷的出行提供了更多可能性，客運(yùn)量也在不斷上升。

軌交線路的建設(shè)和投資也極大地影響了城市的發(fā)展和土地使用模式，造成了曼谷城市空間的巨大轉(zhuǎn)變。城市的結(jié)構(gòu)和肌理從汽車主導(dǎo)轉(zhuǎn)向捷運(yùn)主導(dǎo)，在軌交站點(diǎn)附近不斷增加的公寓、辦公樓和商場(chǎng)呈現(xiàn)出和現(xiàn)行的郊區(qū)化相逆的潮流。隨著更多高層公寓在軌交站點(diǎn)附近建設(shè)，城市中心區(qū)域的人口密度也正隨之重新上升。自BTS和MRT線路開(kāi)始運(yùn)營(yíng)以來(lái)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也將投資重點(diǎn)從原先城郊的土地細(xì)分增值轉(zhuǎn)向軌交沿線的公寓項(xiàng)目。2009年開(kāi)始,公寓建設(shè)量已經(jīng)超過(guò)獨(dú)立別墅，而且更多公寓選址也更近一步靠近軌交站點(diǎn)（圖5，圖6）。近期曼谷樓市價(jià)格的調(diào)查①Chalermpong, S. Rail Transit and Residential Land Use in Developing Countries: Hedonic Study of Residential Property Prices in Bangkok, Thailand [J]. Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board. No. 2038, Transportation Research Board of the National Academies, Washington, D.C., 2007: 111–119。亦表明，軌交站點(diǎn)的可達(dá)性越高，其周邊公寓售價(jià)和辦公樓出租價(jià)格越高，這一點(diǎn)尤其表現(xiàn)在曼谷軌道交通發(fā)展的前期。

新的城市捷運(yùn)系統(tǒng)也帶來(lái)了交通出行行為的變化，相比沒(méi)有軌交之前，乘客現(xiàn)在愿意走更長(zhǎng)的步行距離到站點(diǎn)搭乘軌道交通②。除步行外，曼谷還有許多其他交通方式可以到達(dá)軌交站點(diǎn)，如摩托出租車、公共汽車、面包車和其他非正規(guī)交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)③。因?yàn)槁泉M窄的街道以及缺乏自行車配套設(shè)施，自行車在城內(nèi)并不流行，而摩托車的士非常普遍。

前任與現(xiàn)任政府制定了增強(qiáng)泰國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的政策，而經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力也取決于城市的通達(dá)性，因此發(fā)展大眾捷運(yùn)系統(tǒng)是當(dāng)前發(fā)展的首要任務(wù)之一。許多政策制定者也認(rèn)識(shí)到以公交為導(dǎo)向發(fā)展（Transit-oriented Development, 簡(jiǎn)稱TOD）的好處，尤其是看到中國(guó)香港、日本的一些城市在TOD項(xiàng)目實(shí)施上的成功經(jīng)驗(yàn)。盡管如此，在城市發(fā)展向TOD轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，許多阻礙和挑戰(zhàn)也變得更明顯和突出，如捷運(yùn)系統(tǒng)的包容性和可負(fù)擔(dān)性以及目前交通法規(guī)和規(guī)劃里對(duì)非正規(guī)交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)非常有限的整合度，這些問(wèn)題都需要正確的城市政策和規(guī)劃的引導(dǎo)。

1.2 包容性和可負(fù)擔(dān)性

盡管曼谷有了大眾捷運(yùn)系統(tǒng)，但它們?nèi)匀槐３种A級(jí)性，由于軌交票價(jià)大約為公交票價(jià)的2至3倍，因此目前它們主要為那些能付得起交通費(fèi)用的中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)。同時(shí)軌交線路涵蓋的范圍仍然有限，而靠近這些線路站點(diǎn)范圍內(nèi)的住宅也只有上層中產(chǎn)階級(jí)才有可能承受。

公共交通的包容性只有通過(guò)軌交和其他公交方式整合才能增強(qiáng)。然而目前曼谷的公交系統(tǒng)卻每況愈下，巴士淪為低收入人群的交通工具，車輛陳舊，管理低效，乘客數(shù)量以每年5%的速度遞減，而主要的公交運(yùn)營(yíng)公司曼谷大眾交通管理局（Bangkok Mass Transit Authority, 簡(jiǎn)稱BMTA）的債務(wù)也以每年5%遞增。政府曾指定BMTA為那些在2008年遭受經(jīng)濟(jì)蕭條影響的窮人提供公交免費(fèi)服務(wù)，使得上述問(wèn)題也進(jìn)一步加劇。之后的四屆政府和四個(gè)總理已嘗試更改13次政策來(lái)推動(dòng)交通扶貧，然而公交依然在曼谷的主要交通方式中缺失了自己的位置。目前的調(diào)查表明曼谷的低收入人群出行主要依賴摩托車④Ratanawaraha, A. and Chalermpong, S. Embracing Informal Mobility in Bangkok [C]. Bangkok: Department of Urban and Regional Planning, Chulalongkorn University. 2014。。為使大眾捷運(yùn)系統(tǒng)更具有包容性，未來(lái)軌交線路的規(guī)劃必須結(jié)合TOD方式來(lái)支持這些貧困人口，譬如靠近軌交站的低收入住宅項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)等。

1.3 非正規(guī)交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)

除了軌交和公交，在曼谷還有很多其它類型的交通服務(wù)，如私車、出租車、摩托三輪車、船運(yùn)、卡車，面包車、摩托車以及公司班車等，面包車和摩托的士占據(jù)主導(dǎo)地位，在城市的各個(gè)角落可見(jiàn)。據(jù)推測(cè)，每天大約有100萬(wàn)人次乘坐面包車，500至700萬(wàn)人次乘坐摩托的士⑤同上。。中下層的中產(chǎn)階級(jí)因無(wú)法負(fù)擔(dān)私家車，大多依賴這些交通工具，高中生和大學(xué)生也經(jīng)常在市中心乘坐這些交通工具。這些非正規(guī)交通運(yùn)營(yíng)支持了城市日益增加的交通需求，在正規(guī)和非正規(guī)交通方式之間的整合銜接還有很多可以改進(jìn)的潛力。但城市目前的交通政策和規(guī)劃并沒(méi)有把非正規(guī)交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)納入考量，對(duì)它們的管理結(jié)果往往只是負(fù)面的打壓。

2 經(jīng)濟(jì)和空間資源的不平等

曼谷面臨的另一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)是它是泰國(guó)經(jīng)濟(jì)和空間資源配置上差距最大的城市。泰國(guó)的貧富懸殊通過(guò)基尼系數(shù)（Gini coefficient）顯示正逐漸加劇，并已高于東南亞其他國(guó)家（圖7）。有兩方面的不平等性與曼谷城市發(fā)展有關(guān)，第一，城市空間資源配置的不平等；第二，土地所有權(quán)過(guò)度集中。

2.1 空間資源配置不平等加劇

曼谷作為泰國(guó)主要的城市，它在城市級(jí)別上卻是不合比例得巨大。2010年曼谷所包含的全國(guó)人口增加了12.5%，隨著泰國(guó)城市化進(jìn)程的加速，曼谷大都市行政區(qū)（BMA）所居住的城市人口卻在下降，從1960年的65%降至2010年的28%（表1）。這說(shuō)明泰國(guó)的城鎮(zhèn)化在BMA以外圍繞曼谷的省份進(jìn)行，表明了曼谷大都市區(qū)域（BMR）的增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)體量上，BMR的地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)到泰國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%（表2）。政府在30多年里通過(guò)促進(jìn)區(qū)域增長(zhǎng)、向地方政府下放行政職能等不同的政策，來(lái)試圖縮小曼谷和泰國(guó)其他城市之間的經(jīng)濟(jì)差距，但收效甚微。

圖7 泰國(guó)和其它東南亞國(guó)家收入的基尼系數(shù)資料來(lái)源：Pongpaichit, P. Inequality and Confl icts （參考文獻(xiàn)7）。

圖8 曼谷和泰國(guó)最窮省份的收入差距

BMR內(nèi)的省份和泰國(guó)其他貧窮省的經(jīng)濟(jì)差距也十分驚人，曼谷人均省生產(chǎn)總值和那些東北地區(qū)省份最低的人均省生產(chǎn)總值之比，從1981年的12發(fā)展到2002年的峰值20，2011年降到16（圖8）。這些貧富差距導(dǎo)致季節(jié)性和臨時(shí)移民涌入曼谷地區(qū)。曼谷城中不同區(qū)域的人均月收入也有很大差距。2007年的國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，一些區(qū)域的平均收入水平是其他地區(qū)的3倍。收入差距在城市內(nèi)劃出了階級(jí)界限，城郊成為高收入人群聚居地，而舊城中心是低收入?yún)^(qū)。但這并不代表沒(méi)有富人居住在城中心區(qū)，恰恰相反，非常富有的人居住在老城中心，因?yàn)樗麄兊耐恋厮袡?quán)通過(guò)繼承獲得，因而可以享受很低的地產(chǎn)稅率。城郊的富人則是那些負(fù)擔(dān)不起城市中心高房?jī)r(jià)的中產(chǎn)階級(jí)，他們?cè)诔墙伎梢再?gòu)買面積更大的別墅。

土地所有權(quán)極度扭曲的格局也進(jìn)一步造成了泰國(guó)空間資源配置不平等。曼谷最大的私人土地所有者擁有城中24km2的土地，前50名最大的私人土地所有者共擁有約157km2的土地，約是BMA內(nèi)10%的面積（表3）。因?yàn)樘﹪?guó)的地產(chǎn)稅條例非常不健全，土地所有權(quán)的不平等將影響財(cái)富的分配和泰國(guó)建設(shè)一個(gè)包容性城市的能力。

2.2 空間的隔離

在人口變化、城市擴(kuò)張以及貧富日益懸殊的過(guò)程中，封閉式小區(qū)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。曼谷歷史上不同階層和種族長(zhǎng)期共存，如華人、穆斯林社區(qū)等，但是這些社區(qū)之間從來(lái)沒(méi)有像今天封閉式社區(qū)一樣通過(guò)高墻和大門進(jìn)行物理性隔離。封閉式小區(qū)是對(duì)于不斷增加的現(xiàn)代城市病，如擁堵、生活質(zhì)量惡化以及和大城市相關(guān)的各種壓力的當(dāng)代解決辦法。這種生活方式也被認(rèn)為是一種身份的象征。對(duì)安保、安全、安靜、私密性以及身份的向往，吸引著那些有支付能力的人搬入這些有墻的村莊。圍墻和大門成為滿足生理、心理和社會(huì)需求的物理工具。泰國(guó)正在增長(zhǎng)的中產(chǎn)階級(jí)有著強(qiáng)勁的消費(fèi)力以及不斷增強(qiáng)的身份意識(shí)，封閉式小區(qū)正呼應(yīng)了這種需求。這些小區(qū)往往坐落在城郊或遠(yuǎn)郊，公交線路有限，因此住戶不僅要能夠負(fù)擔(dān)得起住房，還要有私車。

而占大量人口的低收入人群居住在遍布城市角落的貧民窟里。據(jù)2008年的調(diào)查顯示，曼谷仍然有超過(guò)1 000個(gè)貧民窟，在其3個(gè)周邊省份里另外約分布682個(gè)。許多貧民窟位于國(guó)家所屬的地塊，或私有地塊里。地塊的業(yè)主等待時(shí)機(jī)出售或開(kāi)發(fā)這些地塊以獲得更高收益，因此不會(huì)對(duì)其采取任何改進(jìn)措施。

3 城市規(guī)劃和管理的挑戰(zhàn)

曼谷的決策者和規(guī)劃者已經(jīng)意識(shí)到城市所面臨的可持續(xù)性和包容性發(fā)展的挑戰(zhàn)，但是有許多政策和管理的缺陷使得那些適合城市發(fā)展模式所必需的土地使用政策無(wú)法制定和實(shí)施。

這些機(jī)制問(wèn)題長(zhǎng)期根植于泰國(guó)的規(guī)劃系統(tǒng)。泰國(guó)在1961年通過(guò)實(shí)施第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（First National Econom ic Development Plan）開(kāi)始現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，曼谷得以快速發(fā)展。至1950年后期，泰國(guó)得到美國(guó)援外使團(tuán)（United States Operation Mission）的幫助，泰國(guó)內(nèi)政部（Thai Ministry of Interior）邀請(qǐng)紐約的利奇菲爾德—韋定—鮑恩聯(lián)合事務(wù)所（Litchfield, Whiting, Bowne and Associate）來(lái)制定曼谷的第一個(gè)總體規(guī)劃，即大曼谷規(guī)劃B.E.2533（The G rea ter Bangkok Plan B.E.2533, 1990）。最終的規(guī)劃工作由麻薩諸塞州劍橋的亞當(dāng)斯—霍華德—格里利事務(wù)所（Adams, Howard, and Greeley）完成。這是一個(gè)完全美國(guó)式的城市規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)機(jī)動(dòng)車主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施以及分區(qū)劃的土地使用模式。泰國(guó)接納了其中的很多規(guī)劃建議。1975年城市規(guī)劃法規(guī)制定，之后國(guó)家級(jí)的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)立，即現(xiàn)今的公共工程和城鄉(xiāng)規(guī)劃部（Department of Public Works and Town and Country Planning）。大曼谷規(guī)劃B.E.2533也成為曼谷乃至泰國(guó)的總體規(guī)劃和區(qū)劃法規(guī)的基礎(chǔ)。

曼谷于2013年開(kāi)始實(shí)施新一輪的5年總體規(guī)劃。然而，兩個(gè)關(guān)鍵要素至今仍未解決，即土地使用規(guī)劃的制度結(jié)構(gòu)和規(guī)劃程序。結(jié)構(gòu)的問(wèn)題存在于3個(gè)層面——國(guó)家、區(qū)域和地方—的3個(gè)相關(guān)要素中，即政策框架、規(guī)劃制定部門、通過(guò)法律或其他措施的實(shí)施方法。高效、有效和公平的土地利用總體規(guī)劃極大地依賴于綜合性、一體化以及各組成部分的協(xié)同作用。在規(guī)劃程序方面，公眾參與一直是政策和規(guī)劃的一個(gè)時(shí)髦詞，在泰國(guó)當(dāng)前規(guī)劃過(guò)程中，利益相關(guān)方的參與度還非常有限。

表1 BMA內(nèi)的人口數(shù)量（1960—2010）

表2 2010年和2013年區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口比例

表3 曼谷和泰國(guó)其他大城市土地私有比例

3.1 制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題

3.1.1 在國(guó)家和區(qū)域?qū)用嫒狈φ呖蚣芎途哂蟹尚ЯΦ囊?guī)劃

首先，泰國(guó)沒(méi)有國(guó)家層面的針對(duì)空間發(fā)展的政策框架，同時(shí)也沒(méi)有一個(gè)具有法律和行政權(quán)力的國(guó)家土地使用規(guī)劃。過(guò)去由國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)辦公室（O ffice of the National Econom ic and Social Development Board，簡(jiǎn)稱NESDB）制定的國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃常常包含了一些空間發(fā)展策略，可為相關(guān)部門引用作為自己的制度條例。許多基建和發(fā)展項(xiàng)目的審批也很大程度上取決于是否和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃相符。自2002年基建投資的決策權(quán)從NESDB轉(zhuǎn)移到其他部門后，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃下的空間發(fā)展政策的重要性和相關(guān)性已經(jīng)大幅度削弱。隨后的國(guó)家計(jì)劃盡管包含總體空間發(fā)展策略政策框架，但很少有機(jī)構(gòu)遵循，許多基建發(fā)展項(xiàng)目更偏向于服從領(lǐng)導(dǎo)而不是國(guó)家計(jì)劃。

對(duì)BMR而言，兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)——NESDB和公共工程與城鄉(xiāng)規(guī)劃部（Department of Public Works and Town and Country Planning，簡(jiǎn)稱DPT）又各自制定了針對(duì)BMR的區(qū)域規(guī)劃。自從第5個(gè)全國(guó)計(jì)劃（1982—1986）之后，NESDB對(duì)整個(gè)首都區(qū)域制定了自己的區(qū)域政策，而DPT則制定了一個(gè)國(guó)家規(guī)劃和多個(gè)區(qū)域規(guī)劃，其中包含2006年的BMR規(guī)劃（圖9）。與NESDB所制定的以政策為主導(dǎo)的國(guó)家計(jì)劃有別，DPT規(guī)劃的關(guān)鍵點(diǎn)是空間規(guī)劃，包含了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展、與各個(gè)區(qū)域、次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略相關(guān)的土地使用模式等。它主要針對(duì)空間規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益，譬如路網(wǎng)和工業(yè)商貿(mào)區(qū)的地點(diǎn)等，很少關(guān)注到環(huán)境、洪水等要素。

盡管DPT的規(guī)劃有好的出發(fā)點(diǎn)，但有其部門的局限性。首先，DPT的行政和法律權(quán)力并不足以涵蓋城市周邊地區(qū)，而這些區(qū)域也正是城市管理的最薄弱點(diǎn)。其次，因?yàn)镈PT的國(guó)家和區(qū)域規(guī)劃并不具有法律和行政權(quán)力，它們必須依靠其他行政機(jī)關(guān)和自身的協(xié)調(diào)能力來(lái)得到推行。原則上來(lái)說(shuō)，DPT的總體規(guī)劃包含了城市層面的土地使用規(guī)劃，可以作為城市和城市周邊區(qū)域規(guī)劃的主要工具，然而現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)規(guī)劃常被忽略，土地使用模式和強(qiáng)度往往由城市層面自行決定。這些原因?qū)е翫PT的國(guó)家、地區(qū)和次區(qū)域規(guī)劃無(wú)法實(shí)施。

像曼谷這樣的超級(jí)都市，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和相關(guān)的城市問(wèn)題都已超越了其行政邊界，因此急需一個(gè)包含整個(gè)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，以及一個(gè)能全面和綜合地來(lái)處理地區(qū)問(wèn)題的區(qū)域級(jí)機(jī)構(gòu)。針對(duì)這一典型的城市管理問(wèn)題，許多學(xué)者建議更改目前的行政和組織結(jié)構(gòu)以覆蓋BMR整個(gè)城市和農(nóng)村地區(qū)，抑或是一個(gè)更大的區(qū)域。1991年，泰國(guó)發(fā)展研究院（The Thailand Development Research Institute ，簡(jiǎn)稱TDRI）提出建立一個(gè)國(guó)家級(jí)委員會(huì)，對(duì)不斷擴(kuò)張的BMR制定政策并實(shí)施管理；同時(shí)將已經(jīng)在負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)BMR的城市政策的曼谷大都會(huì)地區(qū)發(fā)展委員會(huì)（The Bangkok Metropolitan Region Development Comm ittee）的權(quán)力升級(jí)到覆蓋更大的區(qū)域。國(guó)家級(jí)委員會(huì)希望由總理領(lǐng)導(dǎo)，與其他高級(jí)別官員共同組成。委員會(huì)的這種結(jié)構(gòu)將確保決策能夠得到有效執(zhí)行，并期待能夠在BMR推行一體化發(fā)展，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)并評(píng)估重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，以確保它們與總體發(fā)展方向的一致性。但這一建議和其他若干提案最后也都是不了了之。

理想的解決方案是BMA的當(dāng)?shù)卣约爸苓叺氖》菡献髦贫傮w規(guī)劃，并一起管理需要跨地方合作的基礎(chǔ)建設(shè)。但是在目前的行政環(huán)境下不可能進(jìn)行這樣的合作。就總體規(guī)劃而言，沒(méi)有法律要求BMA及周邊省規(guī)劃局和政府制定一個(gè)共同的綜合規(guī)劃，也沒(méi)有相關(guān)法律或行政條例指導(dǎo)如何跨地區(qū)合作；另一方面，當(dāng)?shù)卣箤㈩A(yù)算資金投在其行政區(qū)劃以外的地方，因此跨地方聯(lián)合投資基礎(chǔ)設(shè)施根本無(wú)法操作。

根據(jù)第十一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（the Eleventh National Econom ic and Social Development Plan），2013年BMA在制定曼谷五年總體規(guī)劃（Bangkok Com prehensive Plan, BE 2556, 2013-2018）的過(guò)程中和鄰近省份代表進(jìn)行了一定程度的合作。但因BMA沒(méi)有法律義務(wù)遵循DPT或其他機(jī)構(gòu)起草的區(qū)域規(guī)劃，因此不能保證下一個(gè)BMA總體規(guī)劃將很好地與現(xiàn)有的區(qū)域規(guī)劃保持一致。

3.1.2 職能的重疊和脫節(jié)

上述制度不完善的問(wèn)題也體現(xiàn)在對(duì)城市和鄉(xiāng)村土地具有開(kāi)發(fā)控制權(quán)力的機(jī)構(gòu)之間合作匱乏。目前泰國(guó)有多達(dá)21個(gè)與土地管理職能相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，也存在職能機(jī)構(gòu)之間相互競(jìng)爭(zhēng)資金預(yù)算和公眾認(rèn)可度。譬如，DPT可以制定總體規(guī)劃和區(qū)劃法規(guī)來(lái)引導(dǎo)與水和洪水管理相結(jié)合的土地利用方向，但是其他基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展部門，如農(nóng)村公路部（Departm ent o f Rura l Roads）可能無(wú)視這些規(guī)劃，而按照自己的計(jì)劃和戰(zhàn)略重點(diǎn)來(lái)實(shí)施。DPT幾乎無(wú)權(quán)來(lái)干涉其他機(jī)構(gòu)的決定，也不具有法律和行政權(quán)力來(lái)說(shuō)服或迫使其他機(jī)構(gòu)效仿。因此，泰國(guó)沒(méi)有一個(gè)具有法律和行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)來(lái)制定、推動(dòng)實(shí)施全國(guó)性的土地使用規(guī)劃。

就BMR而言，與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展任務(wù)相關(guān)的組織無(wú)數(shù)。首先表現(xiàn)在BMR各省內(nèi)錯(cuò)位和不連貫的土地利用規(guī)劃和區(qū)劃（圖10）。因?yàn)檫@些省份和曼谷的總體規(guī)劃都不是從相同的區(qū)域規(guī)劃派生出來(lái)的，土地使用控制要求彼此不同。事實(shí)上，如前圖4所示，曼谷實(shí)際建成區(qū)早已延伸超出圖10所示的地域管制范圍，這表明了政府根本無(wú)力控制BMR近郊的土地開(kāi)發(fā)。

BMA內(nèi)規(guī)劃職能重疊和脫節(jié)的問(wèn)題也很明顯。BMA內(nèi)有兩個(gè)部門負(fù)責(zé)城市政策和規(guī)劃，一個(gè)是戰(zhàn)略和評(píng)估部（原政策與規(guī)劃部，Departm ent o f Strategy and Eva luation，簡(jiǎn)稱DSE），另一個(gè)是城市規(guī)劃部（Departm ent o f City Planning，簡(jiǎn)稱DCP）。前者負(fù)責(zé)制定城市發(fā)展政策和戰(zhàn)略，而后者制定曼谷總體規(guī)劃。理想狀態(tài)下，規(guī)劃的目標(biāo)、政策和戰(zhàn)略方法應(yīng)該與土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃相整合。然而，在現(xiàn)實(shí)中，DSE和DCP各自發(fā)布自己的規(guī)劃。

曼谷5年發(fā)展規(guī)劃最早由DSE于1977年發(fā)布。之后的一系列規(guī)劃并不以曼谷發(fā)展為重點(diǎn)，而主要是關(guān)于BMA的工作計(jì)劃和責(zé)任。近期在其2007年頒布的最新的曼谷發(fā)展規(guī)劃“曼谷：一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的特大宜居城市”中開(kāi)始提出以城市發(fā)展為首要重點(diǎn)，計(jì)劃建設(shè)門戶區(qū)域和綠地，以創(chuàng)建美好生活作為概念框架，規(guī)劃期限也被延長(zhǎng)為12年，反映了長(zhǎng)期規(guī)劃的理念，是未來(lái)將曼谷發(fā)展規(guī)劃和DCP總體規(guī)劃結(jié)合起來(lái)的一個(gè)好的起點(diǎn)。

目前曼谷發(fā)展規(guī)劃的起草過(guò)程不涉及公眾參與，一般由DSE與外部門顧問(wèn)合作起草，因此規(guī)劃往往只反映了技術(shù)專家的意見(jiàn)和希望，而并不是曼谷人民的需求。然而，這種情況在2009年有了轉(zhuǎn)變。2009年BMA宣布聘請(qǐng)顧問(wèn)小組起草下一個(gè)曼谷20年（2010—2030）發(fā)展規(guī)劃，其規(guī)劃過(guò)程將涉及公眾參與，并在2010年舉辦了一系列的小組會(huì)議和公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。因?yàn)锽MA并沒(méi)有法律義務(wù)安排公眾參與計(jì)劃制定，這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。雖然城市規(guī)劃法要求在規(guī)劃過(guò)程中需要至少一次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，DCP也已經(jīng)越來(lái)越重視公眾參與。

3.1.3 對(duì)土地使用密度有限的控制

泰國(guó)的土地利用規(guī)劃體系的另一個(gè)主要問(wèn)題是控制土地利用強(qiáng)度的監(jiān)管措施不健全。根據(jù)總體規(guī)劃下的區(qū)劃條例雖包含對(duì)土地功能的控制，但它們并不包括建筑密度和體積這些基本體量控制要素。因此，包含了這些體量控制要素的曼谷2006年總體規(guī)劃被視作泰國(guó)城市規(guī)劃的一個(gè)里程碑。2006年規(guī)劃中所包含的容積率（FAR）、空地率（OSR）與每個(gè)功能區(qū)最小地塊尺寸的控制都反映了城市規(guī)劃在泰國(guó)的發(fā)展。雖然這一改進(jìn)對(duì)于外國(guó)專業(yè)人士而言似乎微乎其微，因?yàn)閰^(qū)劃法規(guī)包含體量控制是理所當(dāng)然的事，但泰國(guó)自1975年頒布城市規(guī)劃法（City Planning Act, B.E. 2518）以來(lái)，花了30年多來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)看似微不足道的改進(jìn)。

泰國(guó)的規(guī)劃條例也并不是完全沒(méi)有體量控制，2000年修訂的1979年建筑控制法（The Building Control Act, B.E. 2522）就包含了各種類型的建筑法規(guī)，從安全規(guī)范到建筑高度和地面覆蓋率等。然而，這一法規(guī)并無(wú)區(qū)域限制，因此無(wú)法用于控制城市各個(gè)不同區(qū)域的建筑密度。以建筑覆蓋率為例，條例規(guī)定無(wú)建筑覆蓋的最小開(kāi)放空間在居住性地塊應(yīng)為30%，商業(yè)性地塊為10%，但由于這一控制無(wú)特定區(qū)域限定，因此出現(xiàn)商業(yè)樓宇建在低密度的農(nóng)地和鄉(xiāng)村。

盡管BMA已率先在總體規(guī)劃里采用體量控制，但至今它仍然是泰國(guó)唯一一個(gè)擁有體量控制規(guī)劃的城市。至2014年10月，2006曼谷總體規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施8年，但曼谷周邊五省份和泰國(guó)的其他任何城市沒(méi)有一個(gè)試圖效仿。很顯然，盡管知道很多條例非常不恰當(dāng)，DPT內(nèi)的制度慣性使得它難以改變以前的做法。同時(shí)，因?yàn)轶w量控制意味著增加建筑密度的自由度減少，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和土地所有者也對(duì)于體量控制的實(shí)施給予極大阻力。

目前土地利用法規(guī)的另一個(gè)問(wèn)題是關(guān)于住宅項(xiàng)目的土地細(xì)分條例。泰國(guó)目前的土地細(xì)分條例遵循2000年的土地開(kāi)發(fā)法（Land Development Act, BE 2543）。類似于許多其他城市的細(xì)分控制法規(guī)，這些條例涉及項(xiàng)目所占用的最小土地面積、規(guī)模和地塊內(nèi)的公用設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。然而在曼谷總體規(guī)劃對(duì)土地使用區(qū)劃的規(guī)定中并不包含這一土地細(xì)分控制條例，這使得它無(wú)法控制土地細(xì)分項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，以及控制在不合適土地細(xì)分地區(qū)，如農(nóng)村和BMR遠(yuǎn)郊地區(qū)的建筑密度。

3.2 程序問(wèn)題

在規(guī)劃程序方面，公眾參與尚未進(jìn)入泰國(guó)的城市規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展，在當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中真正的利益相關(guān)者的參與也還非常有限。作為總體規(guī)劃過(guò)程一部分的公眾聽(tīng)證會(huì)往往只能由利益集團(tuán)代表。目前的規(guī)劃過(guò)程并沒(méi)有為利益相關(guān)者之間的協(xié)商和討論，并建立共同的愿景創(chuàng)造空間、機(jī)會(huì)和方式。

1975年的城市規(guī)劃法要求至少安排兩個(gè)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)作為總體規(guī)劃程序的一部分，以接收來(lái)自規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)方的意見(jiàn)。由于公眾參與中強(qiáng)有力的反對(duì)力量曾造成一系列總體規(guī)劃無(wú)法進(jìn)展，這一要求后來(lái)被減少到至少一個(gè)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。原以為這種制度上的放松將增加DPT制定和批準(zhǔn)總體規(guī)劃的數(shù)量，然而因?yàn)樗鼫p少了利益相關(guān)者參與其中的機(jī)會(huì)，反而進(jìn)一步激發(fā)了人民的不滿，而這些分歧也沒(méi)有正式的矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制得以疏導(dǎo)和解決。這樣的沖突不僅發(fā)生在土地使用決策中，也產(chǎn)生在對(duì)水資源和洪水的相關(guān)決策中。

4 結(jié)語(yǔ)

作為泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治中心，曼谷這個(gè)超大都市正面臨著可持續(xù)性和包容性城市發(fā)展的若干挑戰(zhàn)。城市擴(kuò)張導(dǎo)致城市邊緣地區(qū)的農(nóng)耕用地喪失、自然環(huán)境退化和生物多樣性破壞。近年以公交為導(dǎo)向的城市發(fā)展和開(kāi)發(fā)模式引發(fā)了城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，盡管目前TOD還發(fā)展不足，但對(duì)于曼谷這樣的超級(jí)都市，這是其朝向可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)必要手段。目前曼谷的低收入和弱勢(shì)群體尚不能從這些TOD模式中受益，貧富懸殊和不合理的土地所有權(quán)造成了曼谷和其他地區(qū)間的空間資源配置不平等，這些都是繼續(xù)困擾泰國(guó)社會(huì)和促進(jìn)可持續(xù)公平發(fā)展的主要障礙。

許多規(guī)劃和管理方面的弊病也使城市在可持續(xù)和包容性發(fā)展方向步履艱辛。目前泰國(guó)的規(guī)劃，尤其是土地使用條例的不完善造成了城市區(qū)域內(nèi)的各種問(wèn)題，長(zhǎng)期遺留的制度體系也在障礙城市的積極變化，將規(guī)劃分權(quán)至地方政府和政府簡(jiǎn)政放權(quán)也并不沒(méi)有起到預(yù)期作用。目前曼谷以促進(jìn)城市可持續(xù)和包容性發(fā)展的民間社會(huì)團(tuán)體數(shù)量有限，未來(lái)有很大的空間促進(jìn)這類群體數(shù)量增多、作用增強(qiáng)。

雖然問(wèn)題很多，有待完成的工作更多，我們還是看到在泰國(guó)未來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和公平的城市發(fā)展的希望。私營(yíng)部門參與TOD開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)正在發(fā)生并將持續(xù)多年。BMA制定的包含體量控制的總體規(guī)劃亦是控制城市良性發(fā)展的里程碑。其他幾個(gè)相關(guān)土地使用條例也已制定并正逐步實(shí)施。公眾意識(shí)對(duì)自然環(huán)境和氣候變化的提高也為體制和政策的積極變化創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。曼谷現(xiàn)在最需要的是強(qiáng)有力并富有同情心的領(lǐng)導(dǎo)者能抓住新的機(jī)遇，為未來(lái)曼谷實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和包容性發(fā)展帶來(lái)具體和真實(shí)的改變。

（ 本 文 感 謝Adisak Guntamuanglee和Siwakorn Pisagenitichot的幫助。）

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