鄭德高 盧弘旻

1 城市更新的理論與實(shí)踐

隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展推進(jìn)，中央要求，原則上不再安排500萬人口以上的特大城市的新增建設(shè)用地，因此上海、北京等城市在新一輪總體規(guī)劃中率先提出用地“零增長”或“負(fù)增長”的原則，深圳新一輪總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“增量與存量并行”的原則?？梢钥闯觯媪恳?guī)劃與建設(shè)將成為新一輪城市建設(shè)的重要命題，但中國過去的城市發(fā)展更多地是一種增量擴(kuò)張式的，并與之相適應(yīng)，形成一套增量導(dǎo)向性的財(cái)政和稅收制度，以支撐城市的發(fā)展。在增量擴(kuò)張模式中，城市政府以較低的成本把集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地，然后通過“招、拍、掛”的方式把國有土地轉(zhuǎn)化為企業(yè)行為的開發(fā)。在這一轉(zhuǎn)換過程中，城市政府獲得土地收益，而這部分收益不同于地方與中央政府共享的稅收，土地收益一般直接歸地方所有，這就是各界經(jīng)常討論的土地財(cái)政。但當(dāng)增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量開發(fā)時(shí)，地方政府如何從制度層面來思考存量開發(fā)，這是本文需要重點(diǎn)探討的內(nèi)容。

存量開發(fā)不是新詞，其實(shí)就是一種城市更新。城市更新在歐美有多種英文可以對(duì)應(yīng)，不同的表達(dá)其實(shí)與不同國家的政策和語境有關(guān)。美國在《1949年住宅法》提出Urban Redevelopment概念，目標(biāo)是聯(lián)邦政府資助2/3資金幫助地方政府在衰敗的城市中心拆除重建。1954年之后，美國在《1954年住宅法》中正式使用Urban Renewal，更多強(qiáng)調(diào)在社區(qū)鄰里層面的住宅更新，主要是針對(duì)貧民窟，其更新手段采取拆除重建、整體復(fù)新和保存維護(hù)等方式。英國更多地使用Urban Regeneration一詞，英國的《城市更新手冊(cè)》中，定義城市更新是通過綜合性和整體性的目標(biāo)來解決城市問題，為特定地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)、環(huán)境的長期提升。此外，英國早先也使用Urban Reconstruction和Urban Revitalizing。不同語境背后意味著城市更新模式的轉(zhuǎn)變，從物質(zhì)更新轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的長期提升，從單一住宅更新轉(zhuǎn)向城市地區(qū)更新。但西方語境的更新是與城市衰敗聯(lián)系在一起的，而中國語境的更新與衰敗并不掛鉤，更多是針對(duì)舊區(qū)（有些還是充滿活力的）的提升改造，也與城市的增長模式聯(lián)系在一起。

縱觀國內(nèi)的城市更新，以廣東深圳為代表，其更新主要是針對(duì)3類地區(qū)，包括舊村莊、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)地區(qū)等。在這“三舊改造”中，舊村莊與舊商業(yè)地區(qū)的改造因?yàn)樯婕暗睦嬷黧w多元，同時(shí)容易碰到所謂“釘子戶”，改造起來越來越困難。而舊工業(yè)區(qū)的改造由于涉及利益主體相對(duì)單一，也面臨當(dāng)前工業(yè)需要轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，于是許多城市政府把城市更新的重點(diǎn)放在工業(yè)用地的更新改造上來。在這樣的背景下，工業(yè)用地的更新成為一個(gè)必須要面對(duì)的課題。雖然工業(yè)用地更新在各地發(fā)展得如火如荼，但也存在著“雷聲大、雨點(diǎn)小”的尷尬處境，各地的工業(yè)用地更新并沒有大規(guī)模地展開，許多學(xué)者對(duì)這一現(xiàn)象也進(jìn)行了諸多分析。

關(guān)于對(duì)工業(yè)用地更新的研究，目前主要集中在兩方面，一是用地更新的相關(guān)制度演進(jìn)研究，二是城市用地更新的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。兩者之間存在研究的相關(guān)性，前者主要對(duì)各個(gè)地方的更新制度進(jìn)行比較研究，后者以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基本研究方法，研究制度演進(jìn)中政府與市場的邏輯。

中國城市更新試點(diǎn)最早的城市是深圳，出臺(tái)一系列法律條文進(jìn)行“三舊改造”，包括2009年提出《深圳市城市更新辦法》，2010年提出的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，包括舊村莊、舊工業(yè)區(qū)、舊城鎮(zhèn)等。同時(shí)把改造分為3種類型，包括品質(zhì)改善、功能改變、拆除重建等3種方式。從實(shí)施目的來看，對(duì)城中村主要實(shí)施品質(zhì)改善的方式，對(duì)舊工業(yè)區(qū)主要實(shí)施拆除重建的方式。這些更新改造的制度背后關(guān)乎政府、市場，以及產(chǎn)權(quán)利益人的相互博弈。但是要真正實(shí)現(xiàn)市場更新，最優(yōu)的城市規(guī)劃答案只有同時(shí)考慮基準(zhǔn)分析和制度分析才能最終確定，尋找交易成本最低的制度對(duì)于城市效率的提高至關(guān)重要[1]。

唐子來[2]教授從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的背景對(duì)上海虹口區(qū)的工業(yè)用地更新做許多研究，認(rèn)為當(dāng)前的工業(yè)用地更新交易成本過高，產(chǎn)權(quán)制度的初始安排導(dǎo)致許多企業(yè)進(jìn)行非正式的用地更新，主要是建筑不變，內(nèi)部性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變（2013）?？梢姡I(yè)用地更新并非是規(guī)劃師們?cè)趫D紙上改變顏色（即變更用地性質(zhì)），市場機(jī)制就會(huì)自然而然地完成“更新”過程。

從以上幾個(gè)方面的研究可以看出，工業(yè)用地更新并非簡單的規(guī)劃調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)。目前國內(nèi)的研究已經(jīng)意識(shí)到市場選擇的重要性，在政策的制定過程中，往往考慮了產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償機(jī)制、更新規(guī)劃等多個(gè)方面。但是目前的研究要么聚焦于政策，要么聚焦于實(shí)施評(píng)估，很少涉及政策變遷背后的邏輯是什么，或者說相互博弈的焦點(diǎn)是什么。本文主要從政府角度，以上海工業(yè)用地更新為對(duì)象，來研究政策變遷背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。

2 上海工業(yè)用地更新的歷程:政策的寬松與收緊

上海工業(yè)用地普遍存在著產(chǎn)出低、比例高、使用粗放等共性問題。首先是產(chǎn)出不高，根據(jù)《<上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）>實(shí)施評(píng)估報(bào)告》，2011年上海市地均工業(yè)總產(chǎn)值40.9億元/km2，對(duì)比倫敦、紐約、東京等國際大都市，其工業(yè)用地地均產(chǎn)值仍然是偏低的。其次，上海工業(yè)用地所占總體用地比例高，至2011年底，全市工業(yè)用地總量約為761km2，占城市建設(shè)用地總面積的31.6%；其中郊區(qū)工業(yè)用地達(dá)到670km2，占郊區(qū)城市建設(shè)用地總面積的36.4%。而國外同類城市平均占比約為15%—17%，其中大阪15.35%，紐約甚至只有7.48%。可見，上海市的工業(yè)用地比例是偏高的（表1）（資料來源：上海市工業(yè)用地的效率與布局，熊魯霞，駱悰）。第三，上海工業(yè)用地使用也較為粗放，盡管當(dāng)前上海對(duì)于企業(yè)土地產(chǎn)出有了較高要求，但由于歷史上上海經(jīng)歷了多次的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)整合，留存下來數(shù)量不小的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起家的工業(yè)區(qū)塊，這部分區(qū)塊占地大、產(chǎn)出低，實(shí)際已經(jīng)影響了城市的發(fā)展效率，因此上海也一直期望對(duì)這些工業(yè)用地進(jìn)行必要的轉(zhuǎn)型更新。

也正是基于以上3點(diǎn)，新一輪的上?？傄?guī)修編提出“建設(shè)用地零增長，工業(yè)用地減量化”的發(fā)展目標(biāo)。減少低效工業(yè)用地的同時(shí)，通過轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，提升現(xiàn)有工業(yè)用地的產(chǎn)出水平。

針對(duì)上海工業(yè)用地效益低、占地多的問題，上海從1998年以來就開始頒布各類工業(yè)用地更新的制度。筆者將其劃分為3個(gè)階段：第一階段是從1998年到2002年，鼓勵(lì)中心城區(qū)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型；第二階段是從2002年到2005年，政策收緊，中心城區(qū)非正式更新逐步增多；第三階段是從2005年至今，逐步關(guān)注郊區(qū)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型。

表1 上海市與其他城市工業(yè)用地、地均產(chǎn)值比較

2.1 第一階段（1998—2002）： 寬松的政策

1999年編制完成的《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》明確提出，市域產(chǎn)業(yè)布局分為3個(gè)層次：內(nèi)環(huán)線內(nèi)以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)；內(nèi)外環(huán)間以發(fā)展高科技、高增值、無污染的工業(yè)為重點(diǎn)；外環(huán)線以外以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，提高集約化水平。

在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，政府積極鼓勵(lì)中心城區(qū)的工業(yè)用地更新，因此工業(yè)用地更新相對(duì)容易。1998年《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局令第8號(hào)）規(guī)定：國有企業(yè)改革中處置土地使用權(quán)，其土地用途必須符合當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還應(yīng)符合城市規(guī)劃，需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，補(bǔ)交出讓金或有關(guān)土地有償使用費(fèi)用；按照國務(wù)院規(guī)定，屬于特殊行業(yè)的國有企業(yè)，其土地收益可全額留給企業(yè)，用于安置企業(yè)職工以及償還企業(yè)債務(wù)。而一大批位于上海中心城區(qū)的國有企業(yè)利用其所占有的劃撥用地，與開發(fā)商合作進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，象征性地補(bǔ)交土地出讓金后，將模糊產(chǎn)權(quán)的劃撥用地轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦a(chǎn)權(quán)的批租用地，也使大量工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼　⑸虡I(yè)、辦公等城市功能。

這一時(shí)期的工業(yè)用地更新從用地性質(zhì)上來說，是將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱俗≌⑸虡I(yè)等經(jīng)營性用地，實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)多數(shù)用地的再城市化改造。從產(chǎn)權(quán)來說，是將原有模糊的產(chǎn)權(quán)明晰化了，原來大部分的工業(yè)用地是通過劃撥得到的，通過用地更新，變成了明晰產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性用地，獲得了大量的土地增值收益。但從收益對(duì)象來說，主要是原有產(chǎn)權(quán)的利益人以及開放商，帶來了大量的國有資產(chǎn)的流失以及尋租現(xiàn)象，政府從中獲得收益較少，當(dāng)政府意識(shí)到這點(diǎn)時(shí)，隨后就收緊了工業(yè)用地更新政策。

2.2 第二階段（2002—2005）： 政策收緊之后的微調(diào)

在經(jīng)歷了第一階段的更新，政府也意識(shí)到存在的問題，逐步收緊政策口徑。國家和上海均出臺(tái)政策，禁止以協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地，嚴(yán)控在劃撥用地上建設(shè)住宅。2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號(hào)）要求：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。2004年《加強(qiáng)中心城內(nèi)改變土地使用性質(zhì)規(guī)劃管理的暫行規(guī)定》（滬規(guī)法[2004]355號(hào)）要求：在已建的文化、教育衛(wèi)生、體育等各類公共服務(wù)設(shè)施以及工廠、倉儲(chǔ)等第二產(chǎn)業(yè)用地上的新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格按經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃執(zhí)行。2005年《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃局<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市規(guī)劃管理若干意見>的通知》（滬府辦發(fā)[2005]33號(hào)）規(guī)定：在現(xiàn)有的交通、郵電、環(huán)衛(wèi)等各類市政公用設(shè)施，文化、教育、衛(wèi)生、體育等各類公共服務(wù)設(shè)施，以及工廠、倉儲(chǔ)等第二產(chǎn)業(yè)用地上，凡新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，必須嚴(yán)格按經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃執(zhí)行，不得隨意改變土地使用性質(zhì)。

但是這一系列的政策，使得市場需求被壓抑，政府也無法取得相應(yīng)的稅收。部分企業(yè)希望通過將廠房改造為商務(wù)辦公或商業(yè)服務(wù)用途來滿足市場的需求，而這實(shí)際也屬于工業(yè)用地更新的一種，稱為“非正式更新”。這種更新方式隨后得到了政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)，出臺(tái)了多項(xiàng)鼓勵(lì)政策?？梢哉f其在一定時(shí)間內(nèi)，平衡了政府、企業(yè)、投資方等各利益相關(guān)方的權(quán)益。但也應(yīng)看到，這也是一種過渡性的政策，需要探索正式更新的合理路徑。

2.3 第三階段（2005至今）： 探索正式更新的合理路徑

一直以來，上海工業(yè)用地正式更新都是以一種模糊的方式來進(jìn)行管控，希望以此取得利益的平衡。但隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的深入，這種限定寬泛的管理體系實(shí)際造成了市場五花八門的選擇，對(duì)規(guī)劃管理造成了困難。因此，政府提出新增地類，配套土地管理政策，對(duì)工業(yè)用地分類管理進(jìn)行從嚴(yán)管理。然而，過嚴(yán)的管理方式對(duì)市場積極性的打壓，使轉(zhuǎn)型入口變窄。因此政府為了鼓勵(lì)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，對(duì)政策不斷進(jìn)行微調(diào)，通過放寬準(zhǔn)入、加強(qiáng)自有物業(yè)比例的控制、實(shí)行彈性年租制、加強(qiáng)監(jiān)管等方式鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型，但在鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型的過程中，也要防止工業(yè)用地轉(zhuǎn)型被濫用。

3 更新制度變遷中政府與市場的博弈

筆者通過對(duì)上海市近年出臺(tái)政策的整理，將上海在探索工業(yè)用地正式更新分為4輪博弈。

3.1 第一輪博弈： 放寬工業(yè)用地指標(biāo)

2003年出臺(tái)的《上海城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》，規(guī)定工業(yè)用地容積率：內(nèi)環(huán)內(nèi)3.0以下，內(nèi)外環(huán)2.0以下，外環(huán)外1.2以下。這種容積率要求在客觀上放寬了中心城區(qū)工業(yè)用地的建設(shè)指標(biāo)，使得中心城區(qū)在第二階段的政策收緊中獲得了非正式更新的可能（表2）。

2004年國務(wù)院對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行整合撤并，為了推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，提高土地利用效率，上海市出臺(tái)了《關(guān)于本市郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)核定的若干意見（試行）》（滬規(guī)區(qū)[2004]1067號(hào)），意見指出，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)，其工業(yè)用地容積率可按不超過1.5控制。該意見把郊區(qū)工業(yè)用地的容積率從原來規(guī)劃的1.2提高到了1.5。為倡導(dǎo)節(jié)約使用土地，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率不得低于0.6。這一規(guī)定，明確了郊區(qū)工業(yè)用地容積率控制在0.6—1.5之間，允許研發(fā)、中試等功能根據(jù)個(gè)案進(jìn)行申報(bào)，這為郊區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新提供了可能。

表2 2003版上海城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定工業(yè)用地容積率控制一覽表

隨著郊區(qū)工業(yè)園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，上海市進(jìn)一步提出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地集約利用，合理核定郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)的意見》（滬規(guī)區(qū)[2008]287號(hào)），意見指出，郊區(qū)工業(yè)用地除有特殊工藝要求的產(chǎn)業(yè)外，容積率一般不得低于0.8，把容積率底線從0.6提高到0.8；同時(shí)規(guī)定：為鼓勵(lì)建設(shè)多層廠房，適合以多層廠房生產(chǎn)的行業(yè)應(yīng)參照《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》中的多層工業(yè)建筑容積率規(guī)定，按容積率不高于2.0控制；對(duì)于生產(chǎn)工藝允許或帶有研發(fā)、中試等內(nèi)容的工業(yè)用地，根據(jù)實(shí)際情況，通過規(guī)劃論證綜合考慮，參照《技術(shù)規(guī)定》按容積率不高于3.0控制。這客觀上提升了工業(yè)用地容積率，設(shè)定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

這期間，工業(yè)用地容積率逐步上調(diào)，但高度仍然維持在24m以下。因此部分工業(yè)用地在自持土地上增建辦公樓，滿足自身的研發(fā)辦公需求。當(dāng)然，也出現(xiàn)了部分利用容積率增加，以廠房形式增建的、用于出租的辦公樓宇。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，客觀上造成政府土地收益的流失，也造成了工業(yè)園區(qū)內(nèi)部工業(yè)、辦公、居住相互混雜、難以管理的尷尬局面，工業(yè)用地上建設(shè)的辦公樓也對(duì)正常通過招拍掛建設(shè)的辦公市場帶來較大的沖擊。

3.2 第二輪博弈： 明確地類， 缺少政策

圖1 探索正式更新的制度變遷過程

3.3 第三輪博弈： 明確地類及出讓政策， 加強(qiáng)管理

2011年推出《關(guān)于委托區(qū)縣辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)及進(jìn)一步優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃審批流程的實(shí)施意見》（滬規(guī)土資地[2011]1023號(hào)），意見指出，容積率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30m（且不大于60m）的研發(fā)等特殊項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)縣政府認(rèn)定后，在任務(wù)書備案中予以注記、明確。在這階段，研發(fā)項(xiàng)目須經(jīng)認(rèn)定執(zhí)行，試點(diǎn)性質(zhì)比較濃厚。

2012年推出《關(guān)于貫徹住房城鄉(xiāng)建設(shè)部〈建設(shè)用地容積率管理辦法〉有關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率管理的實(shí)施意見》（滬規(guī)土資詳[2012]403號(hào)），意見指出，為鼓勵(lì)集約節(jié)約用地，盤活存量，對(duì)于104工業(yè)區(qū)塊內(nèi)已出讓或劃撥工業(yè)用地提高容積率應(yīng)整體控制，原則上按1023號(hào)文執(zhí)行，容積率按0.8—2.0進(jìn)行彈性控制；嚴(yán)禁在工業(yè)用地上建設(shè)工業(yè)別墅；未建設(shè)或竣工驗(yàn)收后未滿兩年的，不得調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率指標(biāo)；竣工驗(yàn)收后滿兩年的，應(yīng)當(dāng)按照1023號(hào)文執(zhí)行。盡管這一實(shí)施意見是針對(duì)工業(yè)用地容積率調(diào)整，但應(yīng)看到，其背后也考慮了如何避免在工業(yè)用地上做辦公的問題。只有堵住這個(gè)漏洞，才能逐步引導(dǎo)研發(fā)辦公功能流向正式更新的路徑。

因此，2013年上海進(jìn)一步推出《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見》（滬規(guī)土資地[2013]1023號(hào)）。這份文件是上海在工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新上邁出的重要一步。首先，它統(tǒng)一了工業(yè)研發(fā)用地（M4）和研發(fā)總部用地（C65）：已編制完成規(guī)劃中使用M4用地的，若其實(shí)際用途與C65用地定義相同，可參照C65政策執(zhí)行。其次，意見也指出，“新增研發(fā)總部類用地的土地供應(yīng)，可經(jīng)區(qū)縣人民政府或指定部門采取集體決策、項(xiàng)目認(rèn)定的方式，實(shí)施定向供地”，實(shí)際也就是允許C65以定向供地的形式出讓，避免了重新招拍掛的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，明確規(guī)定了C65的使用范圍：“104區(qū)塊”內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況，通過規(guī)劃編制，參考劃定特定區(qū)域和項(xiàng)目認(rèn)定等方式，嚴(yán)格限制規(guī)模，適度發(fā)展研發(fā)總部類產(chǎn)業(yè)；“195區(qū)域”保留工業(yè)用地，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研發(fā)總部類產(chǎn)業(yè)。再者，它明確了開發(fā)指標(biāo)，容積率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60m控制。

而且，它還明確了C65的土地出讓價(jià)格與管理政策：1）地價(jià)高于工業(yè)用地：研發(fā)總部類用地起始價(jià)的設(shè)定按不低于地塊所對(duì)應(yīng)的工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)的1.5倍執(zhí)行；2）彈性年租制：按照不超過最高出讓年限50年設(shè)定，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，采取彈性年期的出讓方式，分別設(shè)定為10年、20年、30年、40年或50年。采用非50年彈性年期出讓，其地價(jià)另行確定；3）自持比例高：除園區(qū)開發(fā)主體（特指全資國有開發(fā)主體）投資建設(shè)外，項(xiàng)目類的土地不得分宗轉(zhuǎn)讓，房屋不得分幢、分層、分套轉(zhuǎn)讓，受讓方出資比例結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不得變更?？梢哉f，這是一份比較完善的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型更新的政策，從用地性質(zhì)、使用范圍、開發(fā)指標(biāo)、土地出讓等方面都提出了相應(yīng)的操作規(guī)程。但由于其要求除全資國有的開發(fā)主體必須全部自主持有經(jīng)營，對(duì)開發(fā)主體要求較高，風(fēng)險(xiǎn)較大；而全資國有主體又由于其資金有限，無法承擔(dān)全部開發(fā)任務(wù)，因此整體市場反應(yīng)平淡。

3.4 第四輪博弈： 順應(yīng)市場， 政策微調(diào)

在經(jīng)歷了政策收緊、市場反應(yīng)平淡后，上海市進(jìn)一步調(diào)整政策。2014年上海推出《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號(hào)）。辦法針對(duì)存量工業(yè)用地調(diào)整，進(jìn)一步提升指標(biāo)，“研發(fā)總部類用地開發(fā)強(qiáng)度按照同地區(qū)商務(wù)辦公用地標(biāo)準(zhǔn)制定。……最高容積率不超過4.0”。并且辦法還調(diào)整細(xì)化了土地出讓政策，提高了研發(fā)總部類用地的地價(jià)，增加政府土地收益，避免國有資產(chǎn)流失，規(guī)定把研發(fā)總部類用地分為3類：1）產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類：外環(huán)線以外地區(qū)不得低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的150%，外環(huán)線以內(nèi)地區(qū)不得低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%；2）通用類用地：市場評(píng)估地價(jià)不得低于相同地段辦公用途基準(zhǔn)地價(jià)的70%；3）商務(wù)辦公等經(jīng)營性用途用地，不得低于相同地段同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。

此外，辦法還提出土地全生命周期管理方式，引入退出制度，“盤活存量工業(yè)用地開發(fā)，應(yīng)根據(jù)本市工業(yè)用地出讓管理的有關(guān)規(guī)定，參照新增供應(yīng)土地要求，實(shí)施項(xiàng)目開竣工、投達(dá)產(chǎn)、土地利用績效評(píng)估、土地使用權(quán)退出等的全過程管理”。同時(shí)，辦法還針對(duì)上一輪博弈中影響市場反應(yīng)的自持比例要求進(jìn)行了修正，對(duì)非重點(diǎn)地區(qū)降低了自持比例，鼓勵(lì)全資國有開發(fā)主體以外的單位入場。辦法中指出，“104區(qū)塊”及“195區(qū)域”內(nèi)的研發(fā)總部類用地均應(yīng)以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類自用為主；研發(fā)總部通用類，可以出租，但開發(fā)單位須持有70%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)，剩余部分可以分割轉(zhuǎn)讓；存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為商務(wù)辦公用地的，開發(fā)單位須持有50%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)；轉(zhuǎn)型為教育、醫(yī)療、科研、養(yǎng)老等用途的，房屋不得分割轉(zhuǎn)讓；位于區(qū)縣政府確定的重要特定區(qū)域內(nèi)的，開發(fā)單位須持有全部物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

這一辦法的出臺(tái)，使工業(yè)用地更新轉(zhuǎn)向正式更新路徑又近了一步。它首先確保在“104區(qū)塊”、“195區(qū)域”范圍內(nèi)工業(yè)用地更新后的產(chǎn)業(yè)屬性，避免過量的辦公用地對(duì)辦公市場造成沖擊。但也應(yīng)看到，上海市仍然在嘗試工業(yè)用地向辦公用地（C8）的徹底更新，而這種方式土地成本太高，市場反應(yīng)冷淡。反而經(jīng)過調(diào)整后的更新政策正在逐步為市場所接受，成為工業(yè)用地更新的主要方式。

新媒體賦權(quán)是一個(gè)主動(dòng)參與式的傳播過程，在去中心化的倫理關(guān)系、多元化的倫理場域和實(shí)踐性的倫理情感中潛藏著深刻的倫理意義。個(gè)體在行動(dòng)過程中，表達(dá)、接收、傳播、集結(jié)、爭議甚至產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)暴力，都旨在提升自身的生活質(zhì)量，也許是物質(zhì)生活的滿足，生存環(huán)境的改善，亦或是精神上的關(guān)注和尊重，并產(chǎn)生社會(huì)影響，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，從而實(shí)現(xiàn)更為平等而理想的倫理狀態(tài)。

4 工業(yè)用地更新的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

4.1 經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋的理論邏輯

上海工業(yè)用地更新經(jīng)歷一系列的制度變遷，早期的更新主要是側(cè)重于不斷提高工業(yè)用地的容積率與高度，2005年之后，工業(yè)用地更新主要是側(cè)重于對(duì)不同用地分類的管理。多年以來，上海工業(yè)用地的更新經(jīng)歷了多種類型：包括工業(yè)研發(fā)用地（M4）、商業(yè)辦公用地（C2/C8）、總部研發(fā)類用地（C65），以及居住用地（R）等。工業(yè)用地更新的多種可能性，其實(shí)背后隱含著對(duì)效益的評(píng)估和考量。

我們借鑒法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉斯在1874年所著的《純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)要義》中所提出的一般均衡理論（General Equalibrium Theory）來進(jìn)行分析。瓦爾拉斯認(rèn)為，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系處于一種均衡狀態(tài)時(shí)，所有消費(fèi)品和生產(chǎn)要素的價(jià)格將有一個(gè)確定的均衡值，他們的產(chǎn)出和供給將有一個(gè)不確定的均衡量。均衡是穩(wěn)定的狀態(tài)，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一種非均衡狀態(tài)時(shí)，市場必然會(huì)通過某種形式的調(diào)節(jié)來達(dá)到一種均衡。工業(yè)用地更新制度的變遷也體現(xiàn)出這一點(diǎn)，制度的變遷背后是政府與市場之間的博弈。當(dāng)政府政策過緊或交易成本過高時(shí)，更新就無法完成，而同時(shí)市場有更新的需求時(shí)，更新大部分是通過“非正式”更新來完成，而這種非正式更新會(huì)使政府流失許多增值收益。到底政府該如何制定更好的更新政策而使之與市場在更新的博弈中達(dá)到均衡，筆者對(duì)政府在更新過程中的增值收益進(jìn)行了分析。

政府更新的動(dòng)力在于政府獲得的綜合收益最大化，上海政府對(duì)工業(yè)用地更新的收益有明確的定義：即針對(duì)已辦理相關(guān)用地手續(xù)但土地利用效率不高、產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高的土地，通過各種有效途徑，對(duì)其進(jìn)行重新開發(fā)利用，以提高土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和空間效益。這里的收益包含了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等3個(gè)方面，為了便于分析和度量，本文就政府獲得的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行單獨(dú)的分析。

工業(yè)用地初始的用地性質(zhì)為M，按照各類更新政策，M性質(zhì)可更新為M4、C65、C8、R等用地性質(zhì)。一般來說，從一次性投入和產(chǎn)出來看，土地更新為C8和R因?yàn)槿莘e率比較高，土地價(jià)值最高，政府的增值收益也是最高；而更新為M4容積率較低，有時(shí)政府也沒有土地收益，從而政府的增值收益也是最低（圖2）。那么政府為什么沒有按照這個(gè)簡單邏輯進(jìn)行工業(yè)用地更新？一是土地更新要考慮城市的就業(yè)，如果政府的土地更新都改變?yōu)榫幼∮玫?，則城市的就業(yè)空間就會(huì)減少，早期城市中心區(qū)的大部分工業(yè)用地更新就是只考慮一次性政府的收益，導(dǎo)致中心城區(qū)的就業(yè)空間減少。因此許多地方政府出臺(tái)政策，鼓勵(lì)“工改工（升級(jí)的工業(yè)）”或“工改公（辦公）”，不鼓勵(lì)“工改居”。二是土地更新還要考慮政府的長期稅收，而不是簡單的一次性土地收入，長期收益與短期收益相結(jié)合，是政府的綜合收益。

為了進(jìn)一步簡化政府收益模型，短期收益可以用土地出讓的增值收益替代，而長期收益可以用政府的稅收收益（或GDP）替代。短期收益是一個(gè)向上的曲線，而長期收益是一個(gè)向下的曲線（圖3）。政府收緊是從M4轉(zhuǎn)向了C8或R等用地，目的是期望獲得更多的土地收益，但是由于交易成本過高，獲得土地收益的產(chǎn)權(quán)利益人又無法達(dá)到，土地利益人沒有用地更新的動(dòng)力，于是非正式交易取代了政府收益。

政府為了鼓勵(lì)工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型與更新，于是把焦點(diǎn)又回到了C65上。研發(fā)辦公用地在容積率和地價(jià)上是介于C8和工業(yè)用地之間的強(qiáng)度和價(jià)值，是一種比較折中的方案，而更改為C65后，政府可以獲得部分的土地收益，也可獲得更多稅收收益（相比于低效的工業(yè)用地），從而取得綜合收益的最大化。這就是當(dāng)前政府鼓勵(lì)工業(yè)用地更新為C65的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。

當(dāng)然，如果政府當(dāng)前財(cái)政緊張，可以鼓勵(lì)更多的工業(yè)用地更新為R ，如果財(cái)政富裕，期望鼓勵(lì)更多的企業(yè)入駐和吸引就業(yè)，政府可以鼓勵(lì)更多的工業(yè)用地更新為M4。

4.2 上海工業(yè)用地制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

結(jié)合上海的實(shí)踐，我們可以看出，上海最早期的更新集中于中心城區(qū)，由于寬松的政策，大量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為產(chǎn)權(quán)清晰的商業(yè)、辦公、居住等功能。但這部分的土地收益主要?dú)w于原有土地的利益人，政府獲得增值收益較少，于是政府收緊政策，出臺(tái)更新的招拍掛制度政策，使土地收益歸于政府。但原土地所有者面臨無法競得原有土地的風(fēng)險(xiǎn)，土地利益人的更新動(dòng)力隨之減緩。

隨后，政府為了鼓勵(lì)工業(yè)的轉(zhuǎn)型，提升工業(yè)的產(chǎn)出效益，期望獲得更多的稅收收益，便逐漸放開工業(yè)用地指標(biāo)，隨之而來是工業(yè)用地上出現(xiàn)了許多辦公樓宇，部分樓宇用作辦公出租。而政府再次發(fā)現(xiàn)，這一更新模式無法獲得合理的土地收益，因此政府再次收緊工業(yè)用地更新政策，考慮更加合理的更新制度。

在新的更新制度中，上海嘗試了多種用地類型，包括工業(yè)研發(fā)用地（M4）、總部研發(fā)用地（C65）以及商務(wù)辦公用地（C8）。筆者對(duì)這幾類用地從價(jià)格、容積率、限高、自持比例等方面進(jìn)行比較，可以看出政府與市場在這個(gè)過程中的利益博弈。盡管轉(zhuǎn)型商務(wù)辦公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍掛所帶來的風(fēng)險(xiǎn)使得市場望而卻步；而工業(yè)研發(fā)用地（M4）盡管能規(guī)避招拍掛所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但由于其工業(yè)用地屬性，政府增值收益流失，也使得這一地類逐步退出使用。因此，上海提出一種臨界于工業(yè)研發(fā)用地（M4）和商務(wù)辦公用地（C8）的地類，即總部研發(fā)類用地（C65），但其政策也在逐步完善的過程。一方面，它采用定向供地的方式，規(guī)避了商務(wù)辦公用地的招拍掛風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，它的地價(jià)不得低于同地區(qū)工業(yè)用地的150%或商務(wù)辦公用地的70%，提高了政府收益，也降低了開發(fā)主體成本，易于促成土地的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，為了防止工業(yè)用地的更新變成新一輪的商業(yè)地產(chǎn)炒作，政策還考慮了開發(fā)的自持比例問題，避免對(duì)周邊辦公市場造成沖擊。在完善C65政策的同時(shí)，工業(yè)用地使用的漏洞也逐步被補(bǔ)上，嚴(yán)禁工業(yè)用地用作總部研發(fā)功能。

其實(shí)在這個(gè)過程中，政府與市場不斷地在尋求其利益的平衡點(diǎn)。地價(jià)高的地類轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)也高，但低地價(jià)又使得政府土地收益無法保障，因此定向供地、價(jià)格略微上浮的總部研發(fā)類用地（C65）便成了政府與市場的平衡點(diǎn)。此外，政府自身也在平衡長期與短期收益。轉(zhuǎn)型成居住用地，盡管近期土地收益高，但從長遠(yuǎn)來講，土地產(chǎn)出少，反而不如商務(wù)辦公用地。因此，政府更愿意選擇總部研發(fā)類作為未來104產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的主要轉(zhuǎn)型方向（圖4）。

5 制度變遷與開發(fā)形態(tài)

不同的制度決定了市場有不同的開發(fā)模式選擇，而不同的開發(fā)模式會(huì)產(chǎn)生不同的空間形態(tài)，因此制度決定形態(tài)。其實(shí)目前的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃手法已較為成熟，但有些規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)，而有些卻遲遲無法實(shí)施，這里很大程度是土地使用的制度在起作用。

因此，筆者結(jié)合制度變遷對(duì)上海的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃進(jìn)行總結(jié)，總體上可以分為三代工業(yè)園區(qū)：第一代工業(yè)園區(qū)，容積率在0.6—1.5之間，高度在24m以下，這樣的指標(biāo)必然指向以賣地模式為主導(dǎo)的生產(chǎn)型空間；第二代園區(qū)，逐步地放開容積率和限高要求，鼓勵(lì)總部研發(fā)企業(yè)入園，此時(shí)的開發(fā)模式是以賣樓為主導(dǎo)的空間模式；第三代園區(qū)，進(jìn)一步放開容積率和限高，但對(duì)自持比例提出較高要求，開發(fā)主體應(yīng)更加注重園區(qū)整體環(huán)境的打造，才能更好地進(jìn)行出租經(jīng)營，因此此時(shí)的開發(fā)模式應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐再u園租樓為主的空間模式。

圖2 成本與收益的風(fēng)險(xiǎn)平衡示意

圖3 短期收益與長期收益的均衡比較

圖4 各類用地類型比較分析

5.1 第一代園區(qū)： 賣地模式——追求生產(chǎn)型空間， 忽略開放空間

第一代園區(qū)是在郊區(qū)作為上海制造業(yè)主要承載地的背景下出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)的指標(biāo)控制要求是容積率0.6—1.5，高度24m，土地出讓對(duì)象為制造業(yè)企業(yè)，而非開發(fā)商，因此最終形成的格局是每個(gè)企業(yè)獨(dú)立取得地塊使用權(quán)后，獨(dú)立開發(fā)，彼此是相互分離的。地塊內(nèi)部以生產(chǎn)功能為主，僅配備基本服務(wù)（小賣部、食堂、宿舍等）?？梢哉f，第一代園區(qū)的賣地模式，決定了其空間形式必然是追求生產(chǎn)空間而忽略開放空間的。

5.2 第二代園區(qū)： 賣樓模式——追求獨(dú)立均好的辦公空間

第二代園區(qū)是在上海鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。一開始并不明確土地類型，而是放寬了容積率和建筑高度控制要求；此后，逐步出現(xiàn)工業(yè)研發(fā)用地（M4）、總部研發(fā)用地（C65）等類型，但未明確開發(fā)主體的自持比例。

在這種工業(yè)用地更新政策之下，開發(fā)主體對(duì)土地進(jìn)行“整體開發(fā)，分棟出讓”，建設(shè)辦公園區(qū)的意識(shí)已經(jīng)出現(xiàn)。因此，在這一階段，按照這種政策建設(shè)的地塊，均是標(biāo)準(zhǔn)化的辦公樓宇，具備一定的環(huán)境品質(zhì)，同時(shí)園區(qū)配備基本的生活服務(wù)，包括小型超市、食堂、餐廳等。

但是我們也要看到，開發(fā)主體往往注重的是“分棟出讓”的效益最大化。因此，很多企業(yè)和開發(fā)商在拿到土地以后，往往更注重均好性，為每棟辦公樓設(shè)計(jì)均好的辦公環(huán)境，難以形成適合于交流的公共空間場所，缺乏整體的園區(qū)概念。而且這種“分棟出讓”的政策也容易造成重視出讓而忽視經(jīng)營的問題，對(duì)園區(qū)整體的發(fā)展不利。

5.3 第三代園區(qū)： 賣園模式——自持提升，注重經(jīng)營， 追求更高品質(zhì)

第三代園區(qū)則是在研發(fā)總部類用地（C65）政策較為成熟后出現(xiàn)的一種園區(qū)開發(fā)模式和空間形態(tài)。經(jīng)過多年的政策調(diào)整，上海逐步意識(shí)到研發(fā)總部園區(qū)需要更加注重經(jīng)營、更加注重園區(qū)氛圍的營造，因此提出對(duì)自持比例的要求。自持比例的提出，開發(fā)商也成了經(jīng)營者，他們的關(guān)注點(diǎn)不再局限在賣樓，而是更多地關(guān)注園區(qū)整體環(huán)境的打造，包括更適合交流的空間環(huán)境、便捷的服務(wù)體系、多樣化的辦公樓宇等。

杭州的阿里巴巴西溪園區(qū)，便是第三代園區(qū)的典型代表。這個(gè)園區(qū)占地面積30hm2，基地內(nèi)部保有較好的濕地景觀資源。在園區(qū)建設(shè)過程中，注重充分利用現(xiàn)有的景觀環(huán)境，辦公樓宇圍繞濕地布局，同時(shí)為了便于就近接受服務(wù)，每棟辦公樓的底層均有各類服務(wù)設(shè)施，如咖啡廳、餐飲、零售、銀行、健康咨詢等。辦公人員可以在園區(qū)內(nèi)選擇多樣化的辦公場所、休閑場所和交流場所，而這也是總部研發(fā)類企業(yè)所需要的辦公空間。

圖5 制度變遷與三代園區(qū)變遷

圖6 三代園區(qū)開發(fā)模式變遷

圖7 第一代園區(qū)空間布局模式

圖8 第二代園區(qū)空間布局模式

圖9 阿里巴巴園區(qū)辦公樓層功能示意圖

圖10 阿里巴巴園區(qū)底層功能示意圖

6 總結(jié)

工業(yè)用地更新，存在著工業(yè)用地向工業(yè)研發(fā)用地（M4）、商務(wù)辦公用地（C8）、居住用地（R）、總部研發(fā)類用地（C65）更新的多種可能性。政府更新的動(dòng)力在于獲得政府的綜合收益，包括土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和空間效益。而政府的綜合收益受經(jīng)濟(jì)學(xué)一般均衡理論的影響，并尋求某種均衡：一般而言，政府關(guān)注土地收益（即短期收益）和稅收收益（即長期收益）的權(quán)衡。上海工業(yè)用地更新政策的轉(zhuǎn)變，即是在這一利益權(quán)衡之下進(jìn)行的，從在工業(yè)用地上鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型到明確地類、明確收益，經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變，其轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋就是政府要取得綜合收益的最大化，而不僅僅是獲得短期收益。

每次政策的調(diào)整都伴隨著園區(qū)空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，從第一代的賣地模式，到第二代的賣樓模式，逐步轉(zhuǎn)向第三代的賣園模式，可以說制度與開發(fā)模式影響空間形態(tài)。只有推行合理的工業(yè)用地更新政策，才能有效保障規(guī)劃中各類園區(qū)設(shè)計(jì)理念的實(shí)施成型。

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